何瑩

摘? 要? 開發(fā)區(qū)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎和對接國際資源的重要平臺，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著突出作用。開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制創(chuàng)新事關(guān)開發(fā)區(qū)內(nèi)生動能，在觸及諸多深層次管理體制機(jī)制障礙的關(guān)頭，開發(fā)區(qū)能否繼續(xù)充當(dāng)改革開放試驗田的角色，先行先試、持續(xù)創(chuàng)新、適應(yīng)新發(fā)展格局，關(guān)系到區(qū)域綜合競爭力的提升和高質(zhì)量發(fā)展的成效。

關(guān)鍵詞? 管理體制機(jī)制；開發(fā)區(qū)；高質(zhì)量發(fā)展

從1984年設(shè)立第一批經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以來，黨中央、國務(wù)院和江蘇省委、省政府高度重視創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制、積極推動開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展工作。近年來，無錫市積極推動全市開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，一方面，確保改革實(shí)踐符合中央和省、市改革方向和要求；另一方面，加強(qiáng)理論研究，在政策框架內(nèi)創(chuàng)新體制機(jī)制、規(guī)范管理機(jī)構(gòu)、厘清職責(zé)邊界、創(chuàng)新人員管理，為開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障和支撐。

一、堅持立足全局、優(yōu)化布局，以“管理機(jī)構(gòu)+統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”為支撐引領(lǐng)全域功能區(qū)發(fā)展

時代發(fā)展到今天，片面強(qiáng)調(diào)規(guī)劃幾個開發(fā)區(qū)，各自發(fā)展、單打獨(dú)斗的思路已經(jīng)不符合全面推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的改革發(fā)展方向和要求。因此，應(yīng)注重統(tǒng)籌規(guī)劃、全域發(fā)展，著力優(yōu)化開發(fā)區(qū)布局，進(jìn)而為創(chuàng)新開發(fā)區(qū)體制機(jī)制提供有力機(jī)構(gòu)編制保障。

一是著眼全局，推動優(yōu)化功能區(qū)布局。一方面，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化。充分考量各區(qū)域地緣特點(diǎn)、區(qū)位優(yōu)勢、自然稟賦、產(chǎn)業(yè)特色，并有效策應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興等政策導(dǎo)向，系統(tǒng)謀劃全域功能區(qū)布局。無錫作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)源地，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚的地方，長期發(fā)展形成了上下游配套協(xié)同發(fā)展的區(qū)域分布特點(diǎn)。針對此類區(qū)域，機(jī)構(gòu)編制部門積極推動打破鎮(zhèn)（街道）甚至縣（市、區(qū)）行政區(qū)劃，打造相關(guān)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，如錫山區(qū)正是秉承了這一理念，在全區(qū)布局了“1+4”功能區(qū)發(fā)展框架。另一方面，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制激勵作用，倒逼開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌資源。開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)編制管理工作看似是開發(fā)區(qū)發(fā)展的“后道”工作，實(shí)則是前道規(guī)劃布局的支撐和保障。因此，要積極發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制管理的激勵和導(dǎo)向作用，倒逼縣（市、區(qū)）在全域范圍內(nèi)整合相關(guān)行政、經(jīng)濟(jì)和人力資源，從雜亂無序競爭轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)配合聯(lián)動。如惠山區(qū)明確惠山新城區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、城鐵樞紐區(qū)、科教文旅區(qū)四大功能區(qū)發(fā)展定位，各有側(cè)重，資源合理布局，推動全域形成了產(chǎn)業(yè)特色分明、發(fā)展方向個性鮮明的聯(lián)動發(fā)展新格局。

二是因地制宜，構(gòu)建靈活高效體制機(jī)制。在全域功能區(qū)打造過程中，機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)不同功能區(qū)特點(diǎn)給予不同的機(jī)構(gòu)編制保障策略。一方面，對于功能區(qū)能夠整體打造開發(fā)區(qū)或依托現(xiàn)有開發(fā)區(qū)平臺引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的，對相應(yīng)開發(fā)區(qū)（功能區(qū)）科學(xué)規(guī)范設(shè)置實(shí)體管理機(jī)構(gòu)，明確管理架構(gòu)，科學(xué)配備編制和人員。另一方面，對于功能區(qū)暫不具備打造開發(fā)區(qū)的條件，先不設(shè)置實(shí)體管理機(jī)構(gòu)，而是通過建立健全高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，由板塊相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組組長，統(tǒng)籌規(guī)劃功能區(qū)布局和產(chǎn)業(yè)定位，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供全方位的體制機(jī)制保障，待具備條件時再行研究實(shí)體管理機(jī)構(gòu)設(shè)置事宜。

二、堅持點(diǎn)軸呼應(yīng)、加強(qiáng)輻射，以“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)+開發(fā)園區(qū)”為抓手統(tǒng)籌優(yōu)化區(qū)域發(fā)展

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，各縣（市、區(qū)）甚至鎮(zhèn)（街道）管理一方、各自為戰(zhàn)，出于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等指標(biāo)進(jìn)位，面對上級各類考核壓力，容易出現(xiàn)投資盲目化、發(fā)展同質(zhì)化、競爭內(nèi)卷化、運(yùn)行低效化等問題，帶來了各類資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著機(jī)構(gòu)編制管理的日趨嚴(yán)格和規(guī)范，靠簡單地做機(jī)構(gòu)、編制和職數(shù)增量來激勵各類開發(fā)園區(qū)發(fā)展的做法已不合時宜，要堅持系統(tǒng)思維謀發(fā)展。

一是系統(tǒng)謀劃，立足發(fā)展實(shí)際科學(xué)布“點(diǎn)”。一方面，力求“點(diǎn)”上做強(qiáng)。隨著國家級、省級開發(fā)區(qū)評估認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，一些無法達(dá)到評估要求的地區(qū)應(yīng)立足本地實(shí)際，不求“大而全”，改做“小而精”，統(tǒng)籌用好用足經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)各類支持政策，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“點(diǎn)”式發(fā)展，并強(qiáng)化“點(diǎn)”的輻射帶動作用，連點(diǎn)成片，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。另一方面，探索“點(diǎn)”“軸”聯(lián)動。重視“點(diǎn)”（中心城鎮(zhèn)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的鎮(zhèn)街或區(qū)域）的經(jīng)濟(jì)增長極作用，同時強(qiáng)調(diào)“點(diǎn)”與“點(diǎn)”之間的“軸”即交通干線的作用。將“軸”進(jìn)一步多元化，除交通軸線外，還要考慮關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)軸線、區(qū)位聯(lián)動軸線等，將這些軸線沿線打造成為經(jīng)濟(jì)增長軸，在軸上培育產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在遴選和培育經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)過程中，綜合考慮地理區(qū)位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)水平、勞動力等發(fā)展條件，在“軸”上布局經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，做到既兼顧公平和效率，穩(wěn)妥處理先發(fā)展和后發(fā)展的關(guān)系，有效避免經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的地理重疊。如江陰東部很多鎮(zhèn)，經(jīng)過長期發(fā)展，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)已各具特色，頗具實(shí)力，多個獲批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，下一步可考慮連點(diǎn)成片，形成兼具特色和競爭力的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)集群，而不是刻意打破鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，“一刀切”推進(jìn)創(chuàng)建開發(fā)區(qū)。

二是堅持整體思維，統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)構(gòu)編制資源。一方面，要科學(xué)做好“減法”和“加法”。機(jī)構(gòu)編制部門在保障功能園區(qū)管理機(jī)構(gòu)時，需全面、客觀分析各類園區(qū)存在的科學(xué)性、合理性和必要性，進(jìn)而研判是否需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，該保障的保障，該撤并的撤并，做到動態(tài)調(diào)整，以此引導(dǎo)各地充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的鎮(zhèn)街或區(qū)域增長極的極化和擴(kuò)散效應(yīng)，在各類軸線上連片成面，撤并整合小、散、弱開發(fā)區(qū)，形成具備規(guī)模和實(shí)力的開發(fā)區(qū)。另一方面，要適時做好“乘法”疊加。在發(fā)展到一定階段之后，“點(diǎn)”和“軸”融為一體，則無需再糾結(jié)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)平臺創(chuàng)建，可考慮走融合發(fā)展道路，打造更高能級的國家級、省級開發(fā)區(qū)平臺，爭取更多更好的政策支持，為形成更具規(guī)模和引領(lǐng)作用的產(chǎn)業(yè)集群和發(fā)展平臺創(chuàng)造條件。

三、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治引領(lǐng)，以“黨工委+管委會”為主體規(guī)范管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

一是全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全開發(fā)區(qū)黨工委機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)江蘇省規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)促進(jìn)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的改革部署要求，機(jī)構(gòu)編制部門有序推進(jìn)“一區(qū)多園”管理模式，主體開發(fā)區(qū)建立黨工委、管委會，功能園區(qū)建立管理辦公室?！肮芪瘯?管理辦公室”在黨工委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，是開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)。

二是強(qiáng)化高位統(tǒng)籌，加強(qiáng)功能區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)。目前，旅游度假區(qū)由于其特有的產(chǎn)業(yè)特色和功能定位，不具備成為主體開發(fā)區(qū)的條件，管理機(jī)構(gòu)一般明確為“管理辦公室”，但無錫在打造全域功能區(qū)布局的過程中，考慮部分區(qū)域重在打造文化旅游產(chǎn)業(yè)，探索了旅游度假區(qū)統(tǒng)籌多個鎮(zhèn)（街道）的模式。如古運(yùn)河旅游度假區(qū)統(tǒng)籌梁溪區(qū)四個街道發(fā)展，大膽探索創(chuàng)新，通過區(qū)級層面健全黨的組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，在旅游度假區(qū)成立黨組織，并由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼任旅游度假區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，既加強(qiáng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化了黨的組織保證，實(shí)現(xiàn)了高位統(tǒng)籌，又確保機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)規(guī)范，符合政策規(guī)定。此外，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的過程中，應(yīng)因地制宜，有效發(fā)揮屬地現(xiàn)有體制機(jī)制優(yōu)勢，如新加坡工業(yè)園管理辦公室與屬地街道黨工委、管委會一體化運(yùn)作，“一套機(jī)構(gòu)一套職數(shù)”，依托屬地黨工委加強(qiáng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在充分發(fā)揮園區(qū)企業(yè)化運(yùn)作體制機(jī)制優(yōu)勢的同時，嚴(yán)格控制了開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和職數(shù)增長。

四、堅持優(yōu)化協(xié)同高效、權(quán)責(zé)一致，以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展+社會管理”為重點(diǎn)厘清區(qū)政職責(zé)關(guān)系

開發(fā)區(qū)成立的初衷，是通過一整套精簡高效的運(yùn)營平臺，圍繞招商、孵化培育集聚企業(yè)，助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展，一些開發(fā)區(qū)逐步“擴(kuò)權(quán)”，其中不乏部分鎮(zhèn)（街道）借著開發(fā)區(qū)更高的機(jī)構(gòu)規(guī)格，通過人為捆綁，打“擦邊球”，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)升格，導(dǎo)致一些開發(fā)區(qū)管得越來越多，沉重的社會管理和公共服務(wù)職能，讓其“不堪重負(fù)”。如何為開發(fā)區(qū)“瘦身”，回歸主責(zé)主業(yè)成為現(xiàn)實(shí)難題。

一是明晰職責(zé)，有效厘清開發(fā)區(qū)與屬地政府的關(guān)系。讓開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)甩掉包袱，輕裝上陣，就要剝離城市管理、市政養(yǎng)護(hù)、征地拆遷、民生服務(wù)等社會事務(wù)管理職能，交還屬地鎮(zhèn)街承擔(dān)，同時建立健全開發(fā)園區(qū)與屬地鎮(zhèn)街議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)同配合。此外，要穩(wěn)妥用好開發(fā)區(qū)考核指揮棒，有效突出開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)管理職能，促進(jìn)開發(fā)區(qū)回歸本位，“瘦身強(qiáng)體”。

二是一區(qū)一策，精簡高效設(shè)置職能機(jī)構(gòu)。對于已經(jīng)實(shí)行“區(qū)政合一”的開發(fā)區(qū)（功能園區(qū)），應(yīng)綜合研判開發(fā)區(qū)發(fā)展階段，“一事一議”。繼續(xù)實(shí)行“區(qū)政合一”管理體制的，應(yīng)發(fā)揮好開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)精簡高效的體制機(jī)制優(yōu)勢，以“大部門制”嚴(yán)控機(jī)構(gòu)和職數(shù)增長，如無錫高新區(qū)與無錫市新吳區(qū)統(tǒng)籌設(shè)置26個黨政機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了開發(fā)區(qū)和行政區(qū)劃優(yōu)勢疊加。實(shí)行“區(qū)政分設(shè)”的，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)需聚焦“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”主責(zé)主業(yè)，并按照黨中央、省明確的機(jī)構(gòu)規(guī)格和限額設(shè)置，社會管理職能交還屬地鎮(zhèn)街承擔(dān)。若開發(fā)區(qū)同時統(tǒng)籌幾個鎮(zhèn)（街道）的，仍以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展+社會管理”厘清區(qū)政職責(zé)關(guān)系，開發(fā)區(qū)設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展類職能機(jī)構(gòu)為主，同時建立健全領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，用好用足所轄鎮(zhèn)（街道）現(xiàn)有職數(shù)，通過明確鎮(zhèn)（街道）現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)兼任協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，以構(gòu)建“職能機(jī)構(gòu)+協(xié)調(diào)機(jī)制”的形式實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者系中共無錫市委組織部副部長、市編辦主任）

【責(zé)任編輯：江知】