鄧元媛，常 江，馮姍姍，周 雪

(中國礦業(yè)大學(xué) 建筑與設(shè)計學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

廢棄礦井是資源型城市獨特的空間資源，對其再開發(fā)利用既是實現(xiàn)城市功能轉(zhuǎn)型的主要路徑，也是提高城市土地利用效率的主要方式。如何選擇可持續(xù)的再開發(fā)模式，合理利用空間資源，是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的一個機(jī)遇和挑戰(zhàn)。廢棄礦井的再開發(fā)包括井下空間再開發(fā)和地面生產(chǎn)廠區(qū)的綜合開發(fā)[1]。對于井下部分的再開發(fā)途徑包括地下空間旅游資源開發(fā)利用[2]、地?zé)豳Y源再利用系統(tǒng)[3]、抽水蓄能地下水庫等[4]。由于井下空間大部分不屬于城市建成區(qū)范圍，其再利用與城市建設(shè)用地的功能、強度調(diào)整相關(guān)性不大，故不在本文的研究范圍內(nèi)。本文關(guān)注的是廢棄礦井的地面部分，即采礦用地的綜合性再開發(fā)。源于我國建國初期的劃撥用地制度，這類用地的再開發(fā)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移過程具有一定的復(fù)雜性。采礦用地屬于具備特定土地屬性的國有劃撥土地，再開發(fā)需要經(jīng)由市場化的產(chǎn)權(quán)交易完成從劃撥用地到經(jīng)營性用地的轉(zhuǎn)變，從而獲得土地功能置換的二次開發(fā)使用權(quán)。因此，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移是否可以順利完成，構(gòu)成該類項目進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)。這一特定的產(chǎn)權(quán)交易環(huán)節(jié)決定了采礦用地的再開發(fā)不僅僅是物質(zhì)空間的再利用，更是以特定產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)的利益再分配過程，其根植于特殊的制度環(huán)境且受到政策設(shè)計的敏感影響[5]。

本研究關(guān)注采礦用地的再開發(fā)，尤其關(guān)注產(chǎn)權(quán)政策對再開發(fā)模式的演進(jìn)影響，試圖探明開發(fā)模式選擇的內(nèi)在動因。近年來，產(chǎn)權(quán)作為理解存量用地再開發(fā)的新視角被引入學(xué)術(shù)界[6]。不少研究都關(guān)注到政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及升級、合理調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)的目標(biāo)[7]，以及空間規(guī)劃的制度設(shè)計[8-10]，產(chǎn)權(quán)交易成本[11-12]的降低及產(chǎn)權(quán)政策的演進(jìn)[13-14]?？傮w而言，目前的研究多關(guān)注產(chǎn)權(quán)制度對產(chǎn)權(quán)交易的影響，未能明確政策、產(chǎn)權(quán)、再開發(fā)模式之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。筆者針對廢棄礦井采礦用地再開發(fā)，試圖構(gòu)建財務(wù)平衡(目標(biāo))-產(chǎn)權(quán)政策(干預(yù))-再開發(fā)模式(結(jié)果)的交織邏輯，辨析產(chǎn)權(quán)政策對再開發(fā)模式的影響，以期為政策制定提供參考和借鑒，促進(jìn)再開發(fā)項目的可持續(xù)發(fā)展。

1 財務(wù)平衡目標(biāo)下的再開發(fā)模式

1.1 財務(wù)平衡內(nèi)涵

廢棄礦井采礦用地再開發(fā)是通過對空間資源的再次分配，提高土地利用效益的過程。因此，同任何一項土地投資一樣，只有在財務(wù)上實現(xiàn)平衡，才可能保持可持續(xù)發(fā)展[15]。財務(wù)平衡的基本訴求是：收入減去成本后，還有正的剩余。不同開發(fā)模式耗費的成本、獲得的收入差異，決定其財務(wù)是否平衡。如何找到實現(xiàn)財務(wù)平衡的再開發(fā)模式，是多數(shù)采礦用地面臨的難題。通過對各地廢棄礦井現(xiàn)狀調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，在缺乏有效的收益保障下，閑置甚至是比投入更可靠的財務(wù)方案，這也解釋了多數(shù)采礦用地長期閑置的原因。因此，探明再開發(fā)投資-收益的過程，找到財務(wù)平衡的解決方案，是推進(jìn)采礦用地再開發(fā)的突破口。

再開發(fā)的投資涉及2 個階段，第一階段是產(chǎn)權(quán)交易所帶來的一次性資本性投入，用于征用、拆除、重建；第二階段是再開發(fā)后因土地性質(zhì)或開發(fā)強度增加，帶來的運維支出，用于公共服務(wù)增值、折舊維護(hù)、融資還貸付息等[16]。因此，財務(wù)平衡存在2 種模式：2 個階段各自平衡，或2 個階段總體實現(xiàn)平衡，即收益減去投入后實現(xiàn)真正的剩余。如果無法在各個階段實現(xiàn)平衡，或者無法實現(xiàn)整體平衡，會導(dǎo)致項目資金鏈斷裂，從而陷入被擱置、被中斷僵局。

1.2 財務(wù)平衡目標(biāo)對再開發(fā)模式的影響

在財務(wù)平衡的基本訴求下，再開發(fā)模式選擇的準(zhǔn)則也將逐漸清晰：一類是可以降低第一階段投入的模式；另一類是在投入不變的前提下，可以降低產(chǎn)權(quán)交易成本或降低項目運營成本的模式。按照這一原則，“非正式更新”和用地增容的模式無疑會受到市場的追捧。

“非正式更新”，即不通過產(chǎn)權(quán)交易，對用地性質(zhì)和用途進(jìn)行更改，在原“工業(yè)用地”屬性上，通過建筑改造，來實現(xiàn)功能置換，早期多數(shù)“創(chuàng)意園”都采用的這樣一種方式[17]，這種做法無疑是通過降低第一階段的一次性資本投入來保障項目的收益。“用地增容”是在通過產(chǎn)權(quán)交易，獲得土地使用權(quán)的前提下，對土地使用的強度進(jìn)行調(diào)整，為了獲得稅、費等經(jīng)營性收益，通過提高盈利性項目的比例，提高土地開發(fā)強度的方式獲得財務(wù)收益[18-19]。值得注意的是，為了實現(xiàn)對用地的開發(fā)強度，產(chǎn)權(quán)交易前，企業(yè)都會對場地進(jìn)行“凈地”處理，這樣場地中原有的建、構(gòu)筑物都會因妨礙增容的要求，被大量拆除。一定程度上，這種模式下?lián)p失了工業(yè)遺產(chǎn)文化的價值，也會引發(fā)社會公眾對項目的不滿。

可見，在財務(wù)平衡的目標(biāo)指導(dǎo)下，再開發(fā)模式無疑將走向功能類型和價值追求的單一趨同，社會文化、歷史價值受到損失。為了改善這一局面，迫切需要在兩者之間建立一整套調(diào)節(jié)措施，促使多元模式的選擇。在我國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制下，這個調(diào)節(jié)作用勢必需要相關(guān)的政策來承擔(dān)(表1)。

表1 國家、省、地方各級政府對采礦用地再開發(fā)的鼓勵政策Table 1 Encouraging policies of national, provincial and local governments for the redevelopment of mining land

2 財務(wù)平衡訴求對相關(guān)政策演進(jìn)的推進(jìn)作用

2.1 產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)節(jié)作用機(jī)制

基于財務(wù)平衡的階段性特征，產(chǎn)權(quán)政策可以從不同階段的介入實現(xiàn)對再開發(fā)模式的影響，即從降低資本性投入和保障運營收益兩個角度推動財務(wù)平衡。首先，降低產(chǎn)權(quán)交易成本，可以保障投入不變前提下，使第一階段的資本性投入收益增加。目前，產(chǎn)權(quán)交易的門檻主要來自于原產(chǎn)權(quán)主體的預(yù)期收益。從原使用權(quán)主體的角度來看，一旦土地使用權(quán)被收回，則無法參與土地再次出讓時的紅利，只能通過抬高補償標(biāo)準(zhǔn)的方式獲得預(yù)期收益，這種做法無疑抬高了政府收儲或市場參與的門檻和難度。

政策可以通過明確產(chǎn)權(quán)交易中地方政府與原權(quán)益主體的利益分配，或者不改變原權(quán)益主體等方式錨固產(chǎn)權(quán)交易的收益，降低交易難度。因此，地方性政策對于原使用權(quán)主體的利益保障，在交易環(huán)節(jié)必須有更加明確的政策支持，如2008 年江蘇省政府頒布的《關(guān)于加快振興徐州老工業(yè)基地的意見》中明確規(guī)定了在協(xié)議出讓和公開出讓兩種情境下，企業(yè)作為原使用權(quán)所有人分別可以獲得一定比例的出讓金收入，保障了企業(yè)在產(chǎn)權(quán)交易行為中的收益，推動了政府和市場參與的進(jìn)程。

在保障項目運營收益方面，可以通過明確對公共利益有所貢獻(xiàn)的項目獲得利益補償方式，或明確后期的稅費收入來源，借此減小再開發(fā)項目的運營平衡壓力。例如2014 年頒布的《關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》中明確了“對在搬遷企業(yè)原址發(fā)現(xiàn)地下文物或工業(yè)遺產(chǎn)被認(rèn)定為文物的老工業(yè)區(qū)，所在市轄區(qū)因保護(hù)文物需要新增建設(shè)用地的，所在省級、市級人民政府優(yōu)先安排用地計劃指標(biāo)”。即通過經(jīng)營性項目的土地補償保障公益型項目后期的稅費收益。

2.2 產(chǎn)權(quán)政策演進(jìn)的過程和趨勢

我國的土地有償使用制度始于1990 年，明確國有企業(yè)劃撥用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策的是1998 年的《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》，該文件首次宣布過期使用的劃撥土地使用權(quán)被允許入市，正式拉開我國城市中存量工業(yè)用地規(guī)?；碌男蚰籟20]。2006 年12 月，國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，為全面推進(jìn)土地收儲制度提供了政策支持。2008 年，《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實施意見》對工業(yè)用地退出后的功能轉(zhuǎn)型進(jìn)行了引導(dǎo)；2014 年《關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》更加明確以一種動態(tài)平衡的方式，在城市范圍內(nèi)支持工業(yè)用地轉(zhuǎn)型。2016 年11 月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》，進(jìn)一步鼓勵從政策角度為低效用地再開發(fā)提供獎勵機(jī)制。同時，為了保障企業(yè)的權(quán)益，一些地方性的文件也相繼出臺，對企業(yè)出讓劃撥土地進(jìn)行了明確的利益保障，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)行(表1)。

早期的政策，實際上是滯后于再開發(fā)實踐的，是一種基于實踐的“規(guī)制”。比較典型的是2008 年頒布的《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實施意見》(以下簡稱《意見》)，意見中提出：積極支持以劃撥方式取得土地的單位利用工業(yè)廠房、倉儲用房、傳統(tǒng)商業(yè)街等存量房產(chǎn)、土地資源興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，土地用途和使用權(quán)人可暫不變更。這是政策明確表態(tài)，對已經(jīng)存在的大量“非正式更新”項目認(rèn)可。事實上，政策頒布之前，為了降低項目財務(wù)的第一階段投入成本，大量的工業(yè)用地更新都采用了一種“非正式更新”的方式進(jìn)行，即保留劃撥用地權(quán)屬，在不改變用地性質(zhì)和開發(fā)強度的基礎(chǔ)上，通過建筑改造來實現(xiàn)功能置換，產(chǎn)權(quán)人可以獲得經(jīng)營性收益，而政府作為國有土地的所有者，卻沒有獲得相應(yīng)的利益。在此情況下，2008 年《意見》頒布，即從政策上承認(rèn)該類項目的合法性，以減少國有資產(chǎn)在該類項目中的損失。這個過程，體現(xiàn)了政策對“事實”的“規(guī)制”作用。而隨著存量再開發(fā)項目的逐年增多，政策的“引導(dǎo)性”逐漸顯現(xiàn)，如2014 年的《關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》中，明確以“協(xié)議出讓”的方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，或者在城市用地指標(biāo)中對拆遷企業(yè)進(jìn)行傾斜，這些政策無疑將促進(jìn)企業(yè)拆遷的積極性，為即將展開的再開發(fā)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

從我國產(chǎn)權(quán)政策的發(fā)展過程可以看出，政策在再開發(fā)項目中的影響逐漸凸顯，政策的制定，逐漸從滯后于現(xiàn)實發(fā)展的“規(guī)制型”走向為實踐提前創(chuàng)造環(huán)境的“引導(dǎo)型”。但是目前的關(guān)注重點，還偏重于項目第一階段一次性投入的利益保障，而對運營階段尚未形成較為針對性的規(guī)范措施，因此，未來的土地政策應(yīng)該結(jié)合再開發(fā)項目運營中的收益保障提供更多“引導(dǎo)型”的政策，進(jìn)一步促進(jìn)肩負(fù)城市公共利益項目的推動。

3 產(chǎn)權(quán)政策對采礦用地再開發(fā)利用模式的影響

為了進(jìn)一步剖析產(chǎn)權(quán)政策對廢棄礦井再開發(fā)利用模式的影響，通過3 個典型案例進(jìn)行說明。研究對象所在的徐州市，是江蘇省老工業(yè)基地城市，也是資源枯竭型城市。自近代以來，由于城市周邊富含煤炭資源，建設(shè)了一系列國有大型煤礦，徐州的煤礦區(qū)主要分布在城市建成區(qū)的東西兩側(cè)，從行政區(qū)劃上看，東部礦區(qū)隸屬為賈汪區(qū)，也是徐州煤炭開采的發(fā)源地；西部礦區(qū)今隸屬泉山、銅山兩區(qū)，是解放后五六十年代采煤的主要區(qū)域(圖1)[21]；這些煤礦多位于緊鄰城市建成區(qū)的邊緣地帶，也是城市規(guī)模擴(kuò)張發(fā)展的潛力地帶。其開發(fā)再利用將對城市的用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)帶來深遠(yuǎn)的影響。

圖1 徐州市建成區(qū)與煤炭開采范圍Fig.1 Built up areas and coal mining areas of Xuzhou City

3.1 資本性投入的靜態(tài)平衡

2011 年，徐州市賈汪區(qū)被列為第三批資源枯竭型城市，城區(qū)范圍有多塊閑置礦業(yè)用地，其中建設(shè)年代最早的夏橋礦地塊位于賈汪城區(qū)中心西南位置，距離徐州市區(qū)38 km，東臨城市主干道將軍路，北接轉(zhuǎn)型大道，具備良好的區(qū)位優(yōu)勢。采礦用地包括生產(chǎn)、辦公區(qū)，用地面積509 畝。不同于建國后建設(shè)的“職住一體”的礦區(qū)，夏橋礦因建造時間早，職工生活區(qū)與生產(chǎn)區(qū)分離，職工生活區(qū)位于生產(chǎn)區(qū)以東3 km 處的工人村“新工村”[22]。

2014 年地方政府以“收儲”的方式從原產(chǎn)權(quán)主體“徐礦集團(tuán)”獲得了土地的二次開發(fā)權(quán)，對用地進(jìn)行了分期再開發(fā)。首先是利用原生產(chǎn)區(qū)以西的煤矸石堆場，進(jìn)行了“新工村”的拆遷安置，建設(shè)“夏橋工廠安置小區(qū)”；同時在原生產(chǎn)區(qū)鐵路線以東，城市主干道(將軍大道)以西的用地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，引入義烏小商品市場。分期開發(fā)將原本整合的場地割裂為4 個地塊，除已經(jīng)開發(fā)的3 個地塊，尚有1 個地塊處于閑置狀態(tài)(圖2)。

圖2 徐州市賈汪區(qū)夏橋煤礦礦業(yè)用地更新利用現(xiàn)狀Fig.2 Current situation of renewal and utilization of mining land in Xiaqiao Coal Mine,Jiawang District,Xuzhou City

在這個開發(fā)過程中，政府為了彌補初始產(chǎn)權(quán)交易的成本，通過提高容積率和改變用地性質(zhì)的方式，實現(xiàn)了第一階段的財務(wù)平衡。但地塊的割裂使用，未能充分發(fā)揮各個功能之間的互補效益，減弱了土地增值效益。作為場地的經(jīng)營性項目，小商品市場因缺乏市場配套而陷入經(jīng)營困境。由于需要進(jìn)一步增加土地收益來獲得財務(wù)平衡，場地內(nèi)的生產(chǎn)型建筑的保留與“凈地出讓”的土地出讓條件相悖，在這種模式下，生產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)流線，核心建、構(gòu)筑物的文化價值被忽視，拆除不可避免。正如前文所述，在缺乏政策性利益保障的情況下，增加開發(fā)容積的短期做法無法顧及城市工業(yè)遺產(chǎn)的文化價值。

3.2 運營階段收益的靜態(tài)平衡模式

徐州市夾河煤礦位于徐州市西部礦區(qū)，在鼓樓區(qū)范圍內(nèi)，屬于城市二環(huán)外的城鄉(xiāng)接合部；北鄰城市級道路騰飛路，東側(cè)和南側(cè)具有鄉(xiāng)村級道路，總用地面積495 畝。與生產(chǎn)區(qū)一路之隔的是位于南側(cè)的家屬生活區(qū)。目前礦區(qū)的采礦用地的更新用途為：核心生產(chǎn)廠區(qū)保留，原辦公、醫(yī)療、職工宿舍區(qū)整體改造后，于2016 年租賃給“徐州中健科技職業(yè)技術(shù)學(xué)?！薄８鶕?jù)國家規(guī)定，原家屬生活區(qū)進(jìn)行“三供一業(yè)移交”，于2020 年移交給地方政府，保留居住功能(圖3)。

圖3 徐州市鼓樓區(qū)夾河礦礦業(yè)用地更新利用現(xiàn)狀Fig.3 Current situation of renewal and utilization of mining land in Jiahe Mine,Gulou District,Xuzhou City

目前夾河礦采礦用地的產(chǎn)權(quán)主體仍為徐礦集團(tuán)，其土地性質(zhì)為“授權(quán)經(jīng)營”，這也是根據(jù)1998 年《國企土地使用權(quán)管理辦法》，取得的授權(quán)經(jīng)營權(quán)力。企業(yè)對原有建筑的使用權(quán)獲得了較大的釋放，使企業(yè)可以在減少第一階段投入的基礎(chǔ)上，增加第二階段的運營收益。于是，租賃的方式便成為企業(yè)的優(yōu)先選擇。同時，運營階段的收益保障了財務(wù)平衡，生產(chǎn)區(qū)內(nèi)無迫切的增容訴求，場地內(nèi)的建筑及用地也得以完整的保留。目前廠區(qū)內(nèi)的主、副井、洗煤設(shè)備、職工澡堂、燈房等主要建、構(gòu)筑物都完整保留，為下一步發(fā)揮工業(yè)文化的消費價值奠定了良好的基礎(chǔ)。

3.3 多項目動態(tài)平衡模式

徐州市權(quán)臺煤礦位于賈汪區(qū)大吳鎮(zhèn)境內(nèi)，距徐州市區(qū)24 km，礦區(qū)區(qū)位條件優(yōu)越，北鄰310 國道，南臨京杭大運河，東側(cè)為星光大道，可連接徐賈快速路到達(dá)徐州市區(qū)。礦區(qū)采礦用地共957 畝，其中生產(chǎn)用地228 畝，生活、辦公區(qū)用地729 畝。東南側(cè)緊鄰潘安湖國家濕地公園。

2018 年，權(quán)臺煤礦用地由恒大地產(chǎn)通過拍賣的方式獲得二次開發(fā)權(quán)，在與政府協(xié)商的基礎(chǔ)上，分別對原生活、辦公區(qū)和生產(chǎn)區(qū)進(jìn)行不同功能的再次開發(fā)。將原生活、辦公區(qū)全部拆除后，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，將生產(chǎn)區(qū)部分保留，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，形成集居住、休閑為一體的城市功能新組團(tuán)。這個時期工業(yè)用地的再開發(fā)主體帶有明顯的市場傾向，財務(wù)平衡壓力更加明顯。在此背景下，一種“多項目動態(tài)平衡”的運營模式衍生出來。在地塊出讓條件中，政府將原生產(chǎn)區(qū)的工業(yè)建筑保留作為開發(fā)條件之一，要求開發(fā)企業(yè)充分利用保留的工業(yè)建筑，進(jìn)行公共設(shè)施配套建設(shè)，保障工業(yè)文化的科普價值。為了彌補公共配套帶來的財務(wù)支出，政府同意在對原居住、辦公區(qū)的出讓地塊中，增加容積率，提高開發(fā)強度，以保證整個項目的財務(wù)平衡。減輕了財務(wù)壓力的開發(fā)企業(yè)，可以較好地將原工業(yè)生產(chǎn)區(qū)進(jìn)行公共設(shè)施的配套改造。經(jīng)過2 個項目的財務(wù)平衡，目前場地功能是集“文化、休閑、體驗”于一體的權(quán)臺煤礦創(chuàng)意園(圖4)。一方面，城市工業(yè)遺產(chǎn)得以保留；另一方面，依托工業(yè)文化形成的配套設(shè)施，為兩側(cè)房地產(chǎn)項目帶來了后期運營的收益。最終場地內(nèi)保留建筑主要包括：原西井儲煤樓、洗煤樓、水塔(圖5a)；東井主井架八一大井(圖5b)；儲煤倉、沉淀池(圖5c)。

圖4 徐州市賈汪區(qū)權(quán)臺礦礦業(yè)用地更新利用現(xiàn)狀Fig.4 Current situation of renewal and utilization of mining land in Quantai Mine,Jiawang District,Xuzhou City

圖5 權(quán)臺礦區(qū)保留的工業(yè)景觀Fig.5 Industrial landscape reserved in Quantai mining area

3.4 產(chǎn)權(quán)政策下廢棄礦井采礦用地再開發(fā)模式

從3 個典型案例的再開發(fā)模式可以看出，隨著土地政策的演進(jìn)，廢棄礦井采礦用地再開發(fā)模式也發(fā)生了變化(表2)，首先是參與主體的變化，從政府、企業(yè)、到市場，形成一個參與主體多元化、市場參與程度逐漸增加的過程，這是政策對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方式從“收儲”到“協(xié)議出讓”調(diào)整的結(jié)果；其次是再開發(fā)財務(wù)平衡方式的變化，從零散地塊再開發(fā)，通過資本性投入獲得“土地收益”，到通過整體功能規(guī)劃，實現(xiàn)“運營收益”，再到多項目的動態(tài)平衡收益，體現(xiàn)出從單個環(huán)節(jié)到全過程的財務(wù)平衡模式演進(jìn)。政策對再開發(fā)項目的獎勵機(jī)制，拓展了財務(wù)的盈利模式渠道。

表2 徐州市采礦用地再開發(fā)模式Table 2 List of redevelopment modes of mining land in Xuzhou City

另一個值得關(guān)注的變化在于，隨著再開發(fā)模式的多元化，財務(wù)平衡渠道動態(tài)化，使廢棄采礦用地的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)更加有保障?！皟舻亍辈皇枪I(yè)用地的唯一價值來源，“工業(yè)遺產(chǎn)”可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值將進(jìn)一步獲得社會的認(rèn)同。從“權(quán)臺礦”利用工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行城市公共服務(wù)配套設(shè)施改造的成果可以看出，工業(yè)遺產(chǎn)再利用后承擔(dān)的功能價值也將轉(zhuǎn)化為項目增值收益，為城市長期發(fā)展以文化為內(nèi)涵的消費場景提供了持續(xù)的動力，讓廢棄礦井的再開發(fā)與城市的可持續(xù)發(fā)展更加同步。

未來廢棄礦井采礦用地再開發(fā)可以結(jié)合產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)試，選擇不同的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移形式，形成以下再開發(fā)模式：

(1) 回購收儲的公共產(chǎn)品模式。對于一些規(guī)模大、工業(yè)生產(chǎn)流線保留較為完好的地塊，應(yīng)以社會公共利益為開發(fā)導(dǎo)向。建議由政府主導(dǎo)再開發(fā)，由政府通過收儲用地的方式取得開發(fā)權(quán)。這類項目后期運營的財務(wù)壓力小，公共產(chǎn)品的開發(fā)可以最大程度地發(fā)揮其文化、社會價值，如博物館、城市景觀公園等。同時，由于該類項目在提高城市生活品質(zhì)方面的貢獻(xiàn)，對城市文化資本的積累也將在長期運營中發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。

(2)市場流轉(zhuǎn)的商業(yè)產(chǎn)品模式。對于一些區(qū)位條件較好，規(guī)模中等的地塊，應(yīng)以土地的經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向進(jìn)行再開發(fā)。建議由市場、開發(fā)企業(yè)通過土地交易獲得開發(fā)權(quán)。這類項目的財務(wù)平衡壓力較大，為了在后期運營中使企業(yè)獲得收益，政策應(yīng)適當(dāng)鼓勵商業(yè)開發(fā)，如創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、青年公寓等。同時，為了控制過度開發(fā)，政府也可以通過在出讓條件中約定公共利益的方式保障開發(fā)強度。例如，對于通過建筑、場地改造來運營的商業(yè)項目，采用動態(tài)平衡的方式實現(xiàn)容積補償；對于必須拆除建筑的用地，采用增加容積的方式就地平衡。

(3)自主改造的設(shè)施產(chǎn)品模式。對于一些和居民日常生活區(qū)較接近、地塊規(guī)模較小的用地，尤其是一些工人社區(qū)用地，應(yīng)以社會價值為導(dǎo)向進(jìn)行再開發(fā)。在政府指導(dǎo)下，以原使用權(quán)人為主體，不改變用地性質(zhì)，結(jié)合社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行再開發(fā)。如社區(qū)影院、社區(qū)體育場、社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)花園等等。當(dāng)然，這類模式的展開，尤其需要產(chǎn)權(quán)政策上的創(chuàng)新和保障。其所代表的采礦用地的社區(qū)化轉(zhuǎn)型，有利于工業(yè)文明在居民的日常生活中得到延續(xù)，也是未來用地再開發(fā)的趨勢。

總體而言，采礦用地的再開發(fā)仍需要產(chǎn)權(quán)政策的支持，在政策已經(jīng)發(fā)揮其對采礦用地再開發(fā)項目的“規(guī)制型”作用的基礎(chǔ)上，未來應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮政策的“引導(dǎo)型”作用，為再開發(fā)的模式多元化、收益保障提供更加完善的制度環(huán)境，尤其是從鼓勵創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)配建、生活配套設(shè)施配件等方面為城市工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)、公共利益保障，預(yù)留更大的政策空間。

4 結(jié) 論

a.通過產(chǎn)權(quán)視角解讀廢棄礦井采礦用地再開發(fā)模式的演進(jìn)過程，解釋在財務(wù)平衡的目標(biāo)下，再開發(fā)模式的選擇依據(jù)。通過從時間線上梳理土地政策與再開發(fā)模式，建構(gòu)起產(chǎn)權(quán)政策調(diào)控與再開發(fā)模式的內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性機(jī)制。

b.自1998 年，國企劃撥土地可以進(jìn)行使用權(quán)轉(zhuǎn)移的政策出臺以來，政策應(yīng)由“規(guī)制型”向“引導(dǎo)型”作用轉(zhuǎn)變，不斷鼓勵劃撥土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，降低交易成本，保障運營收益。在此情境下，廢棄礦井再開發(fā)模式向著多樣性，市場化的方向演進(jìn)，逐漸實現(xiàn)全過程的財務(wù)平衡。

c.通過不同階段、不同項目之間的動態(tài)平衡，一些短期收益并不顯著的價值可以在項目組合中得以保護(hù)，尤其是代表城市公共利益的工業(yè)文化價值，通過政策補償?shù)姆绞降靡栽谠匍_發(fā)項目中延續(xù)，為城市構(gòu)建以文化為內(nèi)涵的消費場景提供了載體，也將為該類空間的長期價值轉(zhuǎn)化提供可能。

d.結(jié)合產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)試，未來廢棄礦井采礦用地再開發(fā)可能集中在以下幾種模式有：回購收儲的公共產(chǎn)品模式、市場流轉(zhuǎn)的商業(yè)產(chǎn)品模式、自主改造的設(shè)施產(chǎn)品模式。未來地方性政策應(yīng)加強對非盈利性項目的財務(wù)缺口進(jìn)行制度保障，以便進(jìn)一步提升再開發(fā)項目的公共價值。