文_吳 茵

2021年12月中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“要保障財政支出強度，加快支出進度”。財政支出是財政政策的核心工具，是實現(xiàn)政府資源配置職能的重要手段。加快財政支出進度的目的在于助力財政政策提前發(fā)力，通過加快財政支出來實現(xiàn)充分就業(yè)、促進經(jīng)濟增長、調(diào)節(jié)收入分配等財政政策目標(biāo)。

一、我國亟須加快財政支出進度

我國財政支出呈現(xiàn)“前低后高”的特點，年度內(nèi)預(yù)算執(zhí)行速度慢。分析我國公共財政支出的月度數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，財政支出往往是上半年支出少，下半年支出多，到年底支出進度提速。與中央本級財政支出相比，地方財政支出規(guī)模更大，支出緩慢的問題更加突出。與其他類別支出項目相比，項目支出的預(yù)算執(zhí)行進度緩慢。近年來，隨著我國財政預(yù)算管理制度的逐步完善，預(yù)算執(zhí)行進度逐漸推進，財政支出月度支出進度呈現(xiàn)均衡化趨勢，年終“突擊花錢”的現(xiàn)象明顯改善。2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)和蔓延打亂了原有的財政支出計劃，相比以前年度，各級政府不得不預(yù)留出更多的應(yīng)急財政支出額度，更加謹慎地把握預(yù)算支出進度，導(dǎo)致當(dāng)年支出緩慢問題突出。2021年情況雖有所改善，問題卻依然存在。

當(dāng)前多種不確定性因素影響著我國經(jīng)濟發(fā)展預(yù)期，國內(nèi)消費拉動力不足，出口需求降低，總需求疲軟，國際環(huán)境復(fù)雜多變，下行風(fēng)險和壓力并存。落實中央“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進”經(jīng)濟工作要求總基調(diào)，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟出力，成為當(dāng)前各級政府面臨的課題。在這樣的背景下，分析財政支出緩慢的原因，并據(jù)此尋找解決問題的對策，具有重要的現(xiàn)實意義。

二、財政支出進度緩慢的原因分析

財政支出進度緩慢的問題長期存在，客觀上主要有以下原因。

預(yù)算周期是形成財政支出慢的直接動因。在我國，根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理，各級政府的年度預(yù)算需要經(jīng)過本級人民代表大會批準。正常年度，每年全國人大的會期一般在3月份。全國人大審議通過后，預(yù)算指標(biāo)需經(jīng)過法定程序才能下達到各部門預(yù)算單位。按預(yù)算法的規(guī)定，人大批準預(yù)算后，各級財政下達預(yù)算的法定時間是20日，各部門接財政下達的預(yù)算，批復(fù)所屬單位的法定時間為15日，轉(zhuǎn)移支付的時間則更長。到實現(xiàn)資金撥付的時間還要再晚。而經(jīng)濟活動是全年都在進行，為了保證政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)，每年全國人大預(yù)算下達前的1、2月份，一般只預(yù)撥保運行的基本經(jīng)費，項目經(jīng)費則要等預(yù)算批準后才履行撥付程序。相比中央政府，雖然地方政府兩會的召開時間在前，預(yù)算確定也較早，但是在中央政府預(yù)算沒有確定前，地方財政部門安排資金的態(tài)度會相對謹慎，且存在層層下達的情況，實際資金到位相對滯后，預(yù)算開始執(zhí)行的進度就更晚。

在部門預(yù)算支出中，項目支出與預(yù)算執(zhí)行進度緩慢高度相關(guān)，項目支出需要等人大批準預(yù)算，項目才能啟動，項目開工前的各項審批、招投標(biāo)及實施采購等各個環(huán)節(jié)都需要一定的時間，支付資金還需要規(guī)定的審核和審批。從單位層面看，存在個別基層單位專項資金撥付可能已經(jīng)到了歲末，資金下達過晚，這些單位只能利用有限時間使用完資金，否則剩余資金可能導(dǎo)致未來年度預(yù)算額度的縮減，剩余資金被收回，導(dǎo)致“被動性”的支出進度緩慢。

財政支出是根據(jù)經(jīng)濟活動的需要而產(chǎn)生的，其年度數(shù)據(jù)波動特點與經(jīng)濟活動周期相匹配，而經(jīng)濟活動在一年之中均呈現(xiàn)周期性波動。政府機關(guān)與其他機構(gòu)一樣，支出存在明顯季節(jié)性波動的特點。在我國各類別的財政支出中，教育支出、農(nóng)林水利事務(wù)支出以及社會保障和就業(yè)支出與這些活動的季節(jié)性波動特點相聯(lián)系，要根據(jù)經(jīng)濟實際需要安排支出。

以居民消費價格指數(shù)為代表的經(jīng)濟數(shù)據(jù)存在明顯季節(jié)性波動規(guī)律，經(jīng)常在年底“翹尾”和來年“陽春”。這一現(xiàn)象在其他國家也同樣存在，美國、英國等國家在圣誕節(jié)、復(fù)活節(jié)等重要節(jié)日前后也呈現(xiàn)類似的變化，學(xué)者稱之為“圣誕節(jié)效應(yīng)”和“復(fù)活節(jié)效應(yīng)”。而歐美等許多國家實行跨日歷年度制預(yù)算，如美國政府的財政年度是10月1日到下年的9月30日。而我國是日歷年度制預(yù)算，年度周期再疊加季節(jié)性價格波動影響，導(dǎo)致年末財政支出數(shù)據(jù)相對更高。

隨著我國財政管理制度的不斷完善，財政支出進度緩慢的現(xiàn)象有了顯著改善。但是，新冠肺炎疫情暴發(fā)以來支出進度緩慢的問題再度凸顯，其原因就在于，地方政府需要預(yù)留出更大的資金空間，以防突發(fā)疫情帶來的支出壓力。新冠肺炎疫情的不確定性和近年極端天氣狀況多發(fā)等緊急狀況，使地方政府在執(zhí)行財政支出進度上更為謹慎，希望能在資金保障上留有更大的備用幅度。

目前，我國應(yīng)對公共突發(fā)事件的常規(guī)資金來源主要有三部分：救災(zāi)資金、救災(zāi)物資儲備和預(yù)備費。救災(zāi)資金總量極小，救災(zāi)物資儲備種類相對疫情防控需要也較單一、數(shù)量不足。預(yù)備費方面，地方按照預(yù)算規(guī)模的比例計提，用于當(dāng)年處理自然災(zāi)害等突發(fā)事件增加的支出以及其他難以預(yù)見的支出。當(dāng)年如果沒有緊急事件，預(yù)備費無法轉(zhuǎn)入未來年度使用且占用了當(dāng)年的預(yù)算額度。因此，各級財政事實上缺乏足額提取預(yù)備費的積極性。新冠肺炎疫情傳播的特殊性，導(dǎo)致我國可能在不同地域同時或在不同時間多地遭遇染疫風(fēng)險，中央財政無法同時兜底。各地財政只能盡可能調(diào)整和控制本地預(yù)算安排，防止出現(xiàn)資金不足的風(fēng)險，這就帶來了全國普遍性的預(yù)算進度遲緩。

三、改善財政支出進度的對策

要切實加快財政支出進度，不能只著眼于解決預(yù)算執(zhí)行緩慢問題，而需要從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督和績效評估等多個環(huán)節(jié)發(fā)力。

加快財政支出進度，必須從預(yù)算管理的首個環(huán)節(jié)，即預(yù)算編制上下功夫。隨著零基預(yù)算改革在我國的逐步推進，預(yù)算編制不再倚重歷史支出數(shù)據(jù)，而是根據(jù)實際情況和合理需求來編制預(yù)算，力求科學(xué)謀劃，統(tǒng)籌安排，做到早、細、準，使財政資金充分發(fā)揮效能。

“早”，指的是預(yù)算決策和編制需求提早準備，應(yīng)急財政早做打算。預(yù)算決策準備階段的核心是根據(jù)年度經(jīng)濟發(fā)展趨勢預(yù)測可能的財政收入，根據(jù)國家宏觀調(diào)控政策和服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，尋求財政支出在保障和發(fā)展上的合理分配和支持重點。我國現(xiàn)行的零基預(yù)算“需要優(yōu)先”是基礎(chǔ)。其科學(xué)性在于合理準確的支出需求與可能的財力匹配后產(chǎn)生的資金高效。所以應(yīng)當(dāng)提前部署，充分收集各類支出需求，根據(jù)財力的對比分析，對支出的必要性作出評判并合理安排，對大項支出特別是項目支出進行充分的評比論證和篩選。超過一定資金規(guī)模、項目復(fù)雜、論證和評審時間長的項目，由項目執(zhí)行部門和預(yù)算管理部門共同準備，提早規(guī)劃，預(yù)先論證和評估。另外，對于可能出現(xiàn)的突發(fā)性事件，要真正坐實財政應(yīng)急預(yù)案，提足準備金，備好應(yīng)急救援物資。

“細”，指的是細化預(yù)算編制，避免隨意更改。細化預(yù)算編制是新預(yù)算法明確的預(yù)算編制原則。精細的預(yù)算草案是提高預(yù)算效率的基礎(chǔ)。收入預(yù)算的編制要以稅務(wù)等征收單位下年度預(yù)算收入的預(yù)測為參照，擬定的收入預(yù)算應(yīng)當(dāng)征求稅務(wù)等賦有預(yù)算征收職能單位和部門的意見，預(yù)算支出標(biāo)準的確定要充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平、財力狀況，編列到項、到款的支出要盡量細化具體內(nèi)容。在預(yù)算編制過程中，要對可能的支出作出盡可能細致周全的安排。全國人大通過的預(yù)算具有法律效力。中央主管部門出臺某項新政策需要地方提供配套資金時，要對不同地方財力有清晰的認識，特別是要充分考慮預(yù)算是以年度為周期，要給予地方政府一定時間，減少預(yù)算調(diào)整，避免“中央請客，地方買單”的現(xiàn)象，避免對地方財力的過度占用。各級各部門在做新項目決策前，需預(yù)先考慮到財政預(yù)算安排主要是以年度為單位，本年預(yù)算在國家政策方向和上級要求下，根據(jù)本地具體情況和實際財力作了精心安排，得到了本級人大的批準。在預(yù)算通過后，不能臨時拍腦袋定項目，讓財政部門臨時調(diào)整預(yù)算。如果確需安排的項目，可以考慮在未來年度或者一定范圍內(nèi)進行合理安排。

“準”，指的是預(yù)算安排方向性要精準。財政預(yù)算不僅僅是政府的支出計劃，更是政府實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要經(jīng)濟工具。這就要求預(yù)算部門要對未來一段時間經(jīng)濟工作重點和方向心中有數(shù)，要對上級政府對本區(qū)域或本部門未來規(guī)劃方向有把握。中央為下一年度經(jīng)濟工作定調(diào)之后，各級各部門政府需要盡早找方向、定節(jié)奏、快布置。下級單位提早與上級政府進行充分的預(yù)算決策溝通，讓預(yù)算編制與上級政府要求相一致，把錢真正花在刀刃上，確保預(yù)算安排方向和重點的準確性。

預(yù)算執(zhí)行的把握上，要合理推進資金使用進度，不讓資金長期白白趴在賬上，造成資金的浪費。財政預(yù)算單位要積極調(diào)研，分析本地在預(yù)算執(zhí)行中切實存在的困難，對癥下藥。

針對資金撥付耗時過長的問題，就需要進一步推進和完善財政預(yù)算管理體制機制，提升資金撥付效率。2020年以來推進的財政資金直達機制，“一竿子插到底”讓中央財政資金直達市縣基層，通過建立“點對點”撥付機制，極大提升了資金撥付效率，有效防止出現(xiàn)對基層資金的層層截留，對提升基層財力效果顯著，真正做到了財力對基層的傾斜。并通過單獨標(biāo)示資金和監(jiān)測預(yù)警機制的建立，確保了財政資金流向的清晰明顯，這樣創(chuàng)新性的財政體制機制要進一步常態(tài)化加以推廣，并向市縣層面的資金分配機制推進。

針對項目支出容易出現(xiàn)支出進度緩慢的問題，可以進行針對導(dǎo)致項目支出緩慢的不同情況進行有針對性的分析，并找尋解決方案。如果是因政府采購項目或預(yù)算項目實施中缺乏專業(yè)性，造成資金使用進度緩慢，考慮是否進一步推進政府購買公共服務(wù)，引入社會力量，提升資金使用的專業(yè)化水平。如果是因為項目支出手續(xù)繁瑣，要在現(xiàn)有財政管理制度框架內(nèi)進一步優(yōu)化辦事流程，便利資金使用單位。如果是由于執(zhí)行單位不了解預(yù)算制度造成的支出遲緩，需要進一步加強預(yù)算溝通，進行財政預(yù)算資金管理制度培訓(xùn)和資料編寫。

針對容易出現(xiàn)的年底支出集中問題，建立合理的結(jié)余資金的控制和管理機制。在分析資金結(jié)余原因的基礎(chǔ)上，適當(dāng)允許調(diào)整當(dāng)年預(yù)算額度到下一預(yù)算年度。如果財政到年底確有大幅盈余，可以考慮補貼給本地困難群眾。隨著我國財政職能從購買性支出向轉(zhuǎn)移性支出轉(zhuǎn)移，財政可以承擔(dān)起更大的縮小收入差距轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任。我國港澳地區(qū)在年末給居民派發(fā)紅包。新加坡的“政府盈余全民分享計劃”側(cè)重對弱勢群體的關(guān)照。對我國有較大規(guī)模財政盈余的地區(qū)，允許當(dāng)?shù)卣谄浣Y(jié)轉(zhuǎn)資金或者結(jié)余資金中，留用一定比例，用于改善當(dāng)?shù)氐拿裆蜓a助困難群眾。

對財政預(yù)算實施有效監(jiān)督，一方面可以真正提升預(yù)算執(zhí)行單位對于財政支出進度的重視；另一方面可以避免在加快預(yù)算執(zhí)行進度中出現(xiàn)資金浪費。這就需要從內(nèi)部督促和外部監(jiān)督兩個方面發(fā)力。

預(yù)算支出計劃的按時推進，離不開有效的內(nèi)部監(jiān)督機制。財政單位要進一步強化預(yù)算資金的內(nèi)部監(jiān)督機制，讓財政資金使用更加安全、規(guī)范。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，預(yù)算執(zhí)行部門工作日益繁忙，如果對預(yù)算執(zhí)行的重要性認識不足，工作注意力就可能更集中在其他工作中，從而出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行緩慢。對于這種情況，需要主管部門及時督促啟動支付程序，并完善預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算過程掛鉤的機制，強化預(yù)算安排對于執(zhí)行單位的約束力。

在加強內(nèi)部監(jiān)督機制的同時，也需要對財政支出實施有效的外部監(jiān)督，提升透明度。目前，財政稅收政府網(wǎng)站建設(shè)沒有跟上電子政務(wù)和大數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢。陽光的賬目可以幫助公眾了解財政資金去向，監(jiān)督資金使用績效。透明的預(yù)算管理、專業(yè)的財政報表、清晰的分級賬目、易懂的財政數(shù)據(jù)、公開的決策過程可以有效建立公眾信心，緩解社會擔(dān)憂，保證資金的規(guī)范使用，切實推動績效的提升。因此，政府應(yīng)當(dāng)努力讓財政報表更加清晰易懂，讓政府預(yù)算公開網(wǎng)站更加容易找到，使用盡可能詳盡的數(shù)據(jù)、多種類圖表、鮮明的色彩、易懂的表述等多種方式，降低閱讀預(yù)算的門檻，讓居民理解預(yù)算報表。真正讓預(yù)算公開變得清晰、透明、可讀、可懂。

隨著數(shù)字技術(shù)不斷進步，我國的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模逐年擴大，社會運行效率提升顯著。財政管理應(yīng)順勢而為，大力提升數(shù)字化管理理念，完善財政與政府其他職能部門間經(jīng)濟社會運行數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享機制，為財政科學(xué)決策提供依據(jù)，為預(yù)算編制預(yù)留時間。以推動財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，搭建完整統(tǒng)一的財政運行數(shù)字網(wǎng)絡(luò)，整合財政管理數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)預(yù)算全程在線運行，充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進技術(shù)手段，為加強預(yù)算管控提供支撐，為強化預(yù)算監(jiān)控擴展空間。深度挖掘大數(shù)據(jù)分析結(jié)果，優(yōu)化財政運行和管理流程，提升預(yù)算管理的數(shù)字化管理水平，從而有效提高財政資金績效，從根本上解決支出進度緩慢所可能引發(fā)的資金使用績效低下和管理不夠科學(xué)等問題。