謝倩雯，劉江濤，成 潔，鐘智巖

(1.深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518034；2.深圳市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)院股份有限公司，廣東 深圳 518001)

1 研究背景

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確指出國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)；并要求以國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)為底板，結(jié)合各級(jí)各類國土空間規(guī)劃編制，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”。國土空間規(guī)劃“一張圖”是保障國土空間規(guī)劃編制、管理和實(shí)施監(jiān)督工作的重要前提。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，水務(wù)設(shè)施作為城市可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，是“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖就是一個(gè)生命共同體”等生態(tài)文明理念的重要踐行者，是國土空間規(guī)劃的重要組成部分。

依托國土空間規(guī)劃“一張圖”管控平臺(tái)，可為強(qiáng)化水務(wù)設(shè)施空間的保護(hù)和監(jiān)管提供依據(jù)，提升涉水空間治理能力和效率，并為重大水務(wù)工程建設(shè)預(yù)留空間。如何全面合理統(tǒng)籌水務(wù)設(shè)施空間布局，是水務(wù)空間納入“一張圖”平臺(tái)統(tǒng)一管控的基礎(chǔ)前提。本文以深圳市為例，基于新時(shí)代國土空間規(guī)劃“一張圖”的建設(shè)邏輯，開展水務(wù)設(shè)施空間整合研究，提出了以空間要素為核心，統(tǒng)籌整合各類水務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃空間需求，協(xié)調(diào)水務(wù)設(shè)施與國土空間規(guī)劃的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各類涉水空間管控要素精準(zhǔn)落圖的技術(shù)路徑；同時(shí)結(jié)合水務(wù)工作實(shí)際管理需求，將空間數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)屬性數(shù)據(jù)進(jìn)行唯一性關(guān)聯(lián)，形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、一數(shù)一源的水務(wù)設(shè)施空間數(shù)據(jù)庫。

2 深圳市水務(wù)設(shè)施管理現(xiàn)狀面臨的問題

隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，城市水務(wù)治理迎來轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折，面對以用途管制為核心的空間治理新形勢，目前的深圳水務(wù)管理存在以下幾方面問題：

(1)分散的數(shù)據(jù)管理方式導(dǎo)致資源利用效益較低。城市水務(wù)管理業(yè)務(wù)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，每項(xiàng)業(yè)務(wù)均涉及大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)際工作中通常由業(yè)務(wù)處室按專業(yè)分工進(jìn)行統(tǒng)籌，根據(jù)設(shè)施的事權(quán)劃分，涉及市管單位、區(qū)水務(wù)和企業(yè)等多家運(yùn)營管理單位。受各單位業(yè)務(wù)管理需求分割的限制以及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致，常常出現(xiàn)不同業(yè)務(wù)部門、不同管理人員提供的數(shù)據(jù)不相統(tǒng)一的情況，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性存在較大問題，導(dǎo)致編制新的規(guī)劃時(shí)不斷重復(fù)采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，造成人力和財(cái)力的浪費(fèi)。

(2)缺乏統(tǒng)一的數(shù)字底板來支撐水務(wù)精細(xì)化管理需求。推進(jìn)水務(wù)精細(xì)化管理對進(jìn)一步提升城市管理水平和城市品質(zhì)具有重要意義，而水務(wù)精細(xì)化管理的基礎(chǔ)就是管理對象底數(shù)要清楚、管理范圍邊界要清晰。目前全市范圍內(nèi)的水源工程、河道及海堤等重大水務(wù)設(shè)施已明確管理對象并劃定相應(yīng)管理范圍，但大部分中小型設(shè)施尚未統(tǒng)一管理對象底數(shù)且管理范圍邊界不清晰的問題普遍，部分水管單位已開展的設(shè)施摸底調(diào)查也僅僅停留在統(tǒng)計(jì)手冊的形式，缺乏邊界精準(zhǔn)的空間矢量數(shù)據(jù)，未形成統(tǒng)一的數(shù)字化底圖。

(3)缺乏有效的空間協(xié)同來滿足“多規(guī)合一”空間規(guī)劃要求?！岸嘁?guī)合一”空間規(guī)劃抓住了“空間”這一本質(zhì)要素，基于國土空間稟賦條件，通過“三區(qū)三線”的劃定實(shí)現(xiàn)了對空間開發(fā)活動(dòng)的總體管控。水務(wù)設(shè)施及涉水生態(tài)空間與各類生態(tài)保護(hù)空間和城市建設(shè)空間相互交錯(cuò)、密不可分，而部分現(xiàn)有涉水專項(xiàng)規(guī)劃成果在布局規(guī)劃水務(wù)設(shè)施的時(shí)候缺乏對周邊剛性管控線或其他功能空間的協(xié)同性分析，導(dǎo)致部分規(guī)劃設(shè)施在實(shí)施階段遇到難以落地的尷尬境地。

3 水務(wù)設(shè)施空間整合研究

3.1 研究對象分類

國土空間規(guī)劃的核心是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類自然資源保護(hù)空間和城鎮(zhèn)發(fā)展空間，形成“一張圖”，而水如同一條生命線和生命紐帶，聯(lián)系著山水林田湖草生命共同體的各個(gè)要素，水務(wù)設(shè)施則是支撐城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的基礎(chǔ)保障。因此，基于國土空間規(guī)劃“一張圖”的核心要義，初步確定生態(tài)資源類和工程設(shè)施類2大類研究對象。同時(shí)為對接廣東省水利基礎(chǔ)數(shù)據(jù)成果匯交系統(tǒng)，根據(jù)《廣東省水利廳關(guān)于開展水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃的通知》中對水利基礎(chǔ)設(shè)施對象的界定，結(jié)合深圳市水務(wù)局的主要職責(zé)，最終確定2級(jí)3類的研究對象，見表1。

表1 研究對象

(1)水利基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括水庫，引、調(diào)、提水工程，水閘，水文站，堤防，防洪排澇泵站等傳統(tǒng)水利基礎(chǔ)設(shè)施和廣東省落實(shí)生態(tài)文明理念重點(diǎn)推進(jìn)的碧道工程共9小類設(shè)施，按照設(shè)施的規(guī)模及重要性區(qū)分為省級(jí)和市級(jí)2個(gè)層面。

(2)市政給排水基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括供水廠，水質(zhì)凈化廠，其他污水處理設(shè)施，污泥處理處置設(shè)施，給水、污水、雨水、再生水泵站和雨水調(diào)蓄池共9小類設(shè)施，該類設(shè)施沒有向省水利廳匯交數(shù)據(jù)的需求，全部為市級(jí)層面。再生水廠均依托水質(zhì)凈化廠進(jìn)行建設(shè)，2類設(shè)施空間范圍重疊，因此，再生水廠不再單獨(dú)作為一類對象進(jìn)行整合。

(3)涉水生態(tài)空間，主要包括飲用水源地，河流，湖泊，濕地，蓄滯洪區(qū)和水土保持共6小類，按照規(guī)模及重要性區(qū)分為省級(jí)和市級(jí)2個(gè)層面。

3.2 水務(wù)設(shè)施臺(tái)賬建設(shè)

3.2.1臺(tái)賬屬性庫設(shè)計(jì)

臺(tái)賬屬性庫的設(shè)計(jì)思路是在全面摸底現(xiàn)有數(shù)據(jù)掌握情況的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮不同層級(jí)、不同業(yè)務(wù)部門的管理需求，并滿足省水利廳數(shù)據(jù)匯交要求，形成上下互通、內(nèi)容全面、規(guī)范統(tǒng)一、相互關(guān)聯(lián)的水務(wù)設(shè)施臺(tái)賬屬性庫，見表2。

表2 臺(tái)賬屬性

(1)全面性。屬性庫設(shè)計(jì)包括身份信息、位置信息、特征信息、規(guī)劃信息、管理信息和空間協(xié)同信息6個(gè)方面屬性。其中身份信息是對設(shè)施的唯一性識(shí)別；位置信息是對設(shè)施空間位置的描述，分為行政區(qū)劃分和水資源分區(qū)、水系流域等專業(yè)空間劃分，適用于現(xiàn)行的轄區(qū)和流域管理模式；特征信息是對設(shè)施具體功能特性的描述，比如水庫特征庫容、堤防防洪潮標(biāo)準(zhǔn)等；規(guī)劃信息是對設(shè)施規(guī)劃行為的描述，便于管理者快速掌握設(shè)施未來的建設(shè)計(jì)劃；管理信息包括了設(shè)施的建設(shè)狀態(tài)、管理范圍及管養(yǎng)單位，由管養(yǎng)單位負(fù)責(zé)設(shè)施基礎(chǔ)信息的校驗(yàn)和動(dòng)態(tài)更新維護(hù)；空間協(xié)同信息是對設(shè)施與國土空間剛性管控范圍重疊情況的描述，為管理者在空間決策上提供數(shù)據(jù)支撐。

(2)規(guī)范化。根據(jù)深圳市智慧水務(wù)設(shè)施設(shè)備管理系統(tǒng)規(guī)定的設(shè)施分類編碼規(guī)則，對全部水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行分類統(tǒng)一編碼。統(tǒng)一設(shè)施屬性指標(biāo)項(xiàng)的規(guī)范表達(dá)，解決現(xiàn)有不同部門掌握的臺(tái)賬數(shù)據(jù)中對同一設(shè)施對象屬性存在語義相同，但指標(biāo)命名不同的問題。規(guī)范數(shù)據(jù)匯交格式及存儲(chǔ)方式，選擇ArcGIS中的File Geodatabase作為數(shù)據(jù)存儲(chǔ)載體，并統(tǒng)一數(shù)量單位、小數(shù)精確位數(shù)等，解決現(xiàn)有數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)五花八門，兼容性較差的問題。

(3)關(guān)聯(lián)性。現(xiàn)有數(shù)據(jù)沒有體現(xiàn)水務(wù)設(shè)施之間的內(nèi)在聯(lián)系，本次研究通過增加某些屬性指標(biāo)建立起相關(guān)設(shè)施之間的拓?fù)潢P(guān)系，比如在水庫工程、水閘工程、防洪排澇泵站和水文站網(wǎng)等設(shè)施屬性庫中設(shè)置所在河流這一指標(biāo)，通過河流名稱鏈接整個(gè)流域范圍內(nèi)防洪排澇相關(guān)設(shè)施的空間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，為管理者提供更加全面的視角。

3.2.2屬性庫信息整合

建立設(shè)施臺(tái)賬屬性庫不是要拋棄現(xiàn)有的不規(guī)范數(shù)據(jù)，而是對匯交、采集上來的各類數(shù)據(jù)資源進(jìn)行分析、提取、檢驗(yàn)和整合。以深圳市第一次全國水利普查成果為基礎(chǔ)，收集市、區(qū)水務(wù)部門的各類統(tǒng)計(jì)資料和規(guī)劃報(bào)告，通過海量數(shù)據(jù)清洗工作，識(shí)別并改善數(shù)據(jù)重復(fù)、數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)異常等問題，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。

(1)數(shù)據(jù)重復(fù)。由于數(shù)據(jù)的時(shí)效性或是不規(guī)范記錄導(dǎo)致同一設(shè)施在不同數(shù)據(jù)源的設(shè)施名稱不一致的問題，通過唯一性辨別并與責(zé)任單位確認(rèn)后，剔除一組重復(fù)數(shù)據(jù)。

(2)數(shù)據(jù)缺失。將提取整合的數(shù)據(jù)按照臺(tái)賬屬性標(biāo)準(zhǔn)庫進(jìn)行信息錄入后，針對缺失的數(shù)據(jù)由責(zé)任單位進(jìn)行補(bǔ)充填報(bào)，對于部分建設(shè)年代久遠(yuǎn)的設(shè)施，相關(guān)歷史資料確實(shí)難以追溯的，在屬性表中予以備注說明。

(3)數(shù)據(jù)異常。由于數(shù)據(jù)來源多樣，存在不同資料對同一對象屬性描述不同的問題，通過數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性評估、尋求其他佐證和現(xiàn)場查驗(yàn)等手段，消除多源數(shù)據(jù)之間的矛盾。

3.3 水務(wù)設(shè)施空間資源整合

3.3.1已有空間數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換與校驗(yàn)

由于已有空間數(shù)據(jù)來源多樣、數(shù)據(jù)格式各異，采用多源空間數(shù)據(jù)融合技術(shù)統(tǒng)一空間基準(zhǔn)，提升幾何準(zhǔn)確性。首先是數(shù)據(jù)格式的統(tǒng)一，將CAD數(shù)據(jù)源轉(zhuǎn)換為GIS格式，對PDF紙圖進(jìn)行掃描矢量化，針對圖紙資料缺乏但提供了數(shù)字坐標(biāo)的設(shè)施通過坐標(biāo)定位進(jìn)行內(nèi)業(yè)標(biāo)繪獲得空間矢量數(shù)據(jù)；再進(jìn)行矢量數(shù)據(jù)坐標(biāo)系的轉(zhuǎn)換，投影坐標(biāo)統(tǒng)一采用CGCS2000國家大地坐標(biāo)系；然后通過在內(nèi)業(yè)與最新遙感影像和地形圖的比對分析，在外業(yè)利用奧維地圖定點(diǎn)定位進(jìn)行現(xiàn)場查驗(yàn)等手段，對已有空間數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性進(jìn)行全面評估；最終形成了包括點(diǎn)、線、面要素的水務(wù)設(shè)施空間數(shù)據(jù)庫。

(1)點(diǎn)要素。主要包括水文流量站和部分無獨(dú)立占地建筑物的給排水泵站及分散式污水處理設(shè)施。

(2)線要素。主要包括水閘、水庫大壩、堤防和引調(diào)提水工程。

(3)面要素。主要包括具有獨(dú)立占地的水務(wù)設(shè)施空間范圍、所有水務(wù)設(shè)施及水生態(tài)空間的管理和保護(hù)范圍。

3.3.2缺失空間數(shù)據(jù)的補(bǔ)充與完善

(1)現(xiàn)狀水務(wù)設(shè)施管理及保護(hù)范圍。通過對已有空間數(shù)據(jù)的梳理發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀防洪排澇泵站、水閘、水文站點(diǎn)以及部分引水工程、堤防尚未劃定相應(yīng)的管理和保護(hù)范圍。引水工程、堤防和水文站點(diǎn)依據(jù)廣東省、深圳市的相關(guān)法律法規(guī)要求補(bǔ)充劃定管理和保護(hù)范圍；而防洪排澇泵站和水閘的劃定原則在廣東省相關(guān)要求的基礎(chǔ)上結(jié)合深圳市實(shí)際情況作出了適當(dāng)調(diào)整。其中防洪排澇泵站采用其用地紅線范圍作為管理范圍，保護(hù)范圍則在管理范圍的基礎(chǔ)上按大型、中型、小型泵站規(guī)模分別外延為300、200、100m，如圖1所示；大、中型水閘的劃定標(biāo)準(zhǔn)取規(guī)范的低限值，并補(bǔ)充小型水閘的劃定標(biāo)準(zhǔn)，管理范圍按上下游邊界20m，兩側(cè)邊界8m且不可超過河道管理范圍進(jìn)行控制，保護(hù)范圍在管理范圍的基礎(chǔ)上，上下游邊界外延100m，兩側(cè)邊界外延50m。

圖1 防洪排澇泵站管理和保護(hù)范圍

(2)規(guī)劃水務(wù)設(shè)施預(yù)留空間。針對部分水務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃成果中沒有明確規(guī)劃水務(wù)設(shè)施的空間需求，僅給出了示意性的規(guī)劃工程路由或是規(guī)劃設(shè)施布點(diǎn)的問題，本研究按照以下2種情況進(jìn)行補(bǔ)充：一是在《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中有相應(yīng)用地指標(biāo)的，則根據(jù)規(guī)劃工程的規(guī)模等初步估算其用地需求，并相應(yīng)繪制預(yù)留空間范圍；二是《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》未明確給出用地指標(biāo)的水務(wù)設(shè)施，無法估算其用地需求，則按照適度超前原則，將其管理范圍作為規(guī)劃新建水務(wù)設(shè)施和廊道的預(yù)留空間范圍。

3.3.3空間數(shù)據(jù)與臺(tái)賬屬性庫的關(guān)聯(lián)

空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)是相互依存的關(guān)系，只有二者合一才能最大限度地發(fā)揮數(shù)據(jù)的生命力，服務(wù)于各項(xiàng)涉水業(yè)務(wù)，且同一水務(wù)設(shè)施的空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)存在一一對應(yīng)的關(guān)系。因此以空間數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過水務(wù)設(shè)施臺(tái)賬屬性庫里的身份編碼信息進(jìn)行設(shè)施的唯一性識(shí)別，將同一對象的空間矢量數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)屬性數(shù)據(jù)進(jìn)行唯一性關(guān)聯(lián)，形成邊界清晰、信息全面的水務(wù)設(shè)施空間數(shù)據(jù)庫。

3.4 水務(wù)設(shè)施空間協(xié)同性分析

“三區(qū)三線”是國土空間規(guī)劃為實(shí)現(xiàn)糧食安全、生態(tài)安全和集約發(fā)展的有機(jī)協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌劃定的底線管控空間。國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌全域全要素管控，專項(xiàng)規(guī)劃服從總體規(guī)劃，涉水空間融入全域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理勢在必行。本研究分析了水務(wù)設(shè)施與國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的空間位置關(guān)系，并從水生態(tài)空間的保護(hù)需求和水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求2大方面分析了與“三區(qū)三線”空間管控要求的主要銜接點(diǎn)。

(1)涉水生態(tài)保護(hù)空間協(xié)同性分析。飲用水源地、滯洪區(qū)、河流及濕地等水生態(tài)空間是構(gòu)筑國土空間生態(tài)安全格局的重要組成。核查結(jié)果顯示，有55%面積的水源保護(hù)區(qū)已劃入生態(tài)保護(hù)紅線，包括全部一級(jí)水源區(qū)、53%面積的二級(jí)水源區(qū)和12%面積的準(zhǔn)水源區(qū)，保障了城市水源安全；但由于深圳高度城市化的特征，存在10%面積的二級(jí)水源區(qū)和56%面積的準(zhǔn)水源區(qū)位于城市開發(fā)邊界內(nèi)，水源水質(zhì)安全防控仍有一定壓力。深圳市河流眾多，遍布全市域，主干河流自源頭至河口通常流經(jīng)不同的國土空間功能分區(qū)。核查結(jié)果顯示，大部分河道上游以及承擔(dān)重要生態(tài)功能的滯洪區(qū)、濕地已劃入生態(tài)保護(hù)紅線，其余則劃入城市開發(fā)邊界內(nèi)的特別用途區(qū)，與生態(tài)保護(hù)紅線共同構(gòu)成城市生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)，水生態(tài)空間得到有效保護(hù)。

(2)規(guī)劃水務(wù)設(shè)施建設(shè)空間協(xié)同性分析。永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍是保障糧食安全的底線，具有非常嚴(yán)格的剛性管控要求，任何單位和個(gè)人不得破壞、改變和占用。核查結(jié)果顯示有2處引水工程、1處調(diào)水工程和2處提水工程與永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍存在相交的空間關(guān)系。由于5處規(guī)劃水務(wù)設(shè)施均為長線路的地下管道工程，工程沿線與永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍重疊的單個(gè)圖斑面積均較小，規(guī)劃線性工程的路由調(diào)整余地較大，因此考慮通過優(yōu)化微調(diào)線性工程的路由方案以避讓永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍。生態(tài)保護(hù)紅線是保障國土空間生態(tài)安全格局的底線，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域準(zhǔn)許無法避讓且符合縣級(jí)以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施、防洪和供水設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)等。核查結(jié)果顯示有13處引水工程、2處調(diào)水工程、10處提水工程、3座防洪排澇泵站、4座供水廠和2座水質(zhì)凈化廠與生態(tài)保護(hù)紅線存在相交的空間關(guān)系。除水質(zhì)凈化廠以外，其余水務(wù)設(shè)施均滿足生態(tài)保護(hù)紅線的準(zhǔn)入要求，應(yīng)將該部分水務(wù)設(shè)施納入市級(jí)國土空間規(guī)劃重大建設(shè)項(xiàng)目清單，保障規(guī)劃水務(wù)設(shè)施的落地空間需求；而2座水質(zhì)凈化廠的擴(kuò)建空間需求不符合生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求，則考慮通過已建部分的空間挖潛、另行選址和系統(tǒng)水量調(diào)配等多種方法解決沖突點(diǎn)。

4 結(jié)語

通過水務(wù)設(shè)施空間整合研究，一方面摸清了水務(wù)設(shè)施家底，建立了標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全面完整的“一本賬”；另一方面形成了水務(wù)空間管控的“一張底圖”，重大規(guī)劃水務(wù)工程落地空間一目了然，為實(shí)現(xiàn)水務(wù)設(shè)施空間與國土空間規(guī)劃“一張圖”的有機(jī)融合提供了可靠的空間數(shù)據(jù)保障，也為水務(wù)智慧化、精細(xì)化管理奠定了堅(jiān)實(shí)的空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。受時(shí)間限制，本研究對于部分因早期建設(shè)而缺乏資料的水務(wù)設(shè)施空間邊界未開展精確測量工作，僅在數(shù)據(jù)庫中標(biāo)記問題，建議盡快建立水務(wù)設(shè)施空間數(shù)據(jù)庫年度動(dòng)態(tài)維護(hù)更新機(jī)制，不斷完善校準(zhǔn)空間數(shù)據(jù)。