蔡 昉

十三屆全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員、中國社會(huì)科學(xué)院國家高端智庫首席專家

一、客觀認(rèn)識(shí)中國經(jīng)濟(jì)面臨的挑戰(zhàn)

任何國家在任何發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長不會(huì)總是一帆風(fēng)順，而是處在這樣或那樣的挑戰(zhàn)之中。邁向現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國經(jīng)濟(jì)也是如此，需要通過實(shí)施相應(yīng)的改革、發(fā)展和調(diào)控政策，為經(jīng)濟(jì)增長保駕護(hù)航，把增速保持在合理區(qū)間。這里所說的合理區(qū)間是由潛在增長率所決定，指在沒有周期性干擾的條件下，生產(chǎn)要素供給和配置所能支撐的增長速度。隨著人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的提高，以及人口轉(zhuǎn)變進(jìn)入新的階段，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，潛在增長率處于長期下行的趨勢(shì)。

例如，李雪松和陸旸對(duì)中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率進(jìn)行的中位預(yù)測(cè)和高位預(yù)測(cè)顯示，GDP年均增長速度在2021—2025年期間分別為5.44%和5.77%，在2026—2030年期間分別為4.84%和5.21%，在2031—2035年期間分別為4.10%和4.48%。即使按照中位速度，中國經(jīng)濟(jì)也可以實(shí)現(xiàn)“十四五”期末進(jìn)入高收入國家行列和2035年成為中等發(fā)達(dá)國家的目標(biāo)，人均GDP在2025年達(dá)到14351～14557美元，2035年達(dá)到22513～23642美元。（《中國發(fā)展報(bào)告2021/2022：走向共同富裕之路》，中國發(fā)展出版社2022年版）

然而，各種長期轉(zhuǎn)折和短期沖擊的情形總是會(huì)發(fā)生的，確保經(jīng)濟(jì)增長潛力得以實(shí)現(xiàn)，有賴于恰當(dāng)?shù)恼哌x擇和巨大的努力。一方面，中國經(jīng)濟(jì)雖然在新冠肺炎疫情中率先復(fù)蘇，但是，疫情仍在局部性、間歇性發(fā)生，并且疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響還具有延續(xù)效應(yīng)。另一方面，中國人口到達(dá)一個(gè)嶄新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，人口峰值和更深度老齡化將從供需兩側(cè)影響經(jīng)濟(jì)增長態(tài)勢(shì)。因此，更好地認(rèn)識(shí)中國經(jīng)濟(jì)面臨的挑戰(zhàn)和存在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而選擇針對(duì)性的政策，出臺(tái)行之有效的措施，需要有一個(gè)恰當(dāng)?shù)暮暧^經(jīng)濟(jì)分析框架。

經(jīng)濟(jì)史上的重要事件通常都會(huì)發(fā)生兩次，第一次在現(xiàn)實(shí)中，第二次在經(jīng)濟(jì)模型里。無論人們的主觀愿望如何，該發(fā)生的已經(jīng)發(fā)生，即便是不希望發(fā)生的事件也無可挽回。然而，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家常說的那樣：不要浪費(fèi)任何一次危機(jī)。從發(fā)生事件的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中提煉理論、檢驗(yàn)理論乃至揚(yáng)棄理論，是經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的獨(dú)特路徑。從這個(gè)目的出發(fā)，我們嘗試建造一個(gè)分析框架并將其應(yīng)用于中國經(jīng)濟(jì)，把經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)折的長期視角和經(jīng)濟(jì)周期沖擊的短期視角，分別與供給側(cè)的增長潛力和需求側(cè)的支撐能力相對(duì)應(yīng)，由此構(gòu)成理論上成立、現(xiàn)實(shí)中存在的四種情形（表1）。

表1 從長短期和供需側(cè)認(rèn)識(shí)中國經(jīng)濟(jì)

表1顯示的四個(gè)交叉欄代表了過去十余年里，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)生過的和正在發(fā)生的事件。從理論分析的角度對(duì)其進(jìn)行重新推演，有助于認(rèn)識(shí)中國經(jīng)濟(jì)面臨的挑戰(zhàn)。第一欄是長期轉(zhuǎn)折與供給側(cè)變化的組合，反映人口紅利消失這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)折點(diǎn)與其導(dǎo)致潛在增長率下降的因果關(guān)系。第二欄是短期沖擊與供給側(cè)的可能組合?？傮w來說，自中國經(jīng)濟(jì)增速放緩以來，并未遇到短期的供給側(cè)或需求側(cè)沖擊，因此，實(shí)際增長速度雖然下降，卻與潛在增長率保持一致。第三欄是長期轉(zhuǎn)折與需求側(cè)變化的組合，反映人口轉(zhuǎn)變新階段使得經(jīng)濟(jì)增長制約因素轉(zhuǎn)到需求側(cè)。第四欄是短期沖擊與需求側(cè)變化的組合，提示在疫情后復(fù)蘇中更加注重促進(jìn)保市場(chǎng)主體和保民生之間的協(xié)同性。本文將以分析后面兩種情形為重點(diǎn)，揭示中國經(jīng)濟(jì)面臨的新挑戰(zhàn)，提出相應(yīng)的政策建議。

二、研判疫情后世界經(jīng)濟(jì)走向

對(duì)疫情后世界經(jīng)濟(jì)走向作出判斷，需要從三個(gè)方面著眼，即結(jié)合認(rèn)識(shí)疫情發(fā)生前世界經(jīng)濟(jì)基本趨勢(shì)—長期停滯、疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響和疫情后復(fù)蘇主導(dǎo)性特點(diǎn)—K字形復(fù)蘇，以及疫情后復(fù)蘇過程中主要經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展新特點(diǎn)—需求側(cè)與供給側(cè)復(fù)蘇的不同步。考量這些因素的相對(duì)作用效果之后，我們可以作出一個(gè)基本判斷：世界經(jīng)濟(jì)的總體走向是從短暫存在的“滯脹”回歸“長期停滯”常態(tài)。

在結(jié)合經(jīng)濟(jì)增長和宏觀周期現(xiàn)象進(jìn)行研究時(shí)，人們常常會(huì)發(fā)現(xiàn)，在遭遇諸如經(jīng)濟(jì)危機(jī)和衰退等周期性沖擊之后，經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)性變化因素所決定的長期趨勢(shì)可能會(huì)提前到來，從而改變經(jīng)濟(jì)增長的常態(tài)。也就是說，一個(gè)時(shí)期的潛在經(jīng)濟(jì)增長能力，既有其相對(duì)穩(wěn)定性和韌性，也與此前發(fā)生過的各種周期性沖擊性后果有關(guān)。（Cerra et al., 2020）世界經(jīng)濟(jì)在遭遇2008年國際金融危機(jī)沖擊之后，全球進(jìn)入人口老齡化加深的階段，一些發(fā)達(dá)國家還需要消化應(yīng)對(duì)危機(jī)措施不力的后果，因而整體上陷入“長期停滯”狀態(tài)，表現(xiàn)為低通貨膨脹、低長期利率、低經(jīng)濟(jì)增長和高負(fù)債特征。另一種刻畫方法是，把金融危機(jī)后在21世紀(jì)第二個(gè)十年期間的世界經(jīng)濟(jì)概括為四個(gè)“D”，分別為人口減少（depopulation）、生產(chǎn)率下滑（declining productivity）、去全球化（deglobalization）和負(fù)債增加（debt）（Sharma, 2022）。

由長期停滯和四“D”增長形態(tài)所表征的世界經(jīng)濟(jì)基本態(tài)勢(shì)，一直持續(xù)到新冠肺炎疫情大流行。關(guān)于疫情之后的世界經(jīng)濟(jì)，上述兩種觀點(diǎn)的代表性經(jīng)濟(jì)學(xué)家，基本上都認(rèn)為疫情前的那種趨勢(shì)仍將延續(xù)，甚至更低的潛在增長率將使低增長常態(tài)化。然而，在認(rèn)識(shí)到這種趨勢(shì)可能長期延續(xù)的同時(shí)，我們還應(yīng)該看到，由于發(fā)生了許多重要的變化，現(xiàn)實(shí)中也已經(jīng)或者即將顯現(xiàn)出一些嶄新的特點(diǎn)。

其中一個(gè)新特點(diǎn)表現(xiàn)為世界和各國疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的K字形軌跡。這個(gè)大寫字母的剪刀差形狀，形象地刻畫出復(fù)蘇的不平衡甚至霄壤之別，既表現(xiàn)在發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間，以及發(fā)達(dá)國家的窮人與富人之間，更突出表現(xiàn)在一些發(fā)達(dá)國家供給側(cè)與需求側(cè)的復(fù)蘇不同步。以美國為例。一方面，在應(yīng)對(duì)疫情大流行中采取了前所未有的刺激計(jì)劃，特別是對(duì)家庭予以慷慨補(bǔ)貼，在一定程度上維持了消費(fèi)穩(wěn)定。另一方面，由于疫情防控不力、供應(yīng)鏈斷裂、貿(mào)易戰(zhàn)、大宗商品價(jià)格大起大落、勞動(dòng)參與率下降等因素，使得供給側(cè)復(fù)蘇乏力。這種供需兩側(cè)不對(duì)稱現(xiàn)象不僅推高通貨膨脹，也使美國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策處于兩難境地，加息和縮表等收縮性措施難以抑制消費(fèi)，只能進(jìn)一步打擊供給。由此一例可見，對(duì)疫情后的世界經(jīng)濟(jì)來說，長期停滯很可能仍是常態(tài)性的挑戰(zhàn)，而滯脹將是一段時(shí)間內(nèi)的當(dāng)務(wù)之急。

可以預(yù)見的是，疫情過后以及俄烏沖突之后，貿(mào)易摩擦、供應(yīng)鏈脫鉤和技術(shù)脫鉤等趨勢(shì)不會(huì)有絲毫式微。在危機(jī)之中實(shí)際出現(xiàn)的供應(yīng)鏈斷裂，以及導(dǎo)致的供給不足、物流和運(yùn)輸不暢，以及能源、糧食等大宗商品價(jià)格暴漲暴跌經(jīng)歷，無疑使一些國家對(duì)全球化產(chǎn)生防范之心，經(jīng)濟(jì)政策也將立足于內(nèi)顧。出于地緣政治考慮甚至新冷戰(zhàn)思維，無論是以占據(jù)科技制高點(diǎn)、提升國家競(jìng)爭力、保障供應(yīng)鏈安全為理由，還是明火執(zhí)仗地實(shí)施對(duì)中國發(fā)展的遏制措施，逆全球化趨勢(shì)都將繼續(xù)乃至加深和加速。總體來說，對(duì)于開放發(fā)展的中國來說，在走向現(xiàn)代化的過程中，外部環(huán)境是錯(cuò)綜復(fù)雜甚至險(xiǎn)峻的。

三、中國經(jīng)濟(jì)面臨最新挑戰(zhàn)

按照現(xiàn)價(jià)和全年平均匯率計(jì)算，2021年中國人均GDP已經(jīng)達(dá)到12551美元。世界銀行為2021—2022年確定的高收入國家門檻水平為人均國民總收入（Gross National Income，簡稱GNI）達(dá)到12695美元。對(duì)于中國來說，GNI與GDP之間的差異很小。因此，按照預(yù)期的增長速度，2022年中國無疑可以跨過這個(gè)門檻，進(jìn)入高收入國家行列，意味著提前實(shí)現(xiàn)預(yù)期“十四五”時(shí)期末達(dá)到的目標(biāo)。如果這個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)，有利于增強(qiáng)實(shí)現(xiàn)2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)信心，2022年預(yù)期還將經(jīng)歷一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)即人口總量達(dá)峰。2021年，中國人口自然增長率僅為0.34‰，系1960年之外共和國歷史的最低水平，標(biāo)志著中國即將進(jìn)入人口負(fù)增長時(shí)代。隨著65歲及以上人口比例達(dá)到14.2%，中國已經(jīng)進(jìn)入國際公認(rèn)的老齡社會(huì)。

值得指出的是，人口增長率接近零點(diǎn)和老齡化達(dá)到更深的程度，都是此前未予預(yù)期的，超出了以往的各種預(yù)測(cè)結(jié)果。例如，把2021年人口轉(zhuǎn)變達(dá)到的水平與聯(lián)合國2019年進(jìn)行的預(yù)測(cè)進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)人口達(dá)峰預(yù)期提前10年左右，老齡化達(dá)到14%這個(gè)水平，也提前了5年左右（圖1）。多年的經(jīng)驗(yàn)表明，人口轉(zhuǎn)變的階段特點(diǎn)顯著地影響中國經(jīng)濟(jì)增長的趨勢(shì)，而每逢發(fā)生階段性變化特別是重要的轉(zhuǎn)折，都給中國經(jīng)濟(jì)增長帶來不容忽視的挑戰(zhàn)。具體來說，從現(xiàn)在起到2035年，中國人口變化趨勢(shì)將從以下三個(gè)方面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

圖1 不期而至的人口達(dá)峰和老齡社會(huì)

中國的15—64歲勞動(dòng)年齡人口在2013年達(dá)到峰值之后，呈現(xiàn)以加速度絕對(duì)減少的趨勢(shì)，從供給側(cè)對(duì)勞動(dòng)力供給、人力資本改善、資本回報(bào)率和生產(chǎn)率產(chǎn)生負(fù)面影響，導(dǎo)致潛在增長率下降。在老齡化進(jìn)入更深度階段的情況下，今后勞動(dòng)年齡人口不僅繼續(xù)減少，而且減少的速度仍將加速，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長可持續(xù)性的挑戰(zhàn)依然巨大。因此，盡快實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和增長動(dòng)能轉(zhuǎn)換，使生產(chǎn)率提高取代要素投入成為經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動(dòng)力，迫切要求通過改革創(chuàng)造必要的體制機(jī)制條件，從供給側(cè)保持符合預(yù)期的潛在增長率，從而確保經(jīng)濟(jì)在合理區(qū)間增長。

雖然中國人口規(guī)模仍然是巨大的，也將以龐大的市場(chǎng)需求支撐經(jīng)濟(jì)增長，但是，人口從正增長到零增長及至負(fù)增長的變化，將是一次不可忽視的沖擊事件。日本、意大利、希臘、葡萄牙等一些高收入國家的經(jīng)驗(yàn)表明，在人口達(dá)峰即人口增長率為零的時(shí)點(diǎn)上，消費(fèi)通常跌到極低甚至零或負(fù)增長點(diǎn)上，同時(shí)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到低點(diǎn)。隨后，在人口負(fù)增長時(shí)期，消費(fèi)乏力與投資需求不足一道，造成過度儲(chǔ)蓄以及其他長期停滯的特征，使實(shí)際增長達(dá)不到增長潛力，造成增長缺口（實(shí)際增長率減去潛在增長率的差額）。經(jīng)濟(jì)增長的需求側(cè)制約是一個(gè)全新的挑戰(zhàn)，需要從各個(gè)方面積極應(yīng)對(duì)，特別是把實(shí)施擴(kuò)大需求的舉措提到政策議程上來。

按照國際上的一般說法，一個(gè)國家的老齡化率超過7%，便成為老齡化社會(huì)，標(biāo)志著人口轉(zhuǎn)變進(jìn)入老齡化的軌道；老齡化率超過14%，則成為老齡社會(huì)，標(biāo)志著人口轉(zhuǎn)變已經(jīng)達(dá)到老齡化的位勢(shì)，老齡化的特征更為典型和突出，老齡化帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題更加嚴(yán)峻。例如，老齡化加深就意味著老年撫養(yǎng)比的更快提高。由于中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式具有明顯的“現(xiàn)收現(xiàn)付”特征，撫養(yǎng)比的提高預(yù)示著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支格局的改變，入不敷出的情景即將出現(xiàn)。實(shí)際上，由于與人口年齡結(jié)構(gòu)相關(guān)的諸多基本公共服務(wù)和社會(huì)福利供給，目前都處于一種緊平衡的狀態(tài)，隨著老齡化的沖擊將更加趨緊，財(cái)務(wù)上將日益拮據(jù)乃至出現(xiàn)不可持續(xù)的局面。這要求制度建設(shè)和短期應(yīng)對(duì)舉措相銜接，以加快改善民生激發(fā)超大規(guī)模市場(chǎng)活力。

四、建設(shè)社會(huì)福利體系與補(bǔ)足民生短板

綜上所述，即便撇除俄烏沖突和疫情回彈這樣的“黑天鵝”事件影響，人口變化趨勢(shì)這一“灰犀?！笔录旧?，也已經(jīng)注定了2022年及以后中國經(jīng)濟(jì)增長不可避免面對(duì)的嚴(yán)峻沖擊。在堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，特別要高度關(guān)注最新發(fā)生的經(jīng)濟(jì)增長需求制約。雖然這一來自需求側(cè)的沖擊既是前所未有的，也是力度空前的，然而，應(yīng)對(duì)之策已經(jīng)蘊(yùn)含在黨中央的一系列重大部署和方針之中。概而言之，就是把構(gòu)建覆蓋全民和全生命周期社會(huì)福利體系的制度建設(shè)與穩(wěn)定和保障基本民生的即時(shí)舉措有機(jī)結(jié)合在一起。也就是說，需求側(cè)改革也是結(jié)構(gòu)性改革的題中應(yīng)有之義。

構(gòu)建社會(huì)福利體系是長期制度建設(shè)任務(wù)，也具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性，因此，需要把旨在保障民生的即時(shí)應(yīng)對(duì)措施，同時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫冉ㄔO(shè)的有機(jī)組成部分。一方面，人口達(dá)峰和負(fù)增長沖擊，主要表現(xiàn)為人口數(shù)量和年齡結(jié)構(gòu)對(duì)消費(fèi)的負(fù)面影響，歸根結(jié)底需要以保障基本公共服務(wù)供給編織更牢固的社會(huì)安全網(wǎng)。從其穩(wěn)定消費(fèi)從而緩解需求側(cè)沖擊的意義來看，這種長期制度建設(shè)能夠產(chǎn)生顯著且立竿見影的改革紅利。另一方面，在老齡化不斷加深的背景下，一旦對(duì)人口達(dá)峰和負(fù)增長的沖擊應(yīng)對(duì)不力，就有可能把突發(fā)的急癥轉(zhuǎn)化為慢性的頑疾，某一年度增長未能達(dá)到預(yù)期，也有可能誘發(fā)長期增長低迷，延誤現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，即時(shí)的應(yīng)急手段既不能或缺，還要與能夠發(fā)揮長期效應(yīng)的制度體系良好銜接。

下面，我們將主要采取把發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)代化共性特征進(jìn)行比較的方式，論證制度建設(shè)的必要性、緊迫性和推進(jìn)路徑。隨著中國進(jìn)入高收入國家行列，與現(xiàn)代化特征相關(guān)的參照系也應(yīng)該有所變化。例如，適宜于進(jìn)行比較的參照國家，應(yīng)該以人均GDP高于中國為起點(diǎn)，以初步進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家行列（即高收入國家三等分的中間組）為終點(diǎn)的這個(gè)收入組，以下簡稱“參照國家”。據(jù)此比較，我們將分別闡述長期制度建設(shè)和短期政策措施，加深對(duì)各自的性質(zhì)和內(nèi)涵及其相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)。

一般規(guī)律表明，隨著發(fā)展水平的提高，人民生活對(duì)社會(huì)保護(hù)、社會(huì)共濟(jì)和社會(huì)福利的需求不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)反壟斷和規(guī)制、履約和執(zhí)法、文化教育等公共產(chǎn)品的需求也相應(yīng)提高。由于這類公共品需要政府充當(dāng)供給者和埋單人，因此，政府支出占GDP的比重顯現(xiàn)提高的趨勢(shì)。這個(gè)統(tǒng)計(jì)規(guī)律被稱為瓦格納法則。從世界銀行的跨國和時(shí)間序列數(shù)據(jù)，可以看到這個(gè)規(guī)律在統(tǒng)計(jì)意義上的顯著性（圖2）。特別值得注意的是，在人均GDP從10000美元到23000美元這個(gè)發(fā)展區(qū)間（恰好是中國在2035年前經(jīng)歷的人均GDP提高期間），政府支出占GDP比重提高最為迅速，說明這一區(qū)間正是社會(huì)福利體系建設(shè)的沖刺階段。

圖2 政府支出水平隨人均GDP而提高

從統(tǒng)計(jì)顯著性和現(xiàn)實(shí)可行性上根本消除二元結(jié)構(gòu)，以下相互關(guān)聯(lián)的重要任務(wù)需要協(xié)同推進(jìn)：一是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。建立社會(huì)福利體系的切入口，就是補(bǔ)齊農(nóng)村居民在基本公共服務(wù)保障方面的短板，從而整體提高社會(huì)保護(hù)水平；二是以加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為抓手，顯著降低農(nóng)業(yè)就業(yè)比重、提高城鎮(zhèn)常住人口和戶籍人口比重。目標(biāo)是消除與參照國家平均水平相比，城市化率低5.5個(gè)百分點(diǎn)、農(nóng)業(yè)就業(yè)比重高18.2個(gè)百分點(diǎn)的差距；三是圍繞提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化任務(wù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，通過擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模和轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，改變中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅為參照國家平均水平30%的現(xiàn)狀。