劉晴兮 黃潤(rùn)潮 林昕瑩

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）

2019年5月，在《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中，國(guó)務(wù)院提出要建立統(tǒng)一高效、責(zé)權(quán)清晰的國(guó)土空間規(guī)劃體系，同時(shí)促進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建背景下，村莊規(guī)劃為空間治理現(xiàn)代化提供了系統(tǒng)性的謀劃，村莊規(guī)劃在一定條件下優(yōu)化了鄉(xiāng)村的空間布局，進(jìn)一步改善村民的居住環(huán)境[1]。

從已有文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)鄉(xiāng)村空間治理相關(guān)領(lǐng)域的研究主要圍繞在鄉(xiāng)村空間規(guī)劃、治理機(jī)制與路徑[2]、鄉(xiāng)村空間重構(gòu)[3]、鄉(xiāng)村空間統(tǒng)籌治理[4]、城鄉(xiāng)融合[5]和對(duì)國(guó)家治理體系影響[6]，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村空間治理的效能評(píng)估。針對(duì)村莊規(guī)劃，已有研究集中于鄉(xiāng)村振興和“多規(guī)合一”規(guī)劃背景[7]，關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃體系和村莊規(guī)劃體系編制構(gòu)建、實(shí)用性村莊規(guī)劃策略的探索較多，研究國(guó)土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村空間的聯(lián)系層面研究的較多，從村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村空間治理效能評(píng)估角度研究的較少。

文章以余江藍(lán)田村為例，從村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村物理空間的成效入手，通過(guò)對(duì)江西省余江藍(lán)田村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，結(jié)合鄉(xiāng)村振興的政策導(dǎo)向，對(duì)實(shí)施村莊規(guī)劃后鄉(xiāng)村空間治理各項(xiàng)因素進(jìn)行評(píng)估，探索村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村空間治理的影響機(jī)制。

余江藍(lán)田村作為第一批農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)村莊，從先試先行、整村推進(jìn)到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面覆蓋，藍(lán)田村實(shí)現(xiàn)了在宅基地制度改革的基礎(chǔ)上落實(shí)村莊規(guī)劃。在此背景下，基于藍(lán)田村村莊規(guī)劃成果，評(píng)估村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村空間治理產(chǎn)生的效能。以期通過(guò)解決鄉(xiāng)村空間利用過(guò)程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村發(fā)展空間受限、土地權(quán)屬關(guān)系不明等問(wèn)題，構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系，進(jìn)而優(yōu)化人地關(guān)系助力鄉(xiāng)村振興。

1 研究區(qū)概況

1.1 村莊自然狀況

藍(lán)田村隸屬江西省鷹潭市余江區(qū)平定鄉(xiāng)，地處贛東北、信江中下游，位于亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，白塔河從藍(lán)田村西側(cè)自南向北流過(guò)，四季分明、氣候溫和適宜，但藍(lán)田村多受內(nèi)澇影響。

1.2 村莊社會(huì)現(xiàn)狀

作為防治血吸蟲(chóng)病先驅(qū)的革命老區(qū)余江縣，在幾十年的發(fā)展過(guò)程中取得了“一改促六化”“宅基地制度改革”等現(xiàn)代化建設(shè)的成果經(jīng)驗(yàn)。城市化進(jìn)程的推進(jìn)導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕駜A向于選擇進(jìn)城務(wù)工作為主要的工作和收入來(lái)源，而與此相對(duì)應(yīng)的不可避免的則是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地的大量閑置與低使用率，空心村現(xiàn)象增多，土地利用率減小，人地關(guān)系重新惡化。農(nóng)業(yè)是藍(lán)田村的主要產(chǎn)業(yè)，以外出務(wù)工和農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)收入，根據(jù)實(shí)地調(diào)研，2015年村民人均收入約為7000元。各村小組外出務(wù)工人員占各村小組總?cè)丝诒戎氐?5%。

2 村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村發(fā)展演變中的作用

2.1 土地利用功能格局

到2020年，全村農(nóng)業(yè)用地面積由239.98公頃調(diào)整為239.92公頃，占全村土地總面積的比例為82.71%，；其他農(nóng)用地由13.03公頃調(diào)整為13.16公頃，占比4.54%。全村建設(shè)用地總規(guī)模由27.16公頃調(diào)整為27.09公頃，占全村土地總面積的比例為9.34%。

表1 藍(lán)田村土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整表

2.2 村莊發(fā)展定位

中心村——宋家組現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地6.54公頃，宅基地面積4.03公頃，總戶數(shù)176戶，人口698人，戶均宅基地為229.09m2，人均村莊建設(shè)用地為93.71m2。確定規(guī)劃期末（2020年）中心村建設(shè)用地總面積6.89公頃，總?cè)丝?90人，人均村莊建設(shè)用地面積98.72m2。

（1）建設(shè)用地布局：規(guī)劃在延續(xù)原有村落格局的基礎(chǔ)上，整合用地。根據(jù)當(dāng)?shù)卮迕竦脑V求，對(duì)道路梳理、環(huán)境整治，合理安排各項(xiàng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。在宋家組村入口處安排景觀項(xiàng)目用地0.39公頃。

（2）土地整治工程：藍(lán)田村村域內(nèi)耕地已全部完成了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，規(guī)劃期內(nèi)需對(duì)村內(nèi)耕地局部的溝、路、渠進(jìn)行整理。規(guī)劃期內(nèi)，藍(lán)田村西南角新建斗渠200m，蔡家東面新建排水溝220m，改建田間道2588.51m，擴(kuò)建田間道991.78m。為確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，擬在潘家組北面安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊項(xiàng)目，項(xiàng)目區(qū)規(guī)模約0.47公頃，預(yù)計(jì)復(fù)墾補(bǔ)充耕地面積約0.43公頃。

（3）公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃：根據(jù)血防文化特色美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)，對(duì)村域內(nèi)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行綜合規(guī)劃，同時(shí)適度安排新建服務(wù)配套設(shè)施，為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)奠定基礎(chǔ)。規(guī)劃在宋家組宋氏宗祠東面布設(shè)景觀節(jié)點(diǎn)1處，圍繞宗祠連片打造為可觀光景點(diǎn)，同時(shí)配建公共廁所1處；宗祠東南角設(shè)置1處活動(dòng)廣場(chǎng)；結(jié)合村內(nèi)水塘環(huán)境整治改造，水塘西面新建豐碑廣場(chǎng)，含戲臺(tái)、紀(jì)念碑、雕像等設(shè)施。

3 村莊規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理成效分析

3.1 鄉(xiāng)村空間治理概念界定

在本文中，鄉(xiāng)村空間治理是指鄉(xiāng)村依據(jù)通過(guò)內(nèi)生動(dòng)力或外生動(dòng)力，推動(dòng)鄉(xiāng)村“三生空間”優(yōu)化調(diào)整的過(guò)程。

3.2 物理空間的變化對(duì)鄉(xiāng)村空間治理成效的影響

藍(lán)田村作為第一批宅基地制度改革試點(diǎn)鄉(xiāng)村，規(guī)劃前存在鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化、建設(shè)用地粗放低效、公共設(shè)施缺乏等問(wèn)題，通過(guò)村莊規(guī)劃對(duì)物理空間中的農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間以及建設(shè)空間進(jìn)行分功能劃區(qū)、合理規(guī)劃，以期解決上述問(wèn)題，最后完成鄉(xiāng)村“農(nóng)業(yè)、建設(shè)、生態(tài)”空間協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

基于藍(lán)田村的背景資料和實(shí)地走訪，在村莊規(guī)劃前，該研究區(qū)宅基地存在一戶多宅、多戶一宅以及亂搭亂建等情況。具體存在23棟多戶一宅房屋，一戶多宅18戶，207間廢舊禽畜舍。

圖1 藍(lán)田村2014年遙感影像圖

圖2 藍(lán)田村2021年遙感影像圖

實(shí)施村莊規(guī)劃后，藍(lán)田村累計(jì)整治宅基地20200余m2。其中宅基地退出面積占比最大，總退出面積累計(jì)達(dá)8700余m2。改建9棟房屋，清理30多棟亂搭亂建建筑，撤除空心房2800m2。拆除6200余m2廢棄禽畜舍以及多戶一宅退出面積2500余m2，為村集體建設(shè)用地騰出空間。村中新建公共服務(wù)設(shè)施如村史館等作為文化場(chǎng)地，除此之外，全村為改善人居環(huán)境共完成鋪設(shè)排污水溝3200m，道路硬化4km，改廁74戶。

3.3 社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化對(duì)鄉(xiāng)村空間治理成效的影響

藍(lán)田村集體生產(chǎn)隊(duì)將大片農(nóng)田聯(lián)合承包，因地制宜，不同地區(qū)種植不同作物以增收農(nóng)戶收入。藍(lán)田村通過(guò)旅游業(yè)的發(fā)展，形成了帶動(dòng)村民、參觀者共同消費(fèi)、加大經(jīng)濟(jì)流動(dòng)的作用機(jī)制。農(nóng)宅價(jià)值被激活，直接增加鄉(xiāng)村財(cái)產(chǎn)性收入3000余萬(wàn)元，其中有償使用費(fèi)1108萬(wàn)元，有償退出補(bǔ)助款1974萬(wàn)元。但由于村莊農(nóng)業(yè)歷史悠久，向外多販賣(mài)基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)施村莊規(guī)劃后未形成工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

3.4 村民對(duì)村莊規(guī)劃實(shí)施的滿意度

從整體來(lái)看，村民對(duì)當(dāng)前村莊規(guī)劃滿意度較高，但也反映出一些不足。主要存在以下幾個(gè)方面：一是村莊規(guī)劃后形成的村莊布局和規(guī)劃圖有所出入。二是村莊公共設(shè)施利用率較低。藍(lán)田村常住人口少，建立的廣場(chǎng)、花園等并沒(méi)有得到充分利用。三是藍(lán)田村的配套公共服務(wù)設(shè)施仍有待改善。教育質(zhì)量有待提高，文化、科技等服務(wù)不足以滿足村民的需要，公共法律服務(wù)體系尚未建全。四是目前藍(lán)田村治理工作中存在村規(guī)村約流于形式、治理制度不完善、村民參與自治程度低等問(wèn)題，缺乏鄉(xiāng)村內(nèi)部的村民自主治理。

4 村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村空間治理的影響機(jī)制分析

4.1 正式制度對(duì)鄉(xiāng)村空間治理的影響

正式制度是指以明確的方式被確定而且由組織用強(qiáng)制力保障實(shí)施的成文規(guī)定，在鄉(xiāng)村空間治理中，主要包括與鄉(xiāng)村有關(guān)的政策、法律等。在十九大會(huì)議上，黨提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，同時(shí)中央明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)工作是加強(qiáng)村莊規(guī)劃，要提高村莊規(guī)劃工作重要性的意識(shí)。這些戰(zhàn)略的出臺(tái)讓余江區(qū)政府穩(wěn)步推進(jìn)村莊規(guī)劃政策，從國(guó)土資源部明確余江縣為全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣之一開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革開(kāi)始，余江縣嚴(yán)格按照土地征收制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等三項(xiàng)改革執(zhí)行“一戶一宅”政策，自此打破農(nóng)民建房亂象，騰退大量土地資源，促進(jìn)了農(nóng)村融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)。藍(lán)田村立足村莊現(xiàn)狀，落實(shí)村莊規(guī)劃，取得了一定成效，成為全國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)單位之一。在此基礎(chǔ)上，藍(lán)田村積極探索特色發(fā)展道路，推進(jìn)鄉(xiāng)村空間治理。國(guó)家政策作為強(qiáng)制性措施大力促進(jìn)了村莊規(guī)劃的快速實(shí)施，并直接影響村莊規(guī)劃的效果，從而重構(gòu)藍(lán)田村的空間治理。

4.2 非正式制度對(duì)鄉(xiāng)村空間治理的影響

非正式制度是在社會(huì)交往的過(guò)程中人們逐漸形成的行為規(guī)則，在藍(lán)田村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村空間治理的影響機(jī)制中，主要包括鄉(xiāng)土社會(huì)的倫理規(guī)范、村規(guī)民約、道德觀念等。非正式制度是通過(guò)改變鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系從而改變鄉(xiāng)村空間治理形態(tài)，鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系演變的研究便是基于傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系，包括地緣關(guān)系和血緣關(guān)系。

血緣和地緣關(guān)系為村民之間主要的社會(huì)關(guān)系。藍(lán)田村屬于平原型村莊，人口較為稠密，各自然村之間的鄰里關(guān)系親近，同鄉(xiāng)在日常生活中和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，經(jīng)常會(huì)有所溝通和交往。在同一片土地內(nèi)，村民們擁有相似的愛(ài)好、習(xí)俗和文化心理。近年來(lái)，受中國(guó)城鎮(zhèn)化改革的影響，大部分青壯年逐漸從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的領(lǐng)域，進(jìn)入城市的各個(gè)角落。城鎮(zhèn)開(kāi)放和流動(dòng)的社會(huì)環(huán)境，使鄉(xiāng)土村民社會(huì)關(guān)系的范圍越來(lái)越大。由此因地緣建立的聯(lián)系逐漸淡化，同時(shí)藍(lán)田村幾代人的血緣關(guān)系也日遠(yuǎn)日疏。但實(shí)施村莊規(guī)劃后，新建防治血吸蟲(chóng)歷史館等公共建筑，給村民提供了緬懷歷史和相互交流的場(chǎng)地，進(jìn)而增強(qiáng)了村民們的鄉(xiāng)土情感和鄉(xiāng)土凝聚力。

4.3 建議

村莊規(guī)劃前要充分聽(tīng)取村民意見(jiàn)，政府機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)公布規(guī)劃及管控要求。在村民了解規(guī)劃實(shí)施方案時(shí)，積極聽(tīng)取意見(jiàn)，并多與村民進(jìn)行交流。編制部門(mén)與實(shí)施部門(mén)要形成良好的溝通機(jī)制，確保實(shí)施與規(guī)劃保持一致性，避免實(shí)施情況與規(guī)劃情況脫軌狀況出現(xiàn)。同時(shí)規(guī)劃部門(mén)要實(shí)地調(diào)研與考察，因地制宜規(guī)劃，不能脫離實(shí)際村莊空談規(guī)劃。規(guī)劃完成后定期管理維護(hù)公共設(shè)施，考慮公共設(shè)施的利用率以及后期的維護(hù)修理工作。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建背景下，村莊規(guī)劃為空間治理現(xiàn)代化提供了系統(tǒng)性的籌劃，在一定條件下優(yōu)化了鄉(xiāng)村的空間布局，改善了村民的居住環(huán)境。本文以余江藍(lán)田村為例，探索影響機(jī)制，對(duì)實(shí)施村莊規(guī)劃后鄉(xiāng)村空間治理的各項(xiàng)因素進(jìn)行影響分析，評(píng)估實(shí)施村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村空間治理產(chǎn)生的效能。

村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村空間治理的成效分析主要從物理空間的變化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及村民滿意度這三個(gè)方面著手分析。村莊規(guī)劃優(yōu)化了藍(lán)田村物理空間布局，帶動(dòng)了村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于內(nèi)生動(dòng)力不足，沒(méi)有帶來(lái)持續(xù)良好的經(jīng)濟(jì)效益。村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村空間治理的影響機(jī)制包括正式制度和非正式制度兩方面，既包括血緣、地緣等內(nèi)生因素，也包括產(chǎn)業(yè)、政治、文化、經(jīng)濟(jì)、法律等外生因素。如習(xí)近平總書(shū)記所言，農(nóng)村決不能成為荒蕪的農(nóng)村、家鄉(xiāng)的記憶，要鼓勵(lì)農(nóng)民做鄉(xiāng)村空間治理的主力軍。未來(lái)，村民、政府和其他社會(huì)力量應(yīng)該共同參與村莊治理，重塑鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)范，推動(dòng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)，進(jìn)而形成新的社會(huì)共同體。