胡宏偉,蔣浩琛,沈國權(quán),王恩見

(1.中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872;2.華北電力大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071000)

一、問題提出

相較城市,我國農(nóng)村人口老齡化程度更深、速度更快、地區(qū)差異更大,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的任務(wù)也更加急迫、艱巨[1]。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的地方實(shí)踐中,由于地區(qū)間的高度異質(zhì)性,以統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)模式覆蓋所有農(nóng)村,不僅政策執(zhí)行效果可能偏離預(yù)期,政策成本和風(fēng)險(xiǎn)也將相當(dāng)高,很可能會導(dǎo)致政策失敗。中國各地方在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了許多實(shí)踐探索,積累了一定的模式經(jīng)驗(yàn),為中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新和完善提供了有利條件。此外,在地方農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式探索過程當(dāng)中所展現(xiàn)和融入的治理模式、創(chuàng)新邏輯,也為中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理的學(xué)術(shù)探索提供了重要的現(xiàn)實(shí)案例、分析起點(diǎn)。

在此背景下,一方面,從理論需求上看,已有文獻(xiàn)對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)行了諸多有益分析,這些討論多為問題導(dǎo)向,聚焦某一維度,重點(diǎn)體現(xiàn)對農(nóng)村空巢老人[2]、失能老人[3]24的關(guān)注;對多元主體的強(qiáng)調(diào)[4];對時間銀行模式[5]、互助養(yǎng)老模式[6]、社會養(yǎng)老服務(wù)模式[7]的討論;以及對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資側(cè)[3]28、供給側(cè)[8]的關(guān)注,等等。這些均是必要且有益的討論,在很大程度上豐富了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的創(chuàng)新視角和思路,但是,單一向度的討論也在一定程度上忽視了地區(qū)間在資源稟賦、人文環(huán)境等方面的異質(zhì)性,割裂了環(huán)境與制度之間的深層關(guān)系,對多數(shù)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的實(shí)踐借鑒意義是有限的。本質(zhì)上,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給是在農(nóng)村特定條件的約束下,不同供給主體將多樣化的養(yǎng)老產(chǎn)品或項(xiàng)目,以不同的方式配送到不同需求老年群體的過程[9]。養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)現(xiàn),是在特定地域、社會經(jīng)濟(jì)背景和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中,通過優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)資源配置,整合養(yǎng)老服務(wù)要素,來保障體面的老年生活[10]。因此,迫切需要建立一個綜合考慮微觀服務(wù)遞送和宏觀環(huán)境相結(jié)合的整合性分析框架,對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的各子要素進(jìn)行拆分重組、統(tǒng)籌安排,凝練地方農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的治理經(jīng)驗(yàn)。

另一方面,從實(shí)踐需求上看,在我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的政策邏輯上,鼓勵地方農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新被視為回應(yīng)我國農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵路徑,基于地方政策創(chuàng)新而形成規(guī)律性認(rèn)識是形成國家治理方案的重要路徑。同時,地方的成功政策和模式探索基本是可借鑒、可復(fù)制、可推廣的,對地方模式創(chuàng)新形成規(guī)律性、體系性的認(rèn)知,能夠?yàn)槠渌胤浇Y(jié)合自身特質(zhì)開展政策實(shí)踐奠定條件[11]。在此過程中,由于創(chuàng)新模式和政策過程中面臨的諸多復(fù)雜因素,政策制定者必須尋找能夠簡化情形的方法,以便更好地理解整個形勢[12],而關(guān)鍵要素則是政策和模式“有機(jī)體”的重要構(gòu)成,關(guān)鍵要素及其作用形式是對政策和模式進(jìn)行簡化、理解的有利抓手[13]。因此,在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,應(yīng)以要素為切入點(diǎn),對各類模式的特點(diǎn)、規(guī)律、優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行簡化、總結(jié)、歸納,形成規(guī)律性、體系性的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知,這將是地方開展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)踐和創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)[14]。

基于上述理論背景和實(shí)踐邏輯,本研究構(gòu)建了微觀與宏觀相融合的環(huán)境包容型分析框架,并聚焦于中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的要素分析。具體而言,本研究既重視微觀層面上的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)輸送系統(tǒng),通過凝練形成地方農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的要素“工具箱”;也關(guān)注宏觀環(huán)境對地方農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的作用,因地制宜地選擇要素組合、調(diào)適路徑方向;最后,基于研究結(jié)論,圍繞地方要素組合實(shí)踐和調(diào)適過程展開進(jìn)一步討論,特別是對一系列關(guān)鍵性理念問題進(jìn)行辨析。

二、分析框架

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)具有微觀特征,涉及具體服務(wù)的生產(chǎn)與遞送,亦具有宏觀特征,模式選擇受到包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會文化氛圍等在內(nèi)的一系列環(huán)境要素的影響。基于此,本文構(gòu)建宏觀與微觀系統(tǒng)相整合的環(huán)境包容型福利分析框架,其中,微觀輸送系統(tǒng)基于吉爾伯特(Gilbert)的社會福利政策分析框架,宏觀環(huán)境系統(tǒng)則基于已有理論、框架、分析的梳理,綜合考慮物質(zhì)環(huán)境、制度環(huán)境、人力環(huán)境和人力環(huán)境等方面。

(一)微觀輸送系統(tǒng):社會福利政策分析框架

吉爾伯特于1974年提出社會福利政策的分析框架,其中包括四個維度,分別是社會分配的基礎(chǔ)、社會福利的類型、輸送策略和籌資方式[15]。具體而言,社會分配的基礎(chǔ)是指社會福利分配給社會中特定的群體時,在不同原則之間的選擇,通常是關(guān)于普遍性和選擇性的論爭。社會福利的類型表現(xiàn)為社會福利形式的選擇,包括現(xiàn)金與實(shí)物兩種基本形式,而福利內(nèi)容的變化趨勢也使得服務(wù)日益受到重視。輸送策略即社會福利的輸送方式,也就是福利提供者將采取何種途徑或方式進(jìn)行福利供給?；I資方式則包括資金的來源以及轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng),穩(wěn)定的資金來源關(guān)系到社會福利政策的可持續(xù)運(yùn)行。簡言之,社會分配的基礎(chǔ)決定了誰將受益，社會福利的類型決定了得到什么，輸送策略決定了怎么獲得，籌資方式說明了錢從哪里來[16][17]57。

此四個維度在社會福利政策設(shè)計(jì)中相互依存,存在于福利政策設(shè)計(jì)的不同階段,也是進(jìn)行福利政策分析的重要框架[18]。無論從人群還是制度屬性上而言,老齡制度均屬于社會福利體系的重要組成部分[19],社會福利政策分析框架對提供更加適宜的養(yǎng)老服務(wù)政策具有極強(qiáng)的理論分析和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義,也已在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域得到廣泛討論和應(yīng)用[20]。本文即應(yīng)用吉爾伯特的社會福利政策分析框架作為分析農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的基礎(chǔ)分析框架,在此基礎(chǔ)上,考慮到不同的福利生產(chǎn)與遞送的主導(dǎo)者會在很大程度上決定社會福利政策分析框架的其他維度,進(jìn)而影響農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)的獲得,因此亦將主導(dǎo)者維度作為本文分析框架的維度之一。

(二)宏觀環(huán)境系統(tǒng):外部環(huán)境因素的異質(zhì)性分析

吉爾伯特社會福利政策分析框架重點(diǎn)論述了福利政策和資源從生產(chǎn)到遞送的過程,更多地停留在微觀角度上,關(guān)注的是養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)資源如何最終輸送到每一位具體的老年人身上。然而,不同的外部環(huán)境、資源稟賦將造就不同的政策和模式,外部環(huán)境與公共政策模式創(chuàng)新之間存在著復(fù)雜且彼此適應(yīng)、交互作用、持續(xù)改進(jìn)的關(guān)系[21],因此還需要關(guān)注宏觀外部環(huán)境的作用。

實(shí)際上,關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域政策模式創(chuàng)新與外部環(huán)境的互動,學(xué)界已有諸多討論,包括物質(zhì)環(huán)境層面[22]、制度環(huán)境層面[23]、人文環(huán)境層面[24]等各個方面。此外,法國學(xué)者FaridahDjellal和Fa?zGallouj(2006)、 戴衛(wèi)東(2018)從更加綜合的視角考察宏觀環(huán)境對養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的影響, 具體從制度環(huán)境、 物質(zhì)環(huán)境和人力環(huán)境三個維度進(jìn)行考量, 各個維度之間可以明顯地相互重疊、 并行不悖[25][17]58。 綜合已有文獻(xiàn), 本文將我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的外部環(huán)境因素歸納為物質(zhì)環(huán)境、 制度環(huán)境、 人力環(huán)境和人文環(huán)境四個主要方面。 當(dāng)然, 在現(xiàn)實(shí)世界中, 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新面對的宏觀外部環(huán)境更加具有復(fù)雜性、 動態(tài)性、 多樣性特征, 亦存在超出本研究歸納范圍的環(huán)境要素, 有待在未來的研究中進(jìn)一步歸納和完善。

最終,本文以吉爾伯特社會福利政策分析框架作為微觀基礎(chǔ)框架,將其置于物質(zhì)環(huán)境、制度環(huán)境、人文環(huán)境和人力環(huán)境構(gòu)成的宏觀環(huán)境系統(tǒng)之下,構(gòu)建了一個有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的整合性分析評估框架,亦是一個環(huán)境包容型的福利分析框架,如圖1所示。

三、研究設(shè)計(jì)

基于上述環(huán)境包容型福利分析框架中的微觀輸送系統(tǒng), 本部分對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新各維度下的關(guān)鍵要素和組成規(guī)律進(jìn)行凝練, 同時驗(yàn)證這一分析框架的科學(xué)性和適用性, 兼具理論驗(yàn)證和分析框架構(gòu)建的雙重要求。 本文借鑒陳升等(2016)所使用的方法[26], 采用文本分析這一多案例研究方法進(jìn)行分析。

(一)資料來源

本研究使用民政部公開征集的全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)典型案例。案例征集活動得到了地方積極響應(yīng),特別是系統(tǒng)內(nèi)各地方民政部門的積極響應(yīng)、支持,保障了典型案例申報(bào)的全面性、規(guī)范性和科學(xué)性。案例征集的截止時間為2020年6月底,案例覆蓋我國30個省區(qū)市,共計(jì)117個。典型案例的區(qū)域分布與各地農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐狀況基本一致。政府系統(tǒng)的動員力量保障了地方典型案例申報(bào)的全面性和高質(zhì)量,典型案例具有廣泛性、代表性、規(guī)范性和高質(zhì)量的特點(diǎn)。案例來源分布詳見表1。

表1 全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新模式典型案例分布

(二)數(shù)據(jù)分析

采用質(zhì)性研究方法,通過對文本資料進(jìn)行整理歸類、關(guān)鍵詞識別、主題詞提煉和編碼,從要素組合的角度對117個典型案例創(chuàng)新模式進(jìn)行系統(tǒng)研究,具體包括以下環(huán)節(jié):

首先,根據(jù)本文提出的環(huán)境包容型福利分析框架,將微觀輸送系統(tǒng)中的各個要素定義為編碼變量,包括主導(dǎo)者、分配基礎(chǔ)、分配內(nèi)容、輸送系統(tǒng)、資金來源五類維度下的共17個要素。其次,本文根據(jù)案例所在地區(qū)、省份對其進(jìn)行標(biāo)記,比如處于中部地區(qū)的湖南省石門縣標(biāo)記為“mid-hunan-shimen”。再次,本文借助Nvivo 12.0輔助對資料進(jìn)行編碼,具體步驟如下:第一,將117個農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新案例導(dǎo)入軟件,為每一個案例創(chuàng)建個案;第二,在開放式編碼環(huán)節(jié),研究者閱讀每一個案例,根據(jù)文本內(nèi)容提煉節(jié)點(diǎn),并將其標(biāo)記在依據(jù)編碼變量確立的樹狀節(jié)點(diǎn)下,如果不能確定該節(jié)點(diǎn)所屬的樹狀節(jié)點(diǎn),則標(biāo)記為自由節(jié)點(diǎn);第三,編碼結(jié)束后,根據(jù)節(jié)點(diǎn)內(nèi)容對節(jié)點(diǎn)進(jìn)行增刪、合并或重組,對現(xiàn)有樹狀節(jié)點(diǎn)的邏輯進(jìn)行重新梳理,對自由節(jié)點(diǎn)進(jìn)行歸類,分析是否有必要形成新的編碼;第四,最終總計(jì)形成639個節(jié)點(diǎn),共確立5類要素維度和17個關(guān)鍵要素。

按照上述編碼邏輯,兩位研究者獨(dú)立編碼117份農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新案例,通過分析兩者的編碼一致性,來保證研究的信度。在所有要素中,兩位研究者的編碼一致性均高于7%,且半數(shù)以上編碼一致性高于90%,表明研究具備必要的信度。

(三)編碼結(jié)果

通過三級編碼的方式,本文得到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的主導(dǎo)者、分配基礎(chǔ)、分配內(nèi)容、輸送系統(tǒng)和資金來源五個維度下的17個要素及其參考節(jié)點(diǎn)數(shù),如表2所示。各影響因素的節(jié)點(diǎn)參考數(shù)存在差異,表明各個要素在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要性不同。

表2 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式編碼結(jié)果

具體而言,在主導(dǎo)者維度,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的福利生產(chǎn)、遞送的主導(dǎo)者主要包括政府、社會組織、市場以及多元主體共同主導(dǎo)幾種類型,當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供以政府主導(dǎo)和多元主體共同主導(dǎo)形式為主。在分配基礎(chǔ)維度,選擇面向和普惠面向均是養(yǎng)老服務(wù)的重要分配模式,選擇面向主要瞄準(zhǔn)特困、失能、建檔立卡貧困老人等特殊困難人群。在分配內(nèi)容維度,我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)以分配服務(wù)為主,分配物品次之,直接分配現(xiàn)金的做法僅在極少數(shù)案例中出現(xiàn)。在輸送系統(tǒng)維度,互助、社會組織、機(jī)構(gòu)和志愿者是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)輸送系統(tǒng)的主要要素組成類型,在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),養(yǎng)老服務(wù)比較依賴互助養(yǎng)老,外部社會組織的作用明顯不足;而在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),近年來多元化趨勢顯著,社會組織、機(jī)構(gòu)和志愿者作為輸送系統(tǒng)主體均有一定程度的介入。在資金來源這一維度上,主要包括政府財(cái)政撥款、以地/房養(yǎng)老、村集體資金、多元資金來源四種構(gòu)成類型。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的資金來源主要來自于政府直接撥款,同時也有村集體經(jīng)濟(jì)支持、慈善機(jī)構(gòu)捐款、鄉(xiāng)賢捐贈等提供資金的方式,多元資金來源成為越來越重要的融資方式。

四、研究結(jié)果

本部分對微觀輸送系統(tǒng)五個維度下的關(guān)鍵要素及其作用形式進(jìn)行比較分析,凝練形成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新要素組合庫,形成關(guān)于模式創(chuàng)新的關(guān)鍵要素及其作用形式、主要優(yōu)勢和潛在不足的結(jié)論集合。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合環(huán)境包容型整合分析框架中的宏觀環(huán)境要素,為處于不同制度環(huán)境、人力環(huán)境、人文環(huán)境和物質(zhì)環(huán)境的地方在“要素工具箱”中進(jìn)行異質(zhì)性選擇和組合提供參考和指導(dǎo)。

(一)微觀要素比較分析:農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新要素組合庫

第一,在主導(dǎo)者要素維度上,政府主導(dǎo)有利于為農(nóng)村養(yǎng)老照護(hù)體系的建設(shè)分配更多注意力,由政府背負(fù)也有利于撬動和統(tǒng)籌更多養(yǎng)老服務(wù)資源,但這同時意味著領(lǐng)導(dǎo)者的更替將可能對服務(wù)建設(shè)可持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn),也將加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。社會組織主導(dǎo)主要包括鄉(xiāng)村內(nèi)部老年協(xié)會和政府購買社工組織兩類,但都受限于農(nóng)村社會組織力量發(fā)育不成熟。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育不足也是市場主導(dǎo)模式的主要困境,這一模式最大特點(diǎn)在于專業(yè)化的服務(wù)能力。多元主體共同主導(dǎo)大都秉持政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作的理念,有利于明確多元主體定位,統(tǒng)籌資源形成合力,但如何建立各主體間的平等、高效、長期的合作機(jī)制存在一定的難度。

第二,在分配基礎(chǔ)要素維度上,選擇面向的分配主要針對農(nóng)村特殊困難老年群體,能夠集中有限的資源優(yōu)先滿足最迫切的養(yǎng)老服務(wù)需求。但在精準(zhǔn)識別上面臨挑戰(zhàn),普通老年人的普惠面向需求也一定程度上被忽略。反之,普惠面向的分配有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的普遍改進(jìn),但在有限資源約束下,過度強(qiáng)調(diào)普惠養(yǎng)老福利可能存在擠占弱勢群體資源的風(fēng)險(xiǎn)。

第三,在分配內(nèi)容要素維度上,直接分配現(xiàn)金的做法在當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新中并不常見,分配物品模式多以助餐這一“保熱量”的基本生活需求為主,并結(jié)合地方實(shí)際探索了結(jié)合智慧化、互助化等多樣形式。當(dāng)前服務(wù)要素的分配過于依賴政府財(cái)政支持,同時,醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的穩(wěn)定供給挑戰(zhàn)較大。

第四,在輸送維度要素維度上,鄰里互助充分利用農(nóng)村熟人社會網(wǎng)絡(luò),但服務(wù)專業(yè)性和內(nèi)生發(fā)展動力可能不足。相比之下,社會組織和機(jī)構(gòu)更具專業(yè)性優(yōu)勢,但成本較高,大范圍推廣面臨一定挑戰(zhàn)。此外,以志愿者進(jìn)行福利輸送成本較低,也具有弘揚(yáng)敬老風(fēng)尚的外部效應(yīng),但是在持續(xù)性和專業(yè)性上仍待加強(qiáng)。

第五,在資金來源要素維度上,政府財(cái)政支持保證了建設(shè)資金需求,但對政府造成一定財(cái)政壓力,且存在較大的不確定性。以地/房養(yǎng)老能夠盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn),一定程度緩解農(nóng)村老年人養(yǎng)老資金不足的問題,但仍處于小范圍探索階段,對其可持續(xù)性、風(fēng)險(xiǎn)性的認(rèn)識仍不足。村集體資金支持模式具有難以復(fù)制的特點(diǎn),這在集體經(jīng)濟(jì)薄弱甚至空白的地區(qū)無法復(fù)制。多元資金多由政府牽頭,來自社會的資金籌集路徑是一個重要方向,但是仍然面臨規(guī)范性和可持續(xù)性不足的挑戰(zhàn)。

基于前文農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的要素組成分析、比較分析,進(jìn)一步歸納、凝練典型農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的要素組合庫,即關(guān)于模式創(chuàng)新的關(guān)鍵要素及其作用形式、主要優(yōu)勢、潛在不足的結(jié)論集合(詳見表3)。

表3 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新要素組合庫

續(xù)表3

(二)宏觀要素調(diào)適分析:要素組合的異質(zhì)設(shè)計(jì)理路

上文凝練的要素組合庫是具有“全面性”“理念性”和“抽象性”的,各地在學(xué)習(xí)這些地方典型案例時,并不是要學(xué)習(xí)、使用所有要素維度的所有形式,而是要結(jié)合自身實(shí)際情況和條件約束,在要素組合庫中進(jìn)行選擇并組合,調(diào)適形成適合于自身特點(diǎn)的要素組合模式?；诒狙芯康沫h(huán)境友好型福利分析框架,地方對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新要素的選擇和組合,將受到制度環(huán)境、人力環(huán)境、人文環(huán)境和物質(zhì)環(huán)境的綜合影響,所以,因地制宜也是地方選擇、調(diào)適要素組合的關(guān)鍵。這也要求各地應(yīng)根據(jù)本地特色和實(shí)際,因地制宜地設(shè)計(jì)本地的異質(zhì)性模式方案。

考慮到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在物質(zhì)環(huán)境中的重要性,對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新有不可忽視的影響,下文將以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與養(yǎng)老服務(wù)要素組合”為例,展示地方應(yīng)如何從“要素組合庫”中選擇并組合要素,進(jìn)而構(gòu)建適應(yīng)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的養(yǎng)老服務(wù)模式。

第一,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的要素組合調(diào)適。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新時,主導(dǎo)者要素上,可優(yōu)先選擇以市場和社會組織主導(dǎo),這些地區(qū)的市場力量和社會組織力量通常比較發(fā)達(dá),大多數(shù)情況下有能力、有意愿在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中扮演更重要的角色。此時,政府應(yīng)更多地扮演引導(dǎo)者的角色,引導(dǎo)和規(guī)范市場、社會組織開展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。分配基礎(chǔ)要素上,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)資源相對豐富,通常有能力為農(nóng)村所有老年人提供基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù),應(yīng)偏重普惠面向,但依然需對貧困、失能等特殊群體有所側(cè)重。在輸送系統(tǒng)要素上,可以優(yōu)先選擇外部社會組織或培育鄉(xiāng)村內(nèi)生社會組織,為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù);同時,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以嘗試建立縣域養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體,由縣/區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo),以鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為中心輻射轄區(qū)內(nèi)所有農(nóng)村貧困老年人。而在分配內(nèi)容要素和輸送系統(tǒng)要素上,優(yōu)先選擇分配服務(wù)和多元資金來源。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),較為豐富的養(yǎng)老服務(wù)資源既可以滿足農(nóng)村老年人基本的養(yǎng)老服務(wù)需求,又可以一定程度滿足他們的發(fā)展型需求,政府可以將分配內(nèi)容中的現(xiàn)金和物品要素轉(zhuǎn)化為服務(wù)要素。此外,政府應(yīng)更多通過政策引導(dǎo)的方式吸引多元主體參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

第二,經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)的要素組合調(diào)適。在經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新時,主導(dǎo)者要素應(yīng)優(yōu)先選擇政府和多元主體主導(dǎo),由于其他主體難以獨(dú)自主導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè),需要在政府的引導(dǎo)和培育下組合發(fā)揮作用。優(yōu)先選擇普惠面向作為分配基礎(chǔ)要素,應(yīng)建設(shè)面向農(nóng)村全體老年人的養(yǎng)老服務(wù)體系,但要在資源分配上重點(diǎn)保障特殊老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求;分配內(nèi)容要素上,優(yōu)先分配選擇物品,尤其是最基本的助餐需求,在此基礎(chǔ)上,可以進(jìn)一步滿足其他服務(wù)需求;互助和機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)在輸送系統(tǒng)要素上的優(yōu)先選擇,通過互助養(yǎng)老降低農(nóng)村養(yǎng)老資源遞送的成本,也應(yīng)探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整合和遞送鄉(xiāng)村區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)資源的路徑;最后,優(yōu)先選擇以政府財(cái)政支持作為資金來源要素,并輔以其他來源的探索。

第三,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的要素組合調(diào)適。政府應(yīng)是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)首選的主導(dǎo)者要素,市場和社會組織等其他主體發(fā)育相對不成熟,可能不具備主導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的能力;選擇面向是分配基礎(chǔ)要素中的優(yōu)先選擇,在養(yǎng)老服務(wù)資源有限的條件下,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足特殊老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求;優(yōu)先選擇物品要素,應(yīng)優(yōu)先將有限的養(yǎng)老服務(wù)資源用于滿足老年人的基礎(chǔ)性需求,尤其是助餐需求;輸送系統(tǒng)要素的優(yōu)先選擇是依托互助和志愿者進(jìn)行輸送,社會組織和機(jī)構(gòu)力量相對薄弱,而互助要素和志愿者要素能夠極大地節(jié)約農(nóng)村貧困老年人養(yǎng)老服務(wù)遞送成本;資金來源要素優(yōu)先選擇政府財(cái)政撥款方式,但考慮到政府財(cái)政資金的有限和壓力,政府也應(yīng)引導(dǎo)多元主體積極投資農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

五、結(jié)論與討論

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新是回應(yīng)我國農(nóng)村人口老齡化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵所在,但當(dāng)前仍處于創(chuàng)新乏力、回應(yīng)不足階段。本研究從社會福利政策要素組合的視角出發(fā),在建立一個環(huán)境包容型的社會福利政策分析框架的基礎(chǔ)上,分析了全國117個農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新模式的典型案例,從主導(dǎo)者、分配基礎(chǔ)、分配內(nèi)容、輸送系統(tǒng)和資金來源五個要素維度進(jìn)行深入歸納,形成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的要素組合庫。并進(jìn)一步以地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境為例,討論了地方要素組合調(diào)適的異質(zhì)設(shè)計(jì)理路問題,地方在模式創(chuàng)新過程中應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際和條件約束,在宏觀環(huán)境的約束下,因地制宜對微觀輸送系統(tǒng)中的各類要素組合進(jìn)行調(diào)適,形成更加適合本地的、科學(xué)的地方農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式。

通常而言,實(shí)踐中不存在可以覆蓋所有農(nóng)村的單一養(yǎng)老服務(wù)模式,但一個可行的路徑是“自上而下與自下而上的綜合”。一是模式歸納理路,中國的實(shí)驗(yàn)主義治理范式凸顯了地方政策創(chuàng)新在整個國家治理創(chuàng)新中的重要價(jià)值,積極鼓勵地方創(chuàng)新,通過大范圍的地方模式創(chuàng)新進(jìn)而總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、形成規(guī)律性認(rèn)知,乃至國家層面的制度指導(dǎo)方案;另一是模式擴(kuò)散理路,地方在中央頂層設(shè)計(jì)治理指引下,充分結(jié)合地方的異質(zhì)性特征,因地制宜制定具體的政策細(xì)節(jié)和實(shí)施方案。這兩類治理理路也充分體現(xiàn)了在我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的政策邏輯上,鼓勵地方農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新被視為回應(yīng)我國農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵路徑。而在地方農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新與政策擴(kuò)散過程中,仍然有一些理念性議題有待深入討論,地方政策制定者對于這些基本問題的深入理解,會有助于更好地組合、調(diào)適要素組合庫中的各類要素,從而有助于更加科學(xué)的模式創(chuàng)新、政策擴(kuò)散。

一方面,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是規(guī)范性、統(tǒng)一性與適宜性、異質(zhì)性的統(tǒng)合。從政策學(xué)習(xí)和擴(kuò)散的視角來看,對其他地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的有效借鑒,以及規(guī)律的有效提煉和應(yīng)用,能夠減少政策創(chuàng)新過程中的行政資源消耗,降低政策制定和執(zhí)行的“試錯”成本,從而提高公共政策的績效和效益[27]21。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的模式創(chuàng)新是有經(jīng)驗(yàn)可借鑒、有規(guī)律可遵循的,類似政策擴(kuò)散中的“學(xué)習(xí)機(jī)制”。本研究對全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)典型案例進(jìn)行要素分析,提煉、凝合形成“要素組合庫”,有助于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的模式和政策創(chuàng)新更加普遍、更加廣泛地在地方發(fā)生。

而在此基礎(chǔ)上,模式創(chuàng)新必須充分結(jié)合地方的條件和資源稟賦,而不是對經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律的機(jī)械模仿和照搬?！罢咭浦病?即進(jìn)行簡單的模仿和套用,往往會使得政策效應(yīng)適得其反[27]22。本研究提出的“要素組合庫”是呈現(xiàn)規(guī)范的要素梳理結(jié)果,而不是強(qiáng)調(diào)模式上的僵化、唯一。對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新而言,不存在唯一模式,甚至不存在“規(guī)范”模式,而是需要地方根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行反復(fù)選擇和調(diào)適,根據(jù)本研究構(gòu)建的環(huán)境包容型福利分析框架,地方物質(zhì)、制度、人文和人力環(huán)境是重要的考量因素。各地對“要素組合庫”的借鑒和應(yīng)用不是整齊劃一的,而應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)一種“各取所需”的態(tài)勢[28]。

另一方面,要高度重視、調(diào)適農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的環(huán)境約束。本研究提出的整合分析框架,以及后文的要素組合的異質(zhì)性,都強(qiáng)調(diào)了地方養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新中應(yīng)高度重視環(huán)境約束。無論要素如何組合、調(diào)適,模式創(chuàng)新都應(yīng)以現(xiàn)實(shí)的環(huán)境條件作為約束。此外,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的環(huán)境建設(shè)內(nèi)容繁多,在具體開展時應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重,以下將簡略闡釋各維度環(huán)境建設(shè)中的關(guān)鍵內(nèi)容。

一是制度環(huán)境。制度環(huán)境是模式創(chuàng)新最重要的環(huán)境約束,國家和地方應(yīng)當(dāng)做好政策有效供給,既要避免政策焦慮,出臺政策過多、過密、過糙,也要避免政策供給不足、規(guī)制缺乏的問題;同時,國家和地方也應(yīng)平衡政策規(guī)范和政策空間的關(guān)系,既要逐步加強(qiáng)政策規(guī)范、政策引導(dǎo)、政策借鑒,也要避免“統(tǒng)得過死”,導(dǎo)致政策創(chuàng)新空間不足,或與地方實(shí)際結(jié)合不足[29]。二是物質(zhì)環(huán)境。地方應(yīng)為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供更好的物質(zhì)環(huán)境,包括設(shè)施設(shè)備、財(cái)政以及各類資源、要素等。當(dāng)前,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的重要基礎(chǔ),應(yīng)是完善農(nóng)村縣域養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級敬老院、村級幸福院以及家庭養(yǎng)老床位的縱向網(wǎng)絡(luò)。三是人力環(huán)境。專業(yè)化的人力資源是農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展和模式創(chuàng)新的主要障礙之一,應(yīng)當(dāng)充分動員和培訓(xùn)農(nóng)村既有人力資源,通過在地雇傭、就近服務(wù)等形式,形成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的人力資源基礎(chǔ)。同時,地方政府應(yīng)為家庭照護(hù)者提供服務(wù)、培訓(xùn)和技術(shù)支持等。四是人文環(huán)境。孝文化和愛老敬老風(fēng)尚對構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系至關(guān)重要,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)孝文化的弘揚(yáng),同時重視“軟環(huán)境”和“硬制度”的結(jié)合,通過制度建設(shè)、政策規(guī)范將孝道責(zé)任夯實(shí)。

此外,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新還應(yīng)重點(diǎn)處理好國家、家庭、市場、社會的關(guān)系和邏輯,重視家庭的養(yǎng)老責(zé)任供給,重視政府對家庭責(zé)任的“夯實(shí)”而非“替代”作用[30],重視互助養(yǎng)老的作用和規(guī)范發(fā)展[31]等等諸多方面,需要各地在具體的養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新創(chuàng)制中,基于微觀要素“工具箱”,結(jié)合宏觀環(huán)境系統(tǒng),對這些理念予以融入、導(dǎo)向、突出和體現(xiàn)。

當(dāng)然,限于案例數(shù)量和文章篇幅, 本文亦存在一些研究局限, 第一, 由于這些案例是服務(wù)創(chuàng)新的典型案例, 案例個數(shù)相對較少, 并且各個省份、 地區(qū)的案例數(shù)分布不均, 未來?xiàng)l件允許時可再補(bǔ)充案例進(jìn)行研究; 第二,限于研究水平, 對案例文本尚待進(jìn)行更為深入的分析, 有待在未來的研究中進(jìn)一步歸納和完善。