張艷

習(xí)近平總書記在中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)“建設(shè)中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的考古學(xué)，更好認識源遠流長、博大精深的中華文明”。國家越來越重視文物保護工作，安排的財政專項資金總量也在不斷增加。如何利用好財政資金，充分發(fā)揮專項資金在文物保護領(lǐng)域的作用，是各級政府、財政撥款單位和文物保護單位亟待解決的問題。

財政文物保護專項資金管理

存在的問題

（一）財政文物保護專項資金預(yù)算不科學(xué)、不精細。一是預(yù)算編制缺乏科學(xué)的標準和方法。由于文保資金具有較強的專業(yè)性，很難把握定額標準和支付進度，降低了預(yù)算編制的準確性，造成各部門和單位在預(yù)算編制過程中缺乏相對統(tǒng)一的標準，導(dǎo)致預(yù)算與實際存在一定的差異，甚至?xí)斐刹糠猪椖抠Y金短期結(jié)余或短期欠缺，這是目前大多數(shù)文保單位在資金管控中最為突出的問題。二是預(yù)算項目不細密。有的單位在申請專項資金時，不清楚有哪些項目支出需要做預(yù)算，預(yù)算項目列支不齊、金額不準，政府采購支出有哪些，資本性支出有哪些，以及支出的額度不明等，因此出現(xiàn)文保專項資金閑置或再次申請資金的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金運行效率較低。加之對于文物保護單位來說，預(yù)算編制有諸多不確定性因素。如墓葬大小與多少、文物數(shù)量的多少及搶救性發(fā)掘等因素的不確定性導(dǎo)致預(yù)算編制少精確、欠落實。三是預(yù)算編制缺少前期論證和評估，導(dǎo)致預(yù)算編制不精細，對后期預(yù)算執(zhí)行造成了困擾，影響了執(zhí)行力。四是中央專項資金的預(yù)算編制滯后，資金分配指標下達時間較晚。中央及省補資金基本上是在年中或下半年才下達，造成了在年初做預(yù)算時，不確定會下達哪些項目資金，因此出現(xiàn)了年初預(yù)算年中編制的現(xiàn)象，影響了預(yù)算編制的完整性與指導(dǎo)性，不利于項目的管控和執(zhí)行，增加了項目實施的難度。

（二）財政文物保護專項資金使用管控不到位。一是對專項資金的使用管控不嚴，沒有嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，主要以核算和支付為主，對資金的使用范圍沒有嚴格限制，降低了財政文保專項資金的使用效率。二是中央及省補項目資金下達較晚，影響了項目進展和資金的使用效益，年底就出現(xiàn)了突擊花錢或?qū)ｍ椯Y金結(jié)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，影響資金使用效率。三是資金使用過程中缺乏預(yù)警監(jiān)督機制，導(dǎo)致有的項目超預(yù)算，有的項目資金結(jié)余。四是雖然建立了財政文保專項資金管理與使用制度，構(gòu)建了專項資金管理體系，但還有待完善，有些規(guī)定不適應(yīng)目前的財政體制改革現(xiàn)狀，缺乏實操性，因此，對財政專項資金的管控缺乏法律約束與制度保障也是亟待解決的問題。五是對文保財政專項資金的監(jiān)督目前只是停留在事后審計，而缺乏長期有效的追蹤問效機制。有的單位項目內(nèi)容、資金申報不準確，導(dǎo)致配套資金難以落實或未經(jīng)財政部門審批，擅自改變項目內(nèi)容和資金用途等。專項資金申報的數(shù)量與涉及基層單位比較多，所以財政文保專項資金的使用更加難以有效實施全面監(jiān)督管控。

（三）財政文物保護專項資金績效評價體系不夠完善。一是財政專項資金在申報立項前期很少有評價立項內(nèi)容論證，可行性及預(yù)期效益大打折扣。二是財政專項資金分配、實施計劃和詳細預(yù)算缺乏整體規(guī)劃，影響資金執(zhí)行。三是財政專項資金使用績效缺乏事后績效評價內(nèi)容，財務(wù)部門也只做簡單匯總，資金使用范圍、規(guī)模和資金撥付進度、使用效益等模糊不清。四是未建立科學(xué)規(guī)范、全面完整、系統(tǒng)可靠的文保專項資金績效管理機制。主要是資金監(jiān)管缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、問責(zé)、約束機制，弱化了績效評價的執(zhí)行力度。五是評價范圍較廣，影響個性指標。目前財政專項資金績效評價體系缺乏較為科學(xué)合理的評價體系，個性指標缺乏客觀準確的評價體系，評價結(jié)果缺乏可應(yīng)用性及橫向比對等，一定程度上影響了評價的公正性。

優(yōu)化財政文保專項資金管理的幾點思考

（一）優(yōu)化財政文保專項資金預(yù)算。財政文保專項資金得到有效管理的前提是預(yù)算的精心編制。

一是強化財政專項資金預(yù)算管理意識，科學(xué)合理地編制預(yù)算。編制預(yù)算時盡量把存量結(jié)余資金從預(yù)算總額中扣除，進一步壓縮或取消無具體項目支撐的專項資金;再根據(jù)文保的發(fā)展計劃、業(yè)務(wù)方向、專業(yè)性質(zhì)等，成立專項資金預(yù)算小組，建立財政文保專項資金預(yù)算標準數(shù)據(jù)庫，制定科學(xué)合理的預(yù)算定額標準。

二是加強立項前的可行性分析與論證。在編制文保財政專項資金預(yù)算時，要在遵循財政管理法規(guī)與決策管控程序的基礎(chǔ)上，對財政文保專項資金的可行性、必要性進行充分調(diào)研論證。對專業(yè)性強、項目金額大的要深入調(diào)查研究，反復(fù)評審論證確保項目可行，實現(xiàn)所有財政文保專項資金管理科學(xué)化、標準化、精細化，避免資金閑置浪費，提高財政文保專項資金的透明度和使用效率。

三是建立預(yù)算平衡機制。文保財政專項資金在實施全口徑預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，建議專項預(yù)算按照多年預(yù)算固定模式編制，建立跨年度的預(yù)算平衡機制，實行精細化管理。建立一套完善的財政專項資金預(yù)算制度，將中央及省級專項資金一并安排在部門預(yù)算中進行編制。

四是在進行文保專項資金的管理中要抓核心，在支出方面應(yīng)向急需的重點文物保護方面傾斜。對于風(fēng)險不明的項目，要進行多方位分析并提前編制應(yīng)急方案。同時，應(yīng)盡可能細化預(yù)算項目，防止突發(fā)事件發(fā)生時由于預(yù)案不足導(dǎo)致資金撥款過少或過多等情況的出現(xiàn)。

五是建立預(yù)算與支出管理的預(yù)警機制。實施資金的全面預(yù)算管理，建立有效的預(yù)算內(nèi)事項預(yù)警、超預(yù)算事項預(yù)警、預(yù)算外事項預(yù)警系統(tǒng)，做到實時預(yù)警。通過該系統(tǒng)將非正常工作控制在萌芽狀態(tài)，以減少不必要的浪費與損失。

（二）優(yōu)化財政文保專項資金管控。財政文保專項資金管理要進行統(tǒng)籌規(guī)劃，在不改變資金用途和性質(zhì)的前提下統(tǒng)籌兼顧使用財政資金。強化項目管理使資金不閑置，使項目靈活進行，化被動管理為主動，變事后控制為事前控制。

一是財政部門要充分發(fā)揮分配職能，及時撥付文保專項資金，確保財政專項資金在預(yù)算下達后及時足額撥付，防止由于資金缺乏或拖延導(dǎo)致項目不能在規(guī)定時間內(nèi)啟動或者項目延期的現(xiàn)象出現(xiàn)。

二是完善文保財政專項資金管理制度。合理設(shè)置組織構(gòu)架，分清權(quán)責(zé)，分級授權(quán)管理，進一步加大管理力度。在每個財政年度結(jié)束時，編制財政文保專項資金決算報告，不斷修訂完善文保專項資金的管理制度及實施細則，提高內(nèi)部控制意識，建立健全項目內(nèi)控制度，保證專項資金管理有法可依、有章可循。7B46FE8A-154B-4F0F-9D35-117417708EB0

三是強化文保專項資金到位后的管理使用。對項目資金在采取單獨核算、專人管理的同時，嚴格按項目程序、投資計劃、預(yù)算等進行執(zhí)行，保證財政文保專項資金在使用過程中與預(yù)算相匹配。落實項目資金負責(zé)人責(zé)任機制、跟蹤問效機制、審計監(jiān)督機制、信息溝通與反饋機制，對財政專項資金做到實時管控。

四是提高單位內(nèi)部財務(wù)、審計的權(quán)威性和獨立性，相關(guān)部門合作，齊抓共管，強化全過程檢查監(jiān)督。對違規(guī)使用財政文保專項資金進行嚴查，做到違規(guī)必究，同時強化社會監(jiān)督。

五是整理合并財政文保專項資金。從整體上考慮文保專項資金的合理配置，把一些性質(zhì)相同或相似的專項資金進行整合，靈活調(diào)劑同類財政專項資金，按性質(zhì)、類別進行管理。清理那些名存實亡的項目，如項目任務(wù)完成了，就取消這樣的財政專項。對有些實施效果不理想、缺乏充分調(diào)研論證的項目也應(yīng)一并取消，取消后可減少文保專項資金的開支。

六是建立嚴格的檢查驗收制度和項目檔案管理制度。在財政文保專項資金使用完畢時，必須經(jīng)過嚴格的檢查驗收，檢驗項目的成功率及資金的使用效益，以確保項目達到預(yù)定目標，體現(xiàn)規(guī)劃的權(quán)威性。建立健全資金檔案管理制度，檔案資料包括：專項資金立項書、批復(fù)文件、專項審計報告、項目經(jīng)費決算表、經(jīng)濟效益或社會效益目標完成情況評價意見以及資金投入、資金到位、資金使用相關(guān)資料。資料內(nèi)容應(yīng)詳實完整，便于日常監(jiān)督管理。

（三）優(yōu)化財政文保專項資金績效評價。2018年9月國務(wù)院下發(fā)了《全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求各級政府部門對財政撥款用3-5年實現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理，實施“花錢必問效，無效必問責(zé)”的管理措施，解決財政資金使用效率和效益問題。

一是要強化財政文保專項資金績效管理，對專項資金進行事前控制。對財政專項資金合理性進行評估，精細預(yù)算且規(guī)模要做到科學(xué)、合理，進行全過程跟蹤評審，為細化部門預(yù)算提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和依據(jù)，為編制政府采購預(yù)算、編制招標文件等政府采購工作提供技術(shù)資料。

二是要強化財政文保資金的使用，對資金使用實行全過程監(jiān)管。在資金使用過程中檢查要及時，根據(jù)不同項目的具體特點、不同資金使用情況設(shè)立績效評價標準。具體標準要具有可操作性，能量化的盡量量化。

三是要強化財政文保專項資金的事后監(jiān)管，優(yōu)化資金歸宿，對項目進行績效評價。文保專項資金要考慮到經(jīng)濟效益和社會效益。經(jīng)濟效益主要是以經(jīng)濟貢獻率來衡量，社會效益主要是以社會進步、民生水平的提升來衡量。落實問責(zé)與責(zé)任追究制度，引入績效跟蹤問效機制和檢查結(jié)果通報機制，有效發(fā)揮文保專項資金的杠桿效應(yīng)，提高資金監(jiān)管效應(yīng)，保證項目的高效運行。

四是要全面形成財政文保專項資金“預(yù)算決策要評估、預(yù)算編制要目標、預(yù)算執(zhí)行要監(jiān)控、預(yù)算完成要評價、評價結(jié)果要應(yīng)用”的專項預(yù)算績效管理機制。提出專項預(yù)算和績效管理一體化改革的任務(wù)目標，促進績效評價深度融入預(yù)算管理全過程，從而達到績效評價為預(yù)算管理服務(wù)的目的，使財政預(yù)算真正成為名副其實的“績效”預(yù)算。

（作者單位：陜西省考古研究院）7B46FE8A-154B-4F0F-9D35-117417708EB0