高玉健

（1.交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 交通排放控制監(jiān)測(cè)技術(shù)實(shí)驗(yàn)室，北京 100028；2.中路港（北京）工程技術(shù)有限公司，北京 100028）

0 引言

近年來習(xí)近平總書記對(duì)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作多次做出部署，強(qiáng)調(diào)要減少公路貨運(yùn)量，增加鐵路貨運(yùn)量，構(gòu)建統(tǒng)一開放有序的運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)，優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新運(yùn)輸組織模式。黨中央 國務(wù)院印發(fā)了一系列文件明確提出優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》中將運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整列為四大結(jié)構(gòu)調(diào)整之一。近期印發(fā)的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（簡(jiǎn)稱《碳達(dá)峰碳中和工作意見》）明確指出要優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)，提高鐵路、水路在綜合運(yùn)輸中的承運(yùn)比重，持續(xù)降低交通運(yùn)輸能耗和二氧化碳排放強(qiáng)度[1]。

交通運(yùn)輸領(lǐng)域是碳達(dá)峰、碳中和的重要領(lǐng)域[2，3]。京津冀及周邊地區(qū)是大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”的主戰(zhàn)場(chǎng)，是國家重點(diǎn)打造的全國運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)。優(yōu)化調(diào)整京津冀及周邊地區(qū)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)是全國運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的關(guān)鍵。當(dāng)前階段，厘清運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響因素并提出切實(shí)可行的實(shí)施路徑和策略對(duì)優(yōu)化調(diào)整全國運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、降低交通運(yùn)輸領(lǐng)域碳排放具有借鑒意義。

1 運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整政策分析

1.1 國家層面

中共中央、國務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》強(qiáng)調(diào)優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)港口集疏運(yùn)鐵路、物流園區(qū)及大型工礦企業(yè)鐵路專用線等“公轉(zhuǎn)鐵”重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)大宗及中長(zhǎng)距離貨物運(yùn)輸向鐵路和水運(yùn)轉(zhuǎn)移[4]?！秶揖C合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》要求優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)型物流園區(qū)、鐵路專用線建設(shè)，加快形成以鐵路、水運(yùn)為主的大宗貨物和集裝箱中長(zhǎng)距離運(yùn)輸格局[5]?！蛾P(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》明確要積極調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，推進(jìn)鐵水、公鐵、公水等多式聯(lián)運(yùn)，加快鐵路專用線建設(shè)[6]。《碳達(dá)峰碳中和工作意見》提出優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，降低交通運(yùn)輸能耗和二氧化碳排放強(qiáng)度。《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》（簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》）提出將京津冀及周邊地區(qū)建設(shè)成為全國運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)，鐵路貨運(yùn)量較2017年增長(zhǎng)40%[7-8]?！蛾P(guān)于印發(fā)推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)工作方案（2021—2025年）的通知》提出到2025年多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展水平明顯提升，基本形成大宗貨物及集裝箱中長(zhǎng)距離運(yùn)輸以鐵路和水路為主的發(fā)展格局，全國鐵路和水路貨運(yùn)量較2020年分別增長(zhǎng)約10%和12%。提升晉陜蒙煤炭主產(chǎn)區(qū)大型工礦企業(yè)中長(zhǎng)距離運(yùn)輸（運(yùn)距大于500公里）煤炭和焦炭的運(yùn)輸比例，鐵路貨運(yùn)量占比力爭(zhēng)達(dá)到90%[9]。

1.2 行業(yè)層面

交通運(yùn)輸部等九部門聯(lián)合印發(fā)《交通運(yùn)輸部等九部門貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳〈推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）〉的通知》，細(xì)化分解各省份鐵路貨運(yùn)增量任務(wù)，制定京津冀及周邊地區(qū)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案，提出鐵路專用線建設(shè)、鐵路貨運(yùn)服務(wù)提升、城市配送新能源車輛推廣等“九大工程”。發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快鐵路專用線的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化鐵路專用線接軌條件，優(yōu)化辦理流程、壓縮辦理時(shí)限等要求[10]。交通運(yùn)輸部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善工作機(jī)制切實(shí)推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整監(jiān)測(cè)指標(biāo)，建立按月報(bào)送、逐級(jí)考核督導(dǎo)機(jī)制；轉(zhuǎn)發(fā)江蘇省交通運(yùn)輸廳運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)助方案，鼓勵(lì)各地借鑒江蘇經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況，出臺(tái)和完善相關(guān)配套支撐政策。

1.3 地方層面

京津冀及周邊地區(qū)各省份均印發(fā)了推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)施方案或者三年行動(dòng)計(jì)劃，明確了各地運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)目標(biāo)，出臺(tái)了優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)配套政策，成立了包括發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)榷嗖块T合作的優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，針對(duì)性地提出鐵路運(yùn)能提升、水運(yùn)系統(tǒng)升級(jí)、高速公路貨車超限超載治理、淘汰國三及以下排放標(biāo)準(zhǔn)汽車等行動(dòng)。在資金補(bǔ)助方面，河北省唐山市組建“藍(lán)天基金”用于新建和改擴(kuò)建鐵路專用線項(xiàng)目；山東省濟(jì)南市城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸局聯(lián)合財(cái)政局、口岸和物流辦公室印發(fā)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整及國內(nèi)班列發(fā)展補(bǔ)助方案，對(duì)將大宗貨物由公路運(yùn)輸轉(zhuǎn)向鐵路整車運(yùn)輸?shù)牟傻V、加工制造企業(yè)和對(duì)從事國內(nèi)鐵路貨運(yùn)班列經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行資金補(bǔ)助。

2 研究區(qū)概況及近十年運(yùn)輸結(jié)構(gòu)演進(jìn)趨勢(shì)及特征

2.1 研究區(qū)概況

京津冀及周邊地區(qū)范圍采用《行動(dòng)計(jì)劃》中確定的區(qū)域，即北京市、天津市、河北省、河南省、山東省、山西省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)。根據(jù)2020年國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，京津冀及周邊地區(qū)貨運(yùn)量和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量分別約占全國貨運(yùn)量和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量比例的30%和26%。近10年京津冀及周邊地區(qū)公路貨運(yùn)量和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量分別約占貨運(yùn)總量的80%和48%，本區(qū)域產(chǎn)業(yè)以重化工為主，貨運(yùn)強(qiáng)度高，煤炭、礦石、建材等大宗貨物中短距離公路運(yùn)輸需求較旺盛。

2.2 區(qū)域貨運(yùn)量結(jié)構(gòu)分析

2011—2020年京津冀及周邊地區(qū)貨運(yùn)量結(jié)構(gòu)如圖1所示：鐵路貨運(yùn)量占比在2011年至2020年期間總體呈現(xiàn)先波動(dòng)下降再上升的趨勢(shì)，由2011年的17.02%下降至2012年的15.42%，然后增長(zhǎng)至2013年的18.37%，2014年至2016年逐步下降至14.49%，2017年至2020年逐漸增至19.37%；公路貨運(yùn)量占比總體呈現(xiàn)波動(dòng)上升然后再下降的趨勢(shì)，由2011年的79.19%波動(dòng)上升至2017年的81.47%，然后波動(dòng)下降至2020年的76.91%；水路貨運(yùn)量占比總體變化較平穩(wěn)，由2011年的3.79%波動(dòng)至2020年的3.72%。

圖1 2011—2020年京津冀及周邊地區(qū)貨運(yùn)量結(jié)構(gòu)示意圖Fig.1 Schematic diagram of freight volume structure of Beijing-Tianjin-Hebei and its surrounding areas from 2011 to 2020

2.3 區(qū)域貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量結(jié)構(gòu)分析

2011—2020年京津冀及周邊地區(qū)貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量結(jié)構(gòu)如圖2所示：鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量占比在2011年至2020年期間呈現(xiàn)上升下降再上升的趨勢(shì)，由2011年的25.15%上升至2013年的30.27%，隨后下降至2016年的24.47%，然后逐漸增至2020年的32.37%；公路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量占比總體呈現(xiàn)波動(dòng)上升的趨勢(shì)，由2011年的39.80%波動(dòng)上升至2020年的54.69%；水路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量占比總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，由2011年的35.06%波動(dòng)下降至2020年的12.94%。

圖2 2011-2020年京津冀及周邊地區(qū)貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量結(jié)構(gòu)示意圖Fig.2 Schematic diagram of freight turnover structure of Beijing-Tianjin-Hebei and its surrounding areas from 2011 to 2020

京津冀及周邊地區(qū)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)近十年鐵路、公路和水運(yùn)的貨運(yùn)量均量占比分別約為16.58%、79.57%和3.85%，貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量均量占比分別約為27.44%、48.19%和24.38%，以公路為主的貨運(yùn)結(jié)構(gòu)仍未發(fā)生根本改變，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)仍不合理[11]。

3 運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整影響因素

3.1 交通基礎(chǔ)設(shè)施銜接性不高

鐵路、公路、水路、航空、管道各運(yùn)輸方式規(guī)劃建設(shè)體系相對(duì)獨(dú)立，跨運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)協(xié)調(diào)性不足，集疏運(yùn)體系不完善、效率不高。另外，鐵路貨運(yùn)配套基礎(chǔ)設(shè)施不健全，受用地、用海、資金、建設(shè)周期等因素影響，港口、物流園區(qū)和大型工礦企業(yè)鐵路專用線開工率低、建設(shè)進(jìn)度滯后；受運(yùn)價(jià)和運(yùn)維管理費(fèi)用高等因素影響，專用線利用率不高，進(jìn)而降低了部分地區(qū)鐵路“毛細(xì)血管”通達(dá)性和鐵路運(yùn)輸能力，導(dǎo)致各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)和組合效率未能充分發(fā)揮[12]。

3.2 運(yùn)輸裝備研發(fā)、推廣和應(yīng)用滯后

物流單元、裝載單元、轉(zhuǎn)運(yùn)裝備和運(yùn)載器具等標(biāo)準(zhǔn)由各相關(guān)部門制定，標(biāo)準(zhǔn)化程度和匹配度不高。新技術(shù)、新動(dòng)能裝備創(chuàng)新、研發(fā)、推廣和應(yīng)用滯后。如冷鏈、商品車、危險(xiǎn)品等專業(yè)化運(yùn)輸裝備發(fā)展滯后，鐵路集裝箱數(shù)量少、箱型單一，公鐵聯(lián)運(yùn)兩端作業(yè)操作設(shè)備落后、專用載運(yùn)機(jī)具及轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)備規(guī)模小等，降低了綜合交通運(yùn)輸效率[13]。

3.3 運(yùn)輸組織協(xié)調(diào)度不高

由于技術(shù)壁壘和市場(chǎng)分割，各種運(yùn)輸方式在技術(shù)、保險(xiǎn)規(guī)則、政策及法律體系等兼容性不夠，缺乏有效順暢銜接；數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度不完善，運(yùn)輸市場(chǎng)信息化程度不高且港口、航運(yùn)、鐵路之間缺乏統(tǒng)一的多式聯(lián)運(yùn)信息共享平臺(tái)，各運(yùn)輸方式信息連接交換和共享不足，無法真正實(shí)現(xiàn)多種運(yùn)輸方式信息的互聯(lián)互通、共享共用[14]。

3.4 運(yùn)輸市場(chǎng)機(jī)制不完善

公路貨運(yùn)行業(yè)整體“多、小、散、弱”短板未得到明顯提升，普通國省干線貨物運(yùn)輸超載超限現(xiàn)象以及不合理的競(jìng)爭(zhēng)方式依然存在。鐵路市場(chǎng)化程度不高、運(yùn)輸服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、定價(jià)機(jī)制不靈活、轉(zhuǎn)運(yùn)時(shí)限不精準(zhǔn)等因素降低了鐵路的整體運(yùn)輸服務(wù)水平[15]。運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整過多依賴政府行政調(diào)控，尚未形成合理的比價(jià)關(guān)系，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用未能充分發(fā)揮[16]。

3.5 政策支撐力度不足

示范區(qū)層面和省級(jí)層面均缺乏運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、鐵路專用線建設(shè)等專項(xiàng)資金支持，在稅收、投資、用地、用海、通行便利等方面對(duì)于物流大通道、集疏運(yùn)樞紐、鐵路專用線建設(shè)以及新技術(shù)、新能源裝備研發(fā)、推廣和應(yīng)用等政策引導(dǎo)和支撐力度不足。示范區(qū)內(nèi)只有河北省唐山市、山東省濟(jì)南市出臺(tái)了運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金補(bǔ)助方案。

4 “十四五”期運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整策略研究

運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整問題具有長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性，當(dāng)前和今后的一段時(shí)期，優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)仍處于窗口期、關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期，結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力尚未得到根本緩解。優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不是一蹴而就的，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要發(fā)展改革、公安、工業(yè)信息、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)榷嗖块T從基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸裝備、運(yùn)輸組織、運(yùn)輸市場(chǎng)、支撐政策等方面協(xié)同發(fā)力。

4.1 強(qiáng)化交通基礎(chǔ)設(shè)施銜接

為強(qiáng)化綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施銜接，應(yīng)重視區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)在空間布局中的協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌綜合立體交通網(wǎng)主骨架建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃和布局鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道等骨干通道，不斷完善鐵路專用線、綜合貨物物流園區(qū)、運(yùn)輸樞紐等建設(shè)，構(gòu)建“空天地”一體化的綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，提升各種交通運(yùn)輸方式運(yùn)輸服務(wù)能力[17]。

4.2 推動(dòng)運(yùn)輸裝備研發(fā)和應(yīng)用

制修訂運(yùn)輸裝備標(biāo)準(zhǔn)，提升運(yùn)輸裝備的標(biāo)準(zhǔn)化水平。推動(dòng)運(yùn)輸方式間物流單元、運(yùn)載單元、裝載單元、轉(zhuǎn)用裝備等運(yùn)輸裝備的研發(fā)、推廣和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)裝載設(shè)備和轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)備的無縫對(duì)接。推動(dòng)改善用能結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)傳統(tǒng)燃油、天然氣、純電動(dòng)、氫燃料電池等多動(dòng)力類型運(yùn)輸裝備適應(yīng)性和可行性研究，加快國三及以下排放的老舊營(yíng)運(yùn)車輛淘汰和清潔能源運(yùn)輸裝備的應(yīng)用[18]。

4.3 優(yōu)化運(yùn)輸組織

推動(dòng)建立多式聯(lián)運(yùn)行政管理、法律法規(guī)體系，完善多式聯(lián)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度。深入開展多式聯(lián)運(yùn)示范工程建設(shè)，系統(tǒng)梳理總結(jié)前三批多式聯(lián)運(yùn)示范工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行有效推廣。推進(jìn)鐵路、公路、水運(yùn)、航空運(yùn)單電子化，各運(yùn)輸方式間以及交通運(yùn)輸與海關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管等部門間信息資源互聯(lián)、共享、共用。

4.4 構(gòu)建生態(tài)市場(chǎng)環(huán)境

不斷加強(qiáng)公路貨物運(yùn)輸超限超載治理，推動(dòng)公路運(yùn)輸企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；推進(jìn)鐵路市場(chǎng)化、貨運(yùn)組織改革，完善靈活的鐵路價(jià)格調(diào)整機(jī)制，提升鐵路治理能力和運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量，完善治理體系，推動(dòng)各種運(yùn)輸方式形成合理的比價(jià)關(guān)系，盡早實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整由政策驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向型向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，營(yíng)造良性的生態(tài)交通運(yùn)輸市場(chǎng)環(huán)境。

4.5 加大政策支持力度

完善區(qū)域協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)京津冀及周邊地區(qū)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)內(nèi)省份和部門協(xié)作，深化示范區(qū)建設(shè)；研究推動(dòng)建設(shè)山西、陜西、內(nèi)蒙古西部等煤炭主產(chǎn)區(qū)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)，協(xié)同推進(jìn)煤炭等中長(zhǎng)距離大宗貨物采用鐵路或者水路運(yùn)輸。探索推進(jìn)地方財(cái)政列支運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、鐵路專用線建設(shè)、多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展等專項(xiàng)資金，不斷完善資金、稅收、用地等支持政策，協(xié)同構(gòu)建優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)效機(jī)制。

5 結(jié)語

碳達(dá)峰碳中和背景下，本文基于政策工具研究視角，結(jié)合運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整最新政策導(dǎo)向，通過近10年京津冀及周邊地區(qū)交通運(yùn)輸貨運(yùn)量和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量數(shù)據(jù)，分析了區(qū)域貨運(yùn)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、存在問題及影響因素并提出了實(shí)施路徑和對(duì)策，研究發(fā)現(xiàn)：（1）京津冀及周邊地區(qū)貨物運(yùn)輸結(jié)構(gòu)公路貨運(yùn)占比過高，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理，在基礎(chǔ)設(shè)施銜接，運(yùn)輸裝備研發(fā)、推廣和應(yīng)用，運(yùn)輸組織協(xié)調(diào)，運(yùn)輸市場(chǎng)機(jī)制，政策支撐力度等方面仍然存在短板。（2）建議“十四五期”從交通基礎(chǔ)設(shè)施銜接、運(yùn)輸裝備研發(fā)和應(yīng)用、運(yùn)輸組織優(yōu)化、市場(chǎng)環(huán)境改善、加大政策支持力度等方面持續(xù)優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)；（3）本文提出的實(shí)施路徑及研究策略對(duì)全國優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)具有一定借鑒意義，但對(duì)于綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃銜接方式以及集疏運(yùn)體系構(gòu)建等方面研究較淺，需要在下一步研究中不斷深化。