姚金偉　張?zhí)m心

關(guān)鍵詞 強中央政府能力 新冠疫情防控 清零與共存 國家治理現(xiàn)代化

〔中圖分類號〕D601 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2022）03-0033-10

一、引言

新冠肺炎疫情全球大流行是突發(fā)的世界性公共衛(wèi)生危機，全球200多個國家和地區(qū)遭受了新型冠狀病毒的侵襲，是迄今為止人類社會面臨過的蔓延最廣、傷亡最重的公共衛(wèi)生災(zāi)難。截至目前，全球感染新型冠狀病毒確診人數(shù)已超過了3.9億人次，死亡人數(shù)超過了550萬人。①新冠疫情對全球經(jīng)濟產(chǎn)生巨大的外部需求沖擊，造成嚴重的失業(yè)和供應(yīng)鏈危機，尤其是疫情的初期階段，全球防疫物資短缺、對經(jīng)濟金融市場的破壞性尤其劇烈，遠超2008年全球金融危機的影響。人類社會的生命健康和財富安全受到前所未有的沉重打擊，然而普遍性的疫情恐慌并未受到普遍的聯(lián)合防控。世界主要國家和地區(qū)在應(yīng)對新冠疫情方面存在的不足加劇了疫情的破壞性，新冠肺炎疫情對全球各國國家治理現(xiàn)代化都提出了新要求。

全球應(yīng)對新冠疫情逐漸分化為“一病兩治”，以及在此基礎(chǔ)上演化出的“一病多治”?！扒辶恪边€是“共存”成為各國新冠疫情應(yīng)對之舉的主要模式爭論。中國政府本著對人民生命健康兜底式負責(zé)的政策態(tài)度，堅定地奉行病毒“清零”模式，通過強有力的中央組織動員優(yōu)勢克服了疫情初期的嚴峻挑戰(zhàn)以及后續(xù)間斷性多次外部輸入引發(fā)的局部感染擴散反彈。英美政府在自由主義傳統(tǒng)和資本主導(dǎo)下則奉行“群體免疫”策略，堅持與病毒“共存”模式，這是一種典型的“社會達爾文主義”的政策態(tài)度，既然新冠病毒尚無法通過技術(shù)手段徹底消滅、將長期存在且不斷變異，那就讓病毒淘汰免疫力低下的人群、讓病毒在不斷變異中弱化毒性（流感化），正如自由市場決定商品價格一般，讓自由選擇決定每個人的命運。歐洲大陸國家、“金磚國家”為代表的發(fā)展中國家等則傾向在“清零”與“共存”中間選擇某種混合模式，這種混合模式受到不同國家的政治局勢、政策價值偏好、文化傳統(tǒng)等實際國情原因的限制。部分國家應(yīng)對新冠疫情的政策模式處于不斷調(diào)整之中，如新加坡在疫情初期奉行“共存”模式、后轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒辶恪蹦Ｊ剑缓蠓艞墶扒辶恪蹦Ｊ?、再次轉(zhuǎn)入“共存”模式。當(dāng)然，除了上述國家模式以外，還存在一些無力依靠自身力量維持社會發(fā)展穩(wěn)定秩序的“失敗國家”，特別是非洲一些公共衛(wèi)生應(yīng)對能力極為脆弱的國家自身無力選擇有效的應(yīng)對模式，只能完全依賴國際社會援助。

本文針對中國抗擊新冠疫情實踐活動的總結(jié)梳理，創(chuàng)造性地提出“中國新冠疫情防控政策供給體系”，闡釋中國抗擊疫情政策實踐。中國新冠疫情防控政策供給體系抽象概括出“8大一級指標(biāo)”和“35個二級指標(biāo)”;并依據(jù)治理主客體的類型學(xué)劃分進行進一步凝練提升，將8個一級指標(biāo)凝練為四大層級排序，將35個二級指標(biāo)劃分為四類過程應(yīng)對機制、并構(gòu)建了“抗疫政策矩陣”。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國際社會不同國家和地區(qū)的抗疫績效進行多角度對比分析，探究中外抗疫之道的國際經(jīng)驗借鑒。本文希望能站在全球整體主義的視角，為世界各國抗疫行動和人類健康共同體建設(shè)提供有益的探討分析，這也有助于增進中國國家治理現(xiàn)代化。

二、文獻綜述

新制度主義強調(diào)，“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”。①國家處于現(xiàn)代社會政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的核心地位，是最重要的治理主體。盡管國家能力一詞的使用語境和內(nèi)涵在國際社會中存在不同的解讀，但共同點都是以“國家解決當(dāng)前所面臨的重大問題的能力”為核心，即國家能力的作用往往體現(xiàn)在國家試圖解決正在或即將面臨的挑戰(zhàn)中。國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵即在于國家能力在合法性框架下的有效運用，是法治和國家能力的體系化、制度化和規(guī)范化。國家治理現(xiàn)代化對國家能力提出了更高要求。

有四種代表性的國家能力理論對全球疫情治理產(chǎn)生了深刻影響。其一，邁克爾·曼對國家權(quán)力的二元劃分：對上為“專制權(quán)力”，對下則為“基礎(chǔ)性能力”?；A(chǔ)性能力是國家貫徹自己意志的實際能力，如國家是否具備強大的組織動員能力、上級機關(guān)對基層行政部門是否有著充分的了解，以及如何在行政過程中克服上下級之間信息不對稱的問題等;②其二，福山“強國家”觀點，即良好的政治秩序源自國家構(gòu)建、法治和責(zé)任制的平衡?！皣覙?gòu)建”處于政治體系的核心，要能夠超越階級、派系、利益集團和家族的禁錮，進行公正、高效的決策，實現(xiàn)官僚機構(gòu)的非人格化和自主性;③其三，王紹光和胡鞍鋼“強中央政府能力”主張，在1990年代著重強調(diào)了中央財政汲取能力。后來進一步擴展為8種能力，分別為：強制能力、汲取能力、濡化能力、國家認證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力、吸納和整合能力;①其四，米格代爾“國家在社會中”的新視角，認為國家能力一方面來源于國家所擁有的資源，另一方面來自國家領(lǐng)袖在獲取民眾支持國家政策方面的能力。進一步將國家能力劃分為國家的社會滲透能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系的能力、汲取資源以及按既定的方式撥款或使用資源的能力。②

上述國家能力理論對國際社會應(yīng)對新冠疫情的主要模式提供了評析維度，加深了對“清零”和“共存”模式的思考。奉行“清零”模式的國家具備顯著的組織動員體制優(yōu)勢，中央政府能力強，能夠有效克服利益集團的羈絆、迅速做出有效應(yīng)對處置，國家領(lǐng)袖能夠獲得民眾高度政策支持，民眾易于遵守國家抗疫的規(guī)制要求。但是由于科層鏈條較長，行政過程中上下級之間存在突出的信息不對稱問題，容易產(chǎn)生“瞞報、漏報和謊報”等官僚主義問題。③奉行“共存”模式的國家深受自由主義傳統(tǒng)的限制，“小政府”模式難以支撐國家統(tǒng)一強制性管制要求，陷入“漫長、消耗”的政策辯論當(dāng)中、加劇社會的撕裂，且難以超越種族、黨爭、利益集團紛爭。盡管如此，資本主導(dǎo)的自由市場會有效調(diào)動生產(chǎn)要素，加大疫苗研發(fā)和醫(yī)療服務(wù)投入，進而表現(xiàn)為先進的科學(xué)技術(shù)與發(fā)達的醫(yī)療水平，以及具有高度專業(yè)素養(yǎng)的行政人員。在部分成功采取“清零”和“共存”有效混合模式的國家，新冠疫情的危機管理成功實現(xiàn)民主合法性和政府能力的有效融合，但這種有效融合要具備特殊的條件，包括有能力的政治家、高度信任的社會、可靠和專業(yè)的官僚機構(gòu)、強大的國家、良好的經(jīng)濟狀況、龐大的福利國家和低人口密度等。④

更進一步地，需要對“清零”和“共存”模式進行成本收益分析?！扒辶恪蹦Ｊ降氖找姹憩F(xiàn)為民眾生命健康安全和經(jīng)濟繁榮，一旦疫情得到有效控制，國際訂單將大幅增長、國內(nèi)消費和投資也積極擴張，外需和內(nèi)需雙雙提升。中國對新冠疫情的有效應(yīng)對，吸引了大量國際貿(mào)易訂單的回流，如傳統(tǒng)的紡織、加工制造等，這帶來了中國外貿(mào)順差的進一步增加。據(jù)統(tǒng)計，2021年中國對外貿(mào)易規(guī)模首次突破6萬億美元，同比增長21.4%，貿(mào)易順差飆升至創(chuàng)紀錄的6764億美元。⑤但是“清零”模式成本較高，主要包括四個方面：一是技術(shù)難度大，既有的醫(yī)療技術(shù)手段尚無法完全消滅“新冠肺炎病毒”;二是經(jīng)濟代價大，國家嚴格的疫情管制政策降低了經(jīng)濟交往密度，帶來了一定的內(nèi)需萎縮;三是公共財政損耗大，公共財政為疫情患者兜底治療面臨支出公平與效率的討論;四是國際封閉增強，為了防范國外病例輸入勢必要加大國際航班管制，帶來了國際交往的限制。

“共存”模式則與之相反。從收益的角度看，最重要的是不影響自由交往，經(jīng)濟金融、商業(yè)貿(mào)易等經(jīng)濟交往不受限制，雖然目前尚無成熟的技術(shù)手段完全消滅新冠肺炎病毒，但通過病毒的自然變異逐漸流感化，以達到自然免疫的狀態(tài)。而“共存”模式的成本主要包括三個方面：一是巨大的負外部性，尤其是新冠感染患者將高擴散性、高傳染性的病毒在無管制的交往中傳染給他人或其他國家;二是可預(yù)見的長期化，國家政策態(tài)度默認了新冠疫情的長期化，疫情的反復(fù)與惡化成為常態(tài)，個體只能接受既定的疫情環(huán)境;三是對老年人等高危群體現(xiàn)實威脅最大，而一國絕大多數(shù)的政治經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)人主要是老年人，進而影響了國家政治經(jīng)濟局勢穩(wěn)定。

從表面上看，“清零”模式和“共存”模式，只是國家應(yīng)對新冠疫情的不同政策選擇，實際上，這種政策選擇差異背后存在更深層次的文化傳統(tǒng)差異，即文明差異。得益于現(xiàn)代化的巨大成就，英美等西方自由主義國家自負于“自由”理念和“民主”制度，但對自由民主制度內(nèi)在的局限性缺乏清醒認識，尤其是黨爭、種族、利益集團等對社會的撕裂以及對過度貪婪的資本缺乏有效的調(diào)節(jié)，致使松散型社會文化傳統(tǒng)盛行，民眾習(xí)慣性選擇“不服從”。與英美等傳統(tǒng)自由主義國家不同，中國作為東亞地區(qū)儒家文化的發(fā)源地，集體主義觀念滲透在社會的各個層面。面對公共衛(wèi)生危機，集體主義文化天然傾向于“共同克服”，在災(zāi)難面前會迸發(fā)出強大的團結(jié)精神。危機面前中國民眾表現(xiàn)出對政府疫情防控政策的高度支持和服從，這種維護社會穩(wěn)定的意愿是緊密文化的關(guān)鍵特征。得益于儒家文化的思想遺產(chǎn)，亞洲地區(qū)國家大多與緊密文化聯(lián)系在一起，諸如中國、日本、韓國和新加坡等國家，社會普遍更容易達成共識，在COVID-19危機期間遵守政府有效管控遏制和關(guān)閉措施。①這兩種不同文明特質(zhì)是理解“清零”模式和“共存”模式政策選擇差異的關(guān)鍵。

從國家治理現(xiàn)代化的角度，無論一國是選擇“清零”模式還是“共存”模式，都應(yīng)該建立完善的公共衛(wèi)生體系和成熟的應(yīng)急管理機制。盡管英美自由主義國家“群體免疫”的政策選擇帶來西方世界抗疫失敗和社會混亂，并招致廣泛的批判，但其完善的公共衛(wèi)生體系、發(fā)達的醫(yī)療技術(shù)服務(wù)水平、先進的疫苗研發(fā)能力、高度專業(yè)化的應(yīng)急管理素養(yǎng)以及成熟的應(yīng)急管理經(jīng)驗等是值得肯定的，也恰是基于這些扎實的基礎(chǔ)性國家能力，英美發(fā)達國家等有足夠的政策底氣選擇“共存”模式，而不擔(dān)心整個社會系統(tǒng)的完全崩潰。中國在鞏固制度和機制優(yōu)勢的同時，也要著重提升技術(shù)水平和應(yīng)急管理能力，這是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。在后疫情時代，中國要注重完善公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急管理機制，尤其注重提升干部應(yīng)急管理素養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)能力。近期，一些城市在突發(fā)疫情時暴露的城市應(yīng)急管理方面的無序、低效、僵化等不足，值得深思?，F(xiàn)代化治理的確是一項系統(tǒng)性工程，需要長期持續(xù)的“精耕細作”，尤其對市域社會治理現(xiàn)代化提出了更高的要求。同時，應(yīng)以本次疫情防控為契機，完善公共衛(wèi)生治理，強化專業(yè)性監(jiān)測和管控能力、凸顯應(yīng)急管理重要性、健全基層疫情防控體系，是補齊我國公共衛(wèi)生短板的重要努力方向。②

三、中國疫情防控的政策供給體系構(gòu)建

中國應(yīng)對新冠疫情的行動，表現(xiàn)出了不亞于應(yīng)對一次大型地區(qū)戰(zhàn)爭的強大國家能力。這種較強的國家能力主要以中國制度優(yōu)勢為依托，展示了中國推進國家治理現(xiàn)代化的積極成效。國家能力理論對中國疫情防控政策實踐產(chǎn)生了深刻影響，第二部分所探討的四種國家能力理論所針對的具體政策要求均能反映在中國疫情防控政策供給體系當(dāng)中。當(dāng)然，表現(xiàn)最突出的是“強中央政府能力”，特別是強制能力、汲取能力、規(guī)管能力和再分配能力等。而其他三種代表性的理論也都有不同程度的涉及，就基礎(chǔ)性能力而言，政府及時準確的疫情信息發(fā)布與公開，上級領(lǐng)導(dǎo)下沉疫情一線、靠前指揮等都取得了積極成效。就“強國家”理論而言，中國干部體制在疫情防控中表現(xiàn)出了諸多機制優(yōu)勢，諸如奉獻精神、應(yīng)急管理緊急學(xué)習(xí)能力、高效的政策執(zhí)行力等，而中央財政為新冠肺炎病毒感染患者提供兜底性治療費用等舉措，在疫情發(fā)生初期極大地穩(wěn)住了民眾“恐慌情緒”、幫助民眾逐漸恢復(fù)戰(zhàn)勝新冠疫情的信心?！皣以谏鐣小崩碚撍沂镜钠毡樾缘览硪驳玫搅顺浞謾z驗，社會力量積極參與抗疫物資的捐助和籌措，國家資源調(diào)控能力不斷得以充實等，尤為突出的是，中央領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對疫情的決策部署得到了民眾的廣泛支持、激發(fā)了全社會的信心，有效凝聚了全社會抗擊疫情的共識，衛(wèi)生防疫部門所推廣的科學(xué)防疫抗疫手段和方法被民眾所普遍接受，并取得了顯著的衛(wèi)生防護成效，培養(yǎng)了全社會健康的衛(wèi)生防護習(xí)慣和意識等。

基于中國應(yīng)對新冠肺炎疫情的政策實踐，本文提出了“中國新冠疫情防控政策供給體系”。該政策供給體系涵蓋了8個一級指標(biāo)和35個二級指標(biāo)。表1具體報告了所有一級指標(biāo)和二級指標(biāo)的歸類。其中，8大一級指標(biāo)依據(jù)其在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用的重要程度和緊急程度可再凝練為四個層級排序。分別是：第一層級，中央?yún)f(xié)調(diào)機制;第二層級，全域封閉管理（俗稱“封城”）和集中封閉治療（俗稱“隔離”）;第三層級，人員物資保障、疫苗研發(fā)和社會動員機制;第四層級，科技支撐和國際交流合作等。這四大層級排序構(gòu)成了中國應(yīng)對新冠疫情防控的政策供給邏輯主線。

表1 中國新冠疫情防控政策供給體系

完整理解中國抗疫政策實踐，需要抓住兩大視角，即治理主體視角和治理客體視角。選擇治理主體視角，是基于疫情治理主體（最主要的是政府）具有巨大的主觀能動性。治理主體視角又可以進一步區(qū)分為業(yè)務(wù)條線（即“條的邏輯”）和屬地管理（即“塊的邏輯”）。而選擇治理客體為另一大視角，則是充分認識到新冠肺炎疫情的特殊性質(zhì)。治理客體視角主要關(guān)注治理困境的議題類型，尤其是具有突發(fā)性、應(yīng)急性、沖擊性特點的緊急狀態(tài)治理議題。中國抗疫的階段過程從初期的緊急狀態(tài)應(yīng)對，逐漸轉(zhuǎn)向疫情防控常態(tài)化治理，以治理客體視角對抗疫經(jīng)驗進行梳理總結(jié)，較為準確客觀。依據(jù)治理主體的視角和治理客體的視角，將這三十五個二級指標(biāo)建立22矩陣，即為“抗疫政策矩陣”。該矩陣具體區(qū)分了四類過程應(yīng)對機制，分別為“業(yè)務(wù)條線—常態(tài)化治理”“業(yè)務(wù)條線—緊急狀態(tài)治理”“屬地管理—常態(tài)化治理”和“屬地管理—緊急狀態(tài)治理”。通過表2的矩陣分布，可以更加清晰看到中國應(yīng)對新冠疫情危機實踐中，職能部門與地方政府面對緊急狀態(tài)和疫情常態(tài)化相對應(yīng)的政策工具選擇。

中國新冠疫情防控政策供給體系全景式展示了中國政府的抗疫實踐。一級指標(biāo)所凝練的四大層級排序揭示了抗疫政策供給邏輯主線。二級指標(biāo)所構(gòu)建的“抗疫政策矩陣”，具體報告了不同疫情場景下四類過程應(yīng)對機制。具體來看，這四類過程應(yīng)對機制展示了動態(tài)抗疫各環(huán)節(jié)的側(cè)重點。其中，“業(yè)務(wù)條線—常態(tài)化治理”強調(diào)醫(yī)療免疫技術(shù)應(yīng)用，“屬地管理—常態(tài)化治理”強調(diào)實時社會動態(tài)監(jiān)測，“業(yè)務(wù)條線—緊急狀態(tài)治理”突出人員物資供應(yīng)保障，“屬地管理—緊急狀態(tài)治理”突出封閉隔離。以上分析也揭示出，中國雖然奉行“清零”模式，但是堅持靈活動態(tài)調(diào)整，盡量壓低管制舉措的社會經(jīng)濟成本，并不斷完善公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急管理機制，現(xiàn)代化治理能力在實踐中不斷提升。

表2 抗疫政策矩陣

特別需要指出的是，本文所總結(jié)的中國新冠疫情防控政策供給體系是對自新冠疫情發(fā)生以來中國成功應(yīng)對經(jīng)驗的總體概況，站在了國家整體層次的視角。具體到每個城市的疫情防控，尤其是突發(fā)疫情的處置等，管理成效存在顯著差異。備受關(guān)注的“精準防控”得到了許多贊許，而近期一些城市突發(fā)疫情防控則出現(xiàn)了管理方面舉措不當(dāng)而招致了廣泛批評。作為國家層面的疫情防控政策供給體系梳理是極為必要的，這為各地疫情防控提供了可參考的成熟經(jīng)驗，也為國際疫情防控合作提供了支撐。但也要特別關(guān)注各地尤其是以城市為單位的突發(fā)疫情防控的具體實踐舉措，國家治理現(xiàn)代化并不能一蹴而就，需要建立在市域社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，這是一個持久性“精耕細作”的過程。對各地實踐舉措的反思有助于增進中國應(yīng)對新冠疫情防控政策供給體系的成熟與完善，同樣，也為各城市帶來了突發(fā)疫情防控的現(xiàn)實治理考驗。

四、中央領(lǐng)導(dǎo)力供給：央地指揮協(xié)調(diào)機制

“強中央政府能力”是中國國家能力的典型特征，也是本次應(yīng)對新冠疫情中國組織動員體制優(yōu)勢的關(guān)鍵所在。面臨全球公共衛(wèi)生危機，中國選擇“清零”模式、英美自由主義國家選擇“共存”模式的直接原因是中國具有比其他國家更顯著的“強中央政府能力”。中國政府中央領(lǐng)導(dǎo)力供給充分，這得益于中國黨治國家的政治體制以及十八大以來中央全面從嚴治黨所取得的顯著成效。英美等國家領(lǐng)導(dǎo)人陷入黨爭、種族、利益集團等國內(nèi)利益紛爭導(dǎo)致國內(nèi)社會撕裂加劇而無力有效凝聚中央領(lǐng)導(dǎo)力，政治破碎化瓦解了國家能力、造成中央領(lǐng)導(dǎo)力耗散。而在中國，武漢發(fā)生疫情后，中央政府快速反應(yīng)處置，疫情管控成為中央頭號政策議題。習(xí)近平總書記親自部署指揮，2020年1月25日成立中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，加強對全國疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。①中央—地方疫情指揮協(xié)調(diào)機制得以建立并迅速開展工作。尤其可貴的是，按照“國家在社會中”的國家能力學(xué)說，中央領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)的國家抗疫政策得到了全社會普遍性支持，確保了國家的社會滲透能力等，降低了全社會遵循政府抗疫政策的協(xié)調(diào)成本等，保障了疫情管控的及時高效。

中央領(lǐng)導(dǎo)力供給壓實了各級防控責(zé)任、責(zé)任到人，疫情防控問責(zé)制得以確立。疫情在武漢發(fā)生初期，武漢市和湖北省領(lǐng)導(dǎo)干部因缺乏公共衛(wèi)生專業(yè)素養(yǎng)和應(yīng)急管理能力，產(chǎn)生了嚴重的“謊報、瞞報、漏報”問題，中央政府快速反應(yīng)、及時對相關(guān)干部進行問責(zé)，調(diào)配了新的領(lǐng)導(dǎo)干部就任一線指揮。同時派駐中央指導(dǎo)組到武漢現(xiàn)場指導(dǎo)地方抗擊疫情。中央指導(dǎo)組組長孫春蘭和副組長陳一新等熟悉了解地方工作、應(yīng)急管理能力突出的領(lǐng)導(dǎo)干部下沉到疫情第一線，和縣委書記等基層干部建立暢通的工作協(xié)同機制，縮短“決策距離”，解決了決策鏈條過長、層層上報延誤時間及信息失真的問題，有效提高了邁克爾·曼所謂的國家“基礎(chǔ)性能力”。地方政府的各個責(zé)任人同樣下沉到抗疫一線，靠前指揮工作、明確每一步疫情防控責(zé)任人（見圖1）。據(jù)此，從中央到疫情現(xiàn)場建立了完整的疫情防控工作機制，即“中央領(lǐng)導(dǎo)人—中央工作小組—中央指導(dǎo)組—地方主官—責(zé)任人”，從而明確了疫情防控問責(zé)制，干部體制得以迅速高效展開疫情防控工作。

圖1 中央—地方疫情指揮協(xié)調(diào)機制

任期調(diào)控發(fā)揮了重要功能。中央領(lǐng)導(dǎo)力供給還表現(xiàn)在通過采用任期調(diào)控的方式，選派公共衛(wèi)生專業(yè)素養(yǎng)高、應(yīng)急管理能力突出、綜合協(xié)調(diào)能力強的干部替換湖北省和武漢市政府主官，以修補地方領(lǐng)導(dǎo)力不足的局面。對于瀆職失職的干部予以嚴肅問責(zé)處置，有效遏制了干部“遲疑、畏懼、不作為”的消極行為。這符合福山“強國家”理論的政策內(nèi)涵，確保官僚機構(gòu)的非人格化和自主性，破除各種利益羈絆，以免延誤最佳管控時機、造成疫情的大規(guī)模擴散。同時，強化激勵舉措，將治理績效優(yōu)異的干部提任到更高的黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位，對于治理績效不佳的干部則作出相應(yīng)的職務(wù)職級調(diào)整或其他處理。這套“能者上、庸者下、劣者淘汰”的任期調(diào)控機制有效應(yīng)對了疫情防控阻擊戰(zhàn)中的信息不對稱性，充分調(diào)動了各級領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，夯實了疫情防控責(zé)任機制，有效防止了決策信息失真以及政策決策和執(zhí)行“兩張皮”的弊病。近期，一些城市突發(fā)疫情也出現(xiàn)了武漢疫情初期所暴露的問題，甚至由于城市管理的不足進一步滋生了政策疲民等系列消極現(xiàn)象，尤其是出現(xiàn)了管理機械導(dǎo)致的極端醫(yī)療事件等，產(chǎn)生了惡劣影響，進一步凸顯了市域社會治理現(xiàn)代化的重要性。

中央領(lǐng)導(dǎo)力供給貫穿了中國疫情防控的全過程，保持了政策連續(xù)和穩(wěn)定。自2019年底武漢突發(fā)疫情以來，中國的疫情防控先后經(jīng)歷了“緊急狀態(tài)治理—常態(tài)化治理—普及疫苗接種—外部輸入并局部反彈—變異病毒點線傳播”等階段，中央—地方疫情指揮協(xié)調(diào)機制持續(xù)發(fā)揮功能，依靠強大的組織動員能力、克服了每一個“危機節(jié)點”，確保中央關(guān)于疫情防控的管制舉措自上到下有序落實，取得了疫情防控的每一個“具體的勝利”。中央領(lǐng)導(dǎo)力供給是中國得以成功實踐“清零”模式的關(guān)鍵制度能力保障，有效增進了國家治理現(xiàn)代化。中央領(lǐng)導(dǎo)力供給充分體現(xiàn)了“強中央政府能力”的理論要求，發(fā)揮了中國體制在疫情防控方面的機制優(yōu)勢，同時也充分吸收了另外三種國家能力理論的合理政策內(nèi)涵，較好地推動了疫情防控現(xiàn)代化治理水平的提升。

五、他山之石：國際疫情防控實踐對比

中國抗疫實踐得到國際社會的高度評價，深化了對國家治理現(xiàn)代化的認識。當(dāng)前國際智庫、獨立研究機構(gòu)等對世界各國抗疫績效進行了深度經(jīng)驗研究和績效評估，其中最具代表性的評估有三種：新加坡獨立民調(diào)機構(gòu)黑箱研究（Blackbox Research）發(fā)布的“全球各國抗疫表現(xiàn)排行榜”（Global Ranking of Countries Performance Against the Epidemic）、深知集團（Deep Knowledge Group）發(fā)布的“COVID-19世界上最安全的國家排名”（COVID-19 Regional Safety Assessment 200 Regions）和牛津大學(xué)發(fā)布的“新冠疫情政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”（Oxford COVID-19 Government Response Tracker）。在這三種系統(tǒng)性的評估報告中，中國得分排名穩(wěn)居世界前列。深知集團構(gòu)建的評估指標(biāo)，覆蓋了六大類維度，即隔離有效性、檢測和監(jiān)測能力、政府風(fēng)險管理效率、醫(yī)療體系準備度、緊急應(yīng)變能力和區(qū)域彈性。①牛津大學(xué)關(guān)注九項評分指標(biāo)，包括關(guān)閉學(xué)校、關(guān)閉工作場所、取消公眾活動、聚會限制、關(guān)閉公共交通、公共信息宣傳、居家、限制國內(nèi)人口流動和管控國際旅行。②這些國際評估系統(tǒng)關(guān)注的指標(biāo)同中國新冠疫情防控政策供給體系的指標(biāo)設(shè)計存在密切關(guān)聯(lián)，甚至是重疊。這意味著中國應(yīng)對新冠疫情的政策實踐符合國際社會疫情防控的客觀規(guī)律。

英美則在國際評估系統(tǒng)中得分較低，尤其是美國招致了廣泛的國際批評。為什么歷來的“優(yōu)等生”——美國在各大國際主流抗疫績效評估中都取得了較低的得分，成為了“劣等生”？這恰恰驗證了福山對“強國家”必要性的辯護，切中了美國當(dāng)下政治發(fā)展的要害。英國和美國在某種程度上面臨著共同問題，新冠疫情發(fā)生后，一面是需要盡快控制住疫情影響、維護執(zhí)政地位的政黨，另一面是深陷“警惕公權(quán)力侵犯私權(quán)利”邏輯圈的大眾，雙方“想管又不好管”“想信任又根本上懷疑”，這種矛盾感撕裂了政府的公信力，社會陷入了分裂，政治也隨之破碎化。英美等國倡導(dǎo)的自由主義價值觀以及“群體免疫”政策成為各利益集團的掩護旗幟，英國面臨脫歐后的深刻社會危機、政策反應(yīng)被動遲緩，美國黑人群體“Black Lives Matter”游行示威愈演愈烈，特朗普與拜登為爭奪總統(tǒng)相互攻訐后來竟煽動支持者攻占“國會大廈”，這些都惡化了疫情管控舉措、造成社會混亂。

特別要指出的是，美國在疫情防控的政策供給方面存在較大失誤，主要體現(xiàn)在四大方面：一是，缺乏對疫情傳播鏈的有效阻斷措施。特朗普政府并未采取任何全域封閉管理或集中封閉治療的措施，反而出于總統(tǒng)競選的需要在多個州舉辦競選集會活動，致使疫情在美國國內(nèi)迅速傳播;二是，缺乏強有力的中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。無論是對人員物資的保障供給還是在聯(lián)邦政府層面對全美疫情防控采取必要的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，特朗普政府習(xí)慣性“甩鍋”，將疫情防控不力原因歸咎于地方政府，尤其是民主黨人領(lǐng)導(dǎo)的州政府;三是，以單邊主義對抗和瓦解國際疫情防控合作。特朗普政府在疫情全球大流行時期突然宣布退出世界衛(wèi)生組織，在全世界掀起軒然大波，美國長期以來力圖塑造的“全球領(lǐng)導(dǎo)者”的形象轟然倒塌。甚至在美國疾病預(yù)防控制中心的病毒檢測試劑出現(xiàn)問題緊急調(diào)回重制的情況下，依然拒絕使用世衛(wèi)組織分發(fā)的德國病毒檢測試劑;四是，忽視社會動員機制、無力彌合社會裂痕。盡管拜登政府上臺后試圖樹立“團結(jié)”旗幟、修復(fù)社會撕裂，但是美國社會深陷種族問題和黨派紛爭的漩渦。一方面，弗洛伊德事件使美國種族歧視矛盾激化，民眾無視疫情防控政策走向街頭進行激烈乃至暴力抗議;另一方面，美國政治精英質(zhì)疑炒作拜登勝選的合法性，特朗普煽動示威者攻占破壞國會大廈，進一步加劇了國內(nèi)疫情防控政策的分歧。美國政治極化加劇了社會沖突和對立，影響了疫情防控等。

歐洲國家在評估系統(tǒng)中分化比較嚴重，有些國家如瑞士、挪威和德國得分較高，而英國、法國、意大利等則普遍得分較低。這顯示出歐洲疫情防控的內(nèi)在差異和現(xiàn)實差距，歐洲抗疫環(huán)境面臨較大挑戰(zhàn)，極容易再次成為“疫情中心”。具體原因如下：一是，歐洲國家眾多，多數(shù)國家盛行多黨政治，決策過程更為復(fù)雜緩慢;二是，歐洲一體化進程因“希臘債務(wù)危機”“英國脫歐”“穆斯林難民”“烏克蘭沖突”等屢受破壞，歐盟內(nèi)部離心化傾向嚴重，各國應(yīng)對疫情各自為政，難以形成有效的共同政策議程;三是，意大利等國旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)歷來為經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，歐盟內(nèi)部邊境管制寬松加劇疫情在歐洲惡性擴散;四是，歐洲各國發(fā)展水平差異較大，許多國家醫(yī)療體系并不發(fā)達、難以滿足超規(guī)?；颊咝枨?，面對龐大的疫情感染人數(shù)無法提供及時有效的醫(yī)療救治，而長久以來的難民問題則進一步加劇了社會保障體系（包含醫(yī)療衛(wèi)生等）的壓力使其瀕臨崩潰。

但是歐洲也有其自身的優(yōu)勢，結(jié)合中國的防疫政策體系來看，歐洲完全有能力在疫苗研發(fā)和國際交流合作方面做得更好。在疫苗研發(fā)方面，歐洲發(fā)達國家眾多，英國、法國和德國等國家在尖端醫(yī)療科技領(lǐng)域一直穩(wěn)居世界前列，對新冠疫苗的研制有著雄厚的醫(yī)學(xué)、生物學(xué)和病理學(xué)基礎(chǔ)，有足夠的科技研發(fā)能力通過聯(lián)合實驗室或?qū)＜医M方式加快關(guān)鍵技術(shù)突破進程。在國際交流合作方面，歐洲因為歷史、文明、制度、意識形態(tài)和霸權(quán)體系等原因常與美國“同進退”，但卻長期忽視和亞洲地區(qū)的交流合作。此外，歐洲潛在的防疫優(yōu)勢，特別是完善的公共衛(wèi)生體系、社會保障制度、高度專業(yè)化的應(yīng)急管理能力等方面值得中國學(xué)習(xí)借鑒。

東亞地區(qū)新加坡的抗疫成效在國際社會也受到較高的認可，但目前面臨較大壓力。作為亞洲重要金融與航運樞紐的新加坡，起初在未實行普遍隔離政策的情況下，較有效地控制了疫情的擴散。然而，自2020年3月末起，其境內(nèi)新增病例開始出現(xiàn)失控跡象，政府不得不在當(dāng)年4月7日起實施“斷路器”措施——持續(xù)一個月的嚴格社會隔離政策。①但新加坡主要依賴自上而下的司法管制以懲治違反隔離禁令的個人與組織，但這未能有效落實社會隔離政策并阻斷病毒擴散。②后來，新加坡政府主動放棄“清零”模式，而選擇“共存”模式，結(jié)果是一個月之內(nèi)的新冠死亡人數(shù)超過了之前總和的兩倍，新冠感染病例也快速攀升。幾經(jīng)調(diào)整，當(dāng)下新加坡政府決定正式邁向“與新冠病毒共存”。特別要指出的是，新加坡是在“常態(tài)化防控”階段出現(xiàn)了問題，即便“一刀切”也未能及時有效隔斷傳染鏈條，這顯示出新加坡國家治理現(xiàn)代化存在深刻的局限性。中國在疫情防控常態(tài)化治理階段也面臨局部地區(qū)疫情反彈或者個別病例點線傳播，但中國在“因地制宜”方面的政策調(diào)控更為成熟，這是中國國家治理現(xiàn)代化顯著提升的表現(xiàn)。

六、結(jié)論與討論：邁向現(xiàn)代化治理

2019年底新冠肺炎疫情的發(fā)生給全球帶來了恐慌，在實際抗擊疫情進程中，中國面對此次公共衛(wèi)生災(zāi)難摸索出了中國抗疫方案、構(gòu)建了中國新冠疫情防控政策供給體系，增進了國家治理現(xiàn)代化。本文針對中國抗擊疫情的政策實踐，將其抽象總結(jié)為8個一級指標(biāo)和35個二級指標(biāo)，并進一步凝練了四大層級排序和四類過程應(yīng)對機制，據(jù)此闡釋了中國抗擊疫情的政策邏輯。這一政策供給體系不僅是中國抗擊疫情的政策實踐智慧結(jié)晶，而且部分政策對國際社會的疫情治理現(xiàn)狀也具有一定的普適性參考意義。當(dāng)前國際社會存在“清零”模式和“共存”模式的爭論，這有助于各國優(yōu)化防控疫情的政策供給，降低疫情帶來的破壞。從國際疫情防控實踐對比看，國家能力對世界各國疫情防控具有重要意義，政策反應(yīng)被動遲緩、決策分裂混亂無助于疫情的有效應(yīng)對。新冠疫情也進一步凸顯了公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急管理能力的重要性，對國家治理現(xiàn)代化提出了新的要求，尤其凸顯了市域社會治理現(xiàn)代化的重要性。

“強中央政府能力”成為有效應(yīng)對新冠疫情的必要條件。中央領(lǐng)導(dǎo)力供給是中國應(yīng)對新冠疫情防控政策供給的有力保障，克服了其他國家不同程度存在的政治內(nèi)耗、分裂混亂、被動遲緩等問題，快速反應(yīng)、迅速建立中央—地方疫情指揮協(xié)調(diào)機制，從中央到疫情一線層層壓實防控責(zé)任、建立問責(zé)制。并通過任期調(diào)控，強化問責(zé)激勵機制，克服官僚體系的消極行為、增強正向激勵，充分調(diào)動干部體制的疫情防控積極性。從緊急狀態(tài)治理到常態(tài)化防控，中央領(lǐng)導(dǎo)力供給貫穿了中國疫情防控的全過程，保持了政策連續(xù)和穩(wěn)定，面對局部疫情反彈和個別病例點線傳播，及時精準處置并“因地制宜”采取恰當(dāng)?shù)姆揽嘏e措，中國疫情防控模式具有更強的彈性、對社會經(jīng)濟的影響也盡量降低到最小程度，國家治理現(xiàn)代化程度不斷提升。但同時也存在著一些地方政府在疫情防控實踐中應(yīng)急管理較低的情況，進一步凸顯了市域社會治理現(xiàn)代化的重要性。

借鑒國際社會抗疫實踐的經(jīng)驗總結(jié)和教訓(xùn)反思，中國的疫情防控實踐仍有可改進的空間。第一，加強科技支撐和對專家與智庫評估意見的重視，做好公共衛(wèi)生危機早期大數(shù)據(jù)監(jiān)測、建立預(yù)警機制。無論是武漢市突發(fā)的疫情，還是后來局部疫情反彈或變異病毒點線傳播，都顯示出基層管理人員專業(yè)素養(yǎng)和應(yīng)急能力的欠缺，在危機大范圍蔓延前的黃金干預(yù)時期認識不到其嚴重性。應(yīng)將“專業(yè)的事交給專業(yè)的人辦”，要暢通“技術(shù)—政策”溝通渠道、認真聆聽專家建議，不抱僥幸心理，及時“拉響警報”;第二，完善公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障體系、強化應(yīng)急管理體系建設(shè)，使公共衛(wèi)生應(yīng)急理念、制度設(shè)計、政策實踐和干部素養(yǎng)等滿足國家治理現(xiàn)代化的要求。西方發(fā)達國家成熟的公共衛(wèi)生體系、社會保障制度、應(yīng)急管理體系，以及高度專業(yè)化的行政管理人員職業(yè)素養(yǎng)等非常值得學(xué)習(xí)借鑒;第三，進一步增強疫情防控管制的彈性，建立精準動態(tài)監(jiān)控防控機制。應(yīng)探索先進的疫情監(jiān)控處置政策，謹防“一刀切”，增強管制舉措的彈性和精準性，降低社會的經(jīng)濟成本;第四，大力提升市域社會治理現(xiàn)代化水平，真正做到“以人民為中心”優(yōu)化管理質(zhì)量。尤其是應(yīng)改進機械管制、破除利益羈絆、暢通民意反饋渠道、防止勞民傷財?shù)?。在后疫情時代既要做好有效疫情防控，也要保持社會經(jīng)濟發(fā)展活力，在合法性框架下增強國家能力并進一步提升能力績效，這是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

時下國內(nèi)疫情防控局勢驟緊，疫情防控現(xiàn)代化要求超越模式之爭，專注于提升解決現(xiàn)實問題的能力。在外來輸入的巨大壓力下，國內(nèi)新增疫情病例呈現(xiàn)“多點、分散、多鏈條傳播”的新特點，這對疫情防控帶來巨大挑戰(zhàn)?！扒辶恪焙汀肮泊妗弊鳛閲H社會應(yīng)對新冠疫情危機的兩種模式，具有各自特點，不能簡單評價孰優(yōu)孰劣，其適用成效也取決于各國自身現(xiàn)實國情。如果不考慮本國和地區(qū)實際情況而貿(mào)然選擇某種“模式”、甚至陷入“模式之爭”，為了“某種主義”而選擇疫情防控應(yīng)對模式，這是不負責(zé)任的做法。治理的本質(zhì)在于解決真實問題，現(xiàn)代化更強調(diào)治理績效，從這個意義上講，中國疫情防控政策要立足于務(wù)實高效，專注于提升改進疫情防控實際效果。未來隨著疫情防控局勢穩(wěn)定，伴隨著國家公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障體系的完善以及國家整體現(xiàn)代治理水平的提升，國內(nèi)疫情防控政策也要適時根據(jù)實際需要作出相應(yīng)的優(yōu)化和調(diào)整，一些市域社會治理現(xiàn)代化水平較高的城市也可以率先做出探索。

作者單位：姚金偉，國際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟金融學(xué)院;張?zhí)m心，河北大學(xué)法學(xué)院

責(zé)任編輯：韓海燕