黃大芬，華國慶

(安徽大學 法學院暨經(jīng)濟法制研究中心，安徽 合肥 230601)

2020年4月，財政部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》(以下簡稱《資金管理辦法》)，首次規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟中的損害賠償資金以及生態(tài)環(huán)境修復費用可參照《資金管理辦法》規(guī)定管理。但是“如何參照管理”未有明確規(guī)定，只是為未來探索生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管提供了初步的可行性支撐。2020年5月通過的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)，首次規(guī)定了生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償，并以立法形式規(guī)定了“生態(tài)環(huán)境修復責任”，同時擴大了環(huán)境公益訴訟的索賠范圍，實現(xiàn)了與生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的統(tǒng)一化。司法實踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金始終分開化監(jiān)管，不僅不利于資金使用效益最大化，反而人為加大了資金管理使用的難度和成本。本文從資金屬性和索賠范圍視角詮釋，將以環(huán)境公益為導向，以純粹生態(tài)環(huán)境損害為索賠客體而主張的賠償資金概括為生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金。并以《資金管理辦法》和《民法典》的頒布為契機，提出實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管的制度構想，以破解資金索賠不到位、管理不規(guī)范、使用不及時的困境。

一、生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管的現(xiàn)實考量

在環(huán)境公益訴訟制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度并行實施下，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金主要涵蓋了環(huán)保組織、檢察機關索賠的環(huán)境公益訴訟損害賠償資金以及政府部門索賠的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。通過梳理現(xiàn)有規(guī)范和具體案例，綜合考察生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金分開化監(jiān)管的現(xiàn)狀，為后續(xù)實現(xiàn)資金統(tǒng)籌監(jiān)管提供現(xiàn)實基礎。

(一)規(guī)范層面

目前，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金監(jiān)管問題尚未實現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一，主要分散于環(huán)境公益訴訟賠償資金和生態(tài)環(huán)境損害賠償資金相關規(guī)范中(見表1)。

表1 生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金管理相關規(guī)定

表1(續(xù))

表1(續(xù))

關于環(huán)境公益訴訟賠償資金的現(xiàn)有規(guī)范，最早見于2015年發(fā)布的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，首次明確了環(huán)境民事公益訴訟被告應當賠償?shù)母黜椯M用及其用途。(1)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第24條規(guī)定，人民法院判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項，應當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付。2020年印發(fā)的《資金管理辦法》提出了環(huán)境民事公益訴訟中的損害賠償資金、生態(tài)環(huán)境修復費用可以參照該辦法規(guī)定管理。同年通過的《民法典》擴大了環(huán)境公益訴訟的賠償范圍，增加規(guī)定了“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失”。部分地市制定的環(huán)境公益訴訟資金辦法，對環(huán)境公益訴訟資金的來源、使用及管理作了專門性規(guī)定。從表1可以看出，部分地市制定的環(huán)境公益訴訟資金辦法，對于環(huán)境公益訴訟資金的概念界定基本一致，多是指對相關主體提起環(huán)境公益訴訟涉及的“合理費用”或者“訴訟費用”“支出的資金”進行“補助(救濟)的專項資金”。對于環(huán)境公益訴訟資金的來源、用途及管理規(guī)定差異較大。首先，在資金來源方面，泰州市和昆明市規(guī)定環(huán)境公益訴訟資金來源既包括環(huán)境公益訴訟賠償資金，也包括財政撥款、刑事處罰金或沒收財產(chǎn)、社會捐贈以及存款利息等。海南省規(guī)定的資金來源僅包括省級財政撥款。其次，在資金用途方面，泰州市和昆明市規(guī)定環(huán)境公益訴訟資金用途包括生態(tài)環(huán)境損害修復、訴訟支出以及對無財產(chǎn)可供執(zhí)行的環(huán)境侵權案件的受害人進行救助等。海南省則將資金用途限定為訴訟支出。可見，部分地市規(guī)定的環(huán)境公益訴訟資金與《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》中表述的“環(huán)境公益訴訟被告應當賠償?shù)馁M用”是兩種不同的概念。前者是指以國家財政撥款為主，同時納入損害賠償金、刑事罰金和沒收財產(chǎn)以及自愿捐贈等多種來源，主要用于補助和救濟環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的費用。而后者是指由環(huán)境公益訴訟被告支付的應當用于生態(tài)環(huán)境恢復和修復的費用以及其他必要合理的訴訟支出費用。(2)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第22條規(guī)定，原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持。其中，“應當用于生態(tài)環(huán)境恢復和修復的費用”包括生態(tài)環(huán)境修復費用(3)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第20條第2款、第3款規(guī)定，人民法院可以在判決被告修復生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態(tài)環(huán)境修復費用。生態(tài)環(huán)境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用。以及恢復原狀期間服務功能損失費用。(4)這里需要說明的是，《民法典》通過后，環(huán)境公益訴訟司法實踐將不再需要借道“恢復原狀”責任主張生態(tài)環(huán)境修復費用。因此，環(huán)境公益訴訟賠償資金中的期間服務功能損失也將由“恢復原狀期間服務功能損失”修改為名副其實的“修復期間服務功能損失”。最后，在資金管理方面，各地的資金管理做法各有不同。如泰州市財政局設立環(huán)境公益訴訟資金賬戶，實行“收支兩條線”管理。海南省設立省級環(huán)境公益訴訟資金，實行國庫集中支付，單獨核算。昆明市環(huán)保局設立救濟資金專門賬戶，進行統(tǒng)一核算和管理。從現(xiàn)有規(guī)范來看，環(huán)境公益訴訟賠償資金的管理和使用缺乏全國統(tǒng)一的規(guī)定，部分省市自行制定的環(huán)境公益訴訟資金辦法差異較大，地方色彩較為濃厚，不利于資金管理的規(guī)范化。

關于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理的相關規(guī)范，2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)界定了“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”的范圍和來源。2019年《最高人民法院關于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》)首次在司法解釋中明確“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”的范圍。2020年印發(fā)的《資金管理辦法》對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理相關問題作出專門規(guī)定，并且將環(huán)境民事公益訴訟賠償資金納入可參照管理范疇。部分省市制定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金辦法內(nèi)容大多相似，都是在《改革方案》的基礎上，結合地方探索實踐，在資金范圍、資金來源等方面有所創(chuàng)新。首先，在術語采用方面，法律術語表述相對統(tǒng)一，相關政策文件、司法解釋基本采用“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”表述。其次，在資金范圍方面，現(xiàn)有規(guī)定基本一致，主要包括生態(tài)環(huán)境修復費用、(5)《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》第12條第1款、第2款規(guī)定，受損生態(tài)環(huán)境能夠修復的，人民法院應當依法判決被告承擔修復責任，并同時確定被告不履行修復義務時應承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用。生態(tài)環(huán)境修復費用包括制定、實施修復方案的費用，修復期間的監(jiān)測、監(jiān)管費用，以及修復完成后的驗收費用、修復效果后評估費用等。生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能損失費用、(6)《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》第12條第3款規(guī)定，原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能損失的，人民法院根據(jù)具體案情予以判決。生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，(7)《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》第13條規(guī)定，受損生態(tài)環(huán)境無法修復或者無法完全修復，原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失的，人民法院根據(jù)具體案情予以判決。以及其他必要合理的訴訟支出費用。(8)《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》第14條規(guī)定，原告請求被告承擔下列費用的，人民法院根據(jù)具體案情予以判決：(一)實施應急方案以及為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大采取合理預防、處置措施發(fā)生的應急處置費用；(二)為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟支出的調查、檢驗、鑒定、評估等費用；(三)合理的律師費以及其他為訴訟支出的合理費用。再次，在資金來源方面，整體呈擴大趨勢。中央層面，資金來源在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟之外增加了賠償義務人主動繳納，并將環(huán)境民事公益訴訟賠償資金納入?yún)⒄展芾矸懂?。地方層面，各省市生態(tài)環(huán)境損害賠償資金辦法規(guī)定的資金范圍和來源普遍寬泛于中央層面，在中央層面明確規(guī)定的資金來源之外，還包括了環(huán)境公益訴訟賠償資金和環(huán)境污染刑事案件的罰金或沒收的財產(chǎn)(變賣所得)。再次，在資金用途方面，相關政策文件、司法解釋的規(guī)定都十分明確，主要用于生態(tài)環(huán)境修復及其相關支出。最后，在資金管理方面，《資金管理辦法》將《改革方案》中規(guī)定的上繳“同級國庫”細化為“賠償權利人指定部門、機構的本級國庫”。各省市資金辦法多數(shù)與《資金管理辦法》保持一致，但也有不同規(guī)定。如河北省規(guī)定為“賠償權利人同級國庫”，麗水市規(guī)定為“損害地同級國庫”。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，“本級國庫”“同級國庫”可以是中央、省級以及市級中的任何一級國庫。這就導致生態(tài)環(huán)境損害賠償資金從中央到地方，被層層劃分管理，人為增添了資金層層審批的負擔，也不利于資金的統(tǒng)籌使用。

(二)案例層面

在司法實踐中，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金管理情況主要體現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具體案件中。以“環(huán)境公益訴訟+民事案件+一審判決書”為關鍵詞共檢索出94篇判決書，去除部分不屬于環(huán)境民事公益訴訟的15起案件，剩下的79起案件中，有19起案件不涉及損害賠償資金的管理，有8起案件未寫明損害賠償資金應交付的對象或管理主體。從其余52起案件對于環(huán)境公益訴訟損害賠償資金的管理情況可以看出，環(huán)境公益訴訟賠償資金的現(xiàn)有管理形式共存在9種，分別是交付至環(huán)保專項資金賬戶、法院指定專門賬戶、法院執(zhí)行款賬戶、環(huán)?；鹳~戶、財政局賬戶、環(huán)保廳賬戶、國庫、檢察院賬戶以及生態(tài)環(huán)境損害(修復)賠償資金賬戶進行管理。根據(jù)不同管理形式在案件中占比情況，可以將上述管理形式區(qū)分為四個階層。第一階層是案件數(shù)量相對最多的管理形式，主要為生態(tài)環(huán)境損害(修復)賠償資金賬戶管理，占比35%。第二階層為案件數(shù)量相對較多的管理形式，包括法院指定專門賬戶、財政局賬戶以及環(huán)保專項資金賬戶管理，分別占比15%、14%以及12%。第三階層為案件數(shù)量相對較少的管理形式，包括法院執(zhí)行款賬戶、環(huán)?；鹳~戶以及上繳國庫管理模式，分別占比4%、8%以及8%。第四階層為案件數(shù)量相對最少的管理模式，包括環(huán)保廳賬戶以及檢察院賬戶管理模式，各占比2%。由此可見，司法實踐中環(huán)境公益訴訟賠償資金管理形式多樣，管理主體眾多。

以“生態(tài)環(huán)境損害賠償+民事案件+一審判決書”為關鍵詞共檢索出92份判決書，剔除不屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的68起案件，剩下的24起案件，有6起案件不涉及損害賠償資金的管理，有8起案件未寫明損害賠償資金應交付的對象或管理主體。從其余10起案件關于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理情況可以看出，司法實踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理形式共存在5種，分別是交付至生態(tài)環(huán)境局指定賬戶、財政局賬戶、法院賬戶、環(huán)境公益訴訟資金賬戶以及國庫等進行管理。其中，財政局賬戶管理形式占比最多，達到40%；上交國庫以及環(huán)境公益訴訟資金賬戶管理形式次之，各占比20%；生態(tài)環(huán)境局指定賬戶以及法院賬戶管理模式最少，分別占比10%。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金在具體案例中涉及的管理模式主要集中于財政局賬戶、環(huán)境公益訴訟資金賬戶以及上交國庫三種。

綜合上述，兩種案件中的生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金管理，可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金管理模式多樣，存在多種管理主體，且不同案件類型中的資金管理模式存在交叉和重疊。比如，環(huán)境公益訴訟案件與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件都包含了財政局賬戶以及上交國庫管理模式，環(huán)境公益訴訟案件涉及的法院執(zhí)行款賬戶、環(huán)保專項資金賬戶與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件存在的法院指定賬戶、環(huán)境公益訴訟資金賬戶管理模式實質相同。

二、生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管的邏輯檢視

生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金是以維護環(huán)境公共利益為導向，由不同主體依據(jù)不同索賠路徑而產(chǎn)生的賠償資金之和。社會組織和檢察機關依據(jù)環(huán)境公益訴訟制度以及政府部門依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度分別索賠的兩種資金，共同構成生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金。資金的最終用途都是為了救濟受損的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效修復?；诠餐膬r值導向，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金所涵蓋的兩種資金在資金屬性、資金來源以及資金用途等方面具有高度的共性與競合之處，為實現(xiàn)資金統(tǒng)籌監(jiān)管提供了內(nèi)在合理性支撐。

(一)資金屬性相同

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金都是針對純粹生態(tài)環(huán)境損害展開的索賠，也即賠償?shù)睦鎸ο笫巧鷳B(tài)環(huán)境本身，相對于具體的人身財產(chǎn)損害，生態(tài)環(huán)境本身損害是一種抽象的不具備實體的存在。對生態(tài)環(huán)境本身損害的救濟，需要有公共利益代表者以及公共利益維護者的共同參與。由此，以社會組織、檢察機關為主體的公共利益代表者和以政府部門為主體的公共利益維護者，分別通過環(huán)境公益訴訟制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，共同實現(xiàn)維護和救濟環(huán)境公共利益的目標。基于對環(huán)境公共利益的共同追求，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金的本質屬性都帶有強烈的環(huán)境公益色彩。

(二)資金來源競合

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金的資金來源(支付)對象、資金來源方式存在部分競合。首先，資金來源對象方面?！陡母锓桨浮芬?guī)定了三種生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的適用情形，可以概括為造成生態(tài)環(huán)境實際損害情形。(9)根據(jù)《改革方案》第3條的規(guī)定，應當依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的情形主要有三種：一是發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；二是在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；三是發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定環(huán)境公益訴訟適用情形包括造成生態(tài)環(huán)境實際損害以及具有損害重大風險兩種情形。(10)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第1條規(guī)定：“法律規(guī)定的機關和有關組織依據(jù)民事訴訟法第五十五條、環(huán)境保護法第五十八條等法律的規(guī)定，對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項、第三項、第四項規(guī)定的，人民法院應予受理。”因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(磋商)與環(huán)境公益訴訟的適用情形存在競合，共同適用于造成生態(tài)環(huán)境實際損害情形。通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(磋商)索賠的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與通過環(huán)境公益訴訟訴賠的環(huán)境公益訴訟賠償資金，具有部分競合的資金來源對象。即造成生態(tài)環(huán)境實際損害的行為人是生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金共同的索賠對象。

其次，資金來源方式方面。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金來源方式主要包括生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。環(huán)境公益訴訟賠償資金來源方式較為單一，主要是環(huán)境公益訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟三種資金來源方式在適用程序上存在一定的銜接關系。在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間的順位上，《改革方案》已經(jīng)明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間的順位上，《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》僅對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的審理順位作出規(guī)定，在起訴、受理程序上沒有優(yōu)先順位限制。依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商不屬于環(huán)境公益訴訟的訴前程序，同時環(huán)境公益訴訟能夠先于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提起，符合受理條件的人民法院應當受理。針對同一生態(tài)環(huán)境損害行為，將會存在同時或先后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟的情形。滿足“有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害”(11)《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》第18條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權提起民事公益訴訟的機關或者社會組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應予受理。民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應予受理。”條件的，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟可以先后補充提起。對于前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，允許生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟相互補充索賠，會造成針對同一生態(tài)環(huán)境損害行為，存在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟兩種索賠路徑的競合，進而導致生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金的來源競合。

(三)資金用途相近

根據(jù)《改革方案》的相關規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理和使用應當實現(xiàn)“修復有效”的制度目標。(12)《改革方案》規(guī)定：“到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構建責任明確、途徑暢通、技術規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯陀行У纳鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度?！薄皯r盡賠”的核心是“對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任人嚴格實行賠償制度”。要求賠償義務人支付生態(tài)環(huán)境損害賠償資金并不是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)淖罱K目的，承擔修復生態(tài)環(huán)境責任才是首要目標。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的功能在于促進和保障生態(tài)環(huán)境修復有效?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定，環(huán)境公益訴訟賠償資金“應當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境”。

從資金構成角度出發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金的具體用途相近但不相同。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金包括生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能損失費用、造成生態(tài)環(huán)境永久性損害的服務功能損失以及其他必要合理訴訟支出費用。環(huán)境公益訴訟賠償資金具有相同的資金構成。首先，生態(tài)環(huán)境修復費用在兩類資金中用途相同，都是用于修復生態(tài)環(huán)境。其次，《民法典》通過后，環(huán)境公益訴訟賠償資金中的恢復原狀期間服務功能損失被生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能損失正式取代，實現(xiàn)了兩種資金期間服務功能損失的統(tǒng)一化。再次，《民法典》擴大了環(huán)境公益訴訟的賠償范圍，將造成生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失也納入環(huán)境公益訴訟賠償資金的范圍。最后，其他必要合理訴訟支出費用在兩類資金中用途相同。這項費用具體包括應急處置類費用、調查鑒定類費用以及律師費等訴訟類費用，受償主體為實際支出主體。

三、生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管的范圍界定

從責任承擔方式與賠償資金相結合的視角出發(fā)，《民法典》通過后，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金主要依據(jù)的責任承擔方式發(fā)生了質的變化。一是以立法形式規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復責任，讓環(huán)境公益訴訟可以不再借道“恢復原狀”責任主張生態(tài)環(huán)境修復費用，[1]避免“恢復原狀”責任與“修復生態(tài)環(huán)境”責任之間的沖突。二是擴大了環(huán)境公益訴訟的賠償范圍?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》中規(guī)定的服務功能損失僅包括“生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失”，并沒有生態(tài)環(huán)境永久性損害造成的損失。三是增加了環(huán)境污染、生態(tài)破壞侵權的懲罰性賠償。

(一)生態(tài)環(huán)境修復費用

生態(tài)環(huán)境修復費用是生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的重要組成部分，也是不同主體主要索賠的費用。從生態(tài)環(huán)境修復費用的索賠條件來看，索賠生態(tài)環(huán)境修復費用需要滿足3個條件，一是發(fā)生生態(tài)環(huán)境實際損害。根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境實際損害是追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的必要條件，與生態(tài)環(huán)境修復費用的適用條件相契合?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定的環(huán)境公益訴訟適用情形既包括發(fā)生生態(tài)環(huán)境實際損害情形，也包括具有生態(tài)環(huán)境損害重大風險情形。因此，環(huán)境公益訴訟中主張生態(tài)環(huán)境修復費用需要區(qū)分是否屬于發(fā)生生態(tài)環(huán)境實際損害情形。二是具備生態(tài)環(huán)境修復可能。是否具備生態(tài)環(huán)境修復可能需要進行科學判斷，同時也要考慮修復成本與修復效果之間的平衡。如果修復成本與修復效果之間明顯失衡，應當以更合理的方式安排和使用生態(tài)環(huán)境修復費用。三是賠償義務人或者侵權人無法履行或拒絕履行修復義務。主要包括兩種情形，一種情形是賠償義務人或者侵權人具備自行修復能力，但是拒絕自行修復。另一種情形是賠償義務人或者侵權人不具備自行修復的能力并且拒絕委托有修復能力的第三方機構進行修復。

從生態(tài)環(huán)境修復費用的索賠依據(jù)來看，目前為止，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復費用仍需適用不同的責任承擔方式。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復費用屬于“修復生態(tài)環(huán)境”責任承擔方式的表現(xiàn)形式和自然延伸，是以賠償生態(tài)環(huán)境修復費用形式實現(xiàn)修復生態(tài)環(huán)境之目的。賠償只是一種手段，修復受損的生態(tài)環(huán)境才是索賠的最終目的。環(huán)境公益訴訟司法實踐中“恢復原狀、賠償損失”責任承擔方式存在普遍的以此替彼現(xiàn)象，使“賠償損失”責任承擔方式具有強烈的代替“恢復原狀”責任承擔方式的傾向。[2]環(huán)境公益訴訟賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復費用應當屬于“恢復原狀”責任承擔方式適用不能時，替代履行的“價值賠償”，區(qū)別于“賠償損失”責任承擔方式對應的金錢賠償，仍屬于“恢復原狀”責任承擔方式的范疇，而不是“賠償損失”責任承擔方式的突破適用。[3]《民法典》生效后，環(huán)境公益訴訟也可以直接適用“修復生態(tài)環(huán)境”責任承擔方式，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境修復費用在兩種資金中的索賠依據(jù)統(tǒng)一化。

從生態(tài)環(huán)境修復費用的數(shù)額認定來看，生態(tài)環(huán)境修復費用通常采用環(huán)境損害司法鑒定的方式認定?？紤]到司法鑒定成本較高，有個別省市開始在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實踐中探索簡易評估認定程序，(13)如安徽池州月亮湖水污染生態(tài)環(huán)境損害案，經(jīng)專家測算，生態(tài)環(huán)境修復費用在50萬元以下，采用簡易評估認定程序進行生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。在一定程度上緩解了對環(huán)境損害司法鑒定的過度依賴。與此同時，環(huán)境公益訴訟中索賠的“天價”生態(tài)環(huán)境修復費用執(zhí)行難問題仍然突出。相較之下，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中索賠的生態(tài)環(huán)境修復費用在數(shù)額認定、費用執(zhí)行方面更具優(yōu)勢。

基于上述分析，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復費用具有相同的適用條件、共同的責任承擔方式，應當全部納入資金統(tǒng)籌監(jiān)管的范疇。同時，顧及生態(tài)環(huán)境損害賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復費用在數(shù)額認定方面具有的靈活處理優(yōu)勢，在資金統(tǒng)籌監(jiān)管中應當更多考慮生態(tài)環(huán)境損害賠償資金索賠的優(yōu)先性。

(二)服務功能損失費用

服務功能損失包括期間服務功能損失和服務功能永久性損害造成的損失。不同類型的服務功能損失依據(jù)的責任承擔方式也有所不同。期間服務功能損失主要依據(jù)“修復生態(tài)環(huán)境(恢復原狀)”和“賠償損失”兩種責任承擔方式的共同適用。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金中的期間服務功能損失主要為生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能損失，環(huán)境公益訴訟賠償資金中的期間服務功能損失主要是恢復原狀期間服務功能損失。(14)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第21條規(guī)定，原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的，人民法院可以依法予以支持。服務功能永久性損害造成的損失主要適用于生態(tài)環(huán)境無法修復的情形，依據(jù)“賠償損失”責任承擔方式實施“貨幣賠償”用于“替代修復”。(15)《改革方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，實施貨幣賠償，用于替代修復……賠償義務人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫，納入預算管理。賠償權利人及其指定的部門或機構根據(jù)磋商或判決要求，結合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復?！睹穹ǖ洹飞е?，環(huán)境公益訴訟的賠償范圍并不包括服務功能永久性損害造成的損失。

從具體案例來看，司法實踐中明確支持服務功能損失費用的案件較少。一方面在于服務功能損失費用認定難。服務功能損失費用是對受損生態(tài)環(huán)境所附帶的生態(tài)功能或環(huán)境價值的補償，[4]并非所有涉及生態(tài)環(huán)境損害的案件都需要賠償服務功能損失費用。是否賠償服務功能損失費用，應當以生態(tài)環(huán)境損害行為是否造成生態(tài)環(huán)境功能或價值的實際損害為判斷標準。而如何判斷生態(tài)環(huán)境功能或價值發(fā)生實際損害以及如何將抽象的生態(tài)功能或環(huán)境價值量化為具體的服務功能損失費用，是實踐中服務功能損失費用認定難的主要原因。另一方面在于服務功能損失費用的適用標準不明確，認定方式不規(guī)范?，F(xiàn)有規(guī)定雖明確了服務功能損失的基本概念問題，但是對于服務功能損失費用的計算依據(jù)以及賠償標準等關鍵問題未有規(guī)定。以相關案件中的服務功能損失費用認定為例，存在多種認定方式：一是以類比方式估算得出；二是由法官酌情認定；三是不區(qū)分生態(tài)環(huán)境修復費用和服務功能損失費用，直接認定為生態(tài)環(huán)境修復費用；四是采用司法鑒定方式認定。2019年12月，最高人民法院在再審裁定書中指出，人民法院可以酌情認定服務功能損失費用的具體金額。也即服務功能損失費用的計算依據(jù)以及賠償標準屬于人民法院的自由裁量權范疇。

根據(jù)上述分析，《民法典》生效后，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金中的服務功能損失費用具有相同的費用范圍、責任承擔方式、救濟對象以及認定方式，應當納入資金統(tǒng)籌監(jiān)管的范圍。

(三)懲罰性賠償費用

《民法典》擴大了懲罰性賠償?shù)倪m用范圍，增加了環(huán)境污染、生態(tài)破壞侵權懲罰性賠償，并規(guī)定了生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償?shù)倪m用條件和適用主體。適用條件涵蓋了違法要件(侵權人違反法律規(guī)定)、主觀要件和行為要件(故意污染環(huán)境、破壞生態(tài))以及結果要件(造成嚴重后果)。現(xiàn)有法律規(guī)定的懲罰性賠償涉及知識產(chǎn)權、(16)知識產(chǎn)權懲罰性賠償首次規(guī)定于《中華人民共和國商標法》第63條第1款。其后，反不正當競爭法也作出相關規(guī)定，已通過的《民法典》以及正在修訂的著作權法、專利法擴大了知識產(chǎn)權領域懲罰性賠償?shù)倪m用范圍，并且加重了懲罰性賠償數(shù)額的認定。消費者權益保護、(17)《中華人民共和國消費者權益保護法》第55條規(guī)定，經(jīng)營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍；增加賠償?shù)慕痤~不足五百元的，為五百元。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。經(jīng)營者明知商品或者服務存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的，受害人有權要求經(jīng)營者依照本法第四十九條、第五十一條等法律規(guī)定賠償損失，并有權要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償。勞動合同、(18)《中華人民共和國勞動合同法》第82條規(guī)定，用人單位自用工之日起超過一個月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的，應當向勞動者每月支付二倍的工資。用人單位違反本法規(guī)定不與勞動者訂立無固定期限勞動合同的，自應當訂立無固定期限勞動合同之日起向勞動者每月支付二倍的工資。商品房買賣合同(19)參見《最高人民法院關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第8條第1款規(guī)定，具有下列情形之一的，導致商品房買賣合同目的不能實現(xiàn)的，無法取得房屋的買受人可以請求解除合同、返還已付購房款及利息、賠償損失，并可以請求出賣人承擔不超過已付購房款一倍的賠償責任。第9條第1款規(guī)定，出賣人訂立商品房買賣合同時，具有下列情形之一，導致合同無效或者被撤銷、解除的，買受人可以請求返還已付購房款及利息、賠償損失，并可以請求出賣人承擔不超過已付購房款一倍的賠償責任。以及食品安全(20)《中華人民共和國食品安全法》第148條第2款規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。但是，食品的標簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的瑕疵的除外。等領域，除消費者權益保護領域外，其他領域的懲罰性賠償并未設定結果要件，只規(guī)定了行為要件。(21)知識產(chǎn)權懲罰性賠償適用條件雖然規(guī)定了侵權行為“情節(jié)嚴重的”情形，但是情節(jié)嚴重并不等同于造成嚴重后果。兩者之間本質的區(qū)別在于情節(jié)嚴重是對侵權行為嚴重程度的規(guī)定，仍屬于行為要件的范疇。而造成嚴重后果對侵權行為本身嚴重與否并無必要關聯(lián)，只要所實施的侵權行為造成嚴重的后果就能滿足適用條件。對于懲罰性賠償適用的結果要件，消費者權益保護法規(guī)定的非常明確，而生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償結果要件較為模糊，“造成嚴重后果”是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為造成的環(huán)境私益損害還是環(huán)境公益損害，抑或二者皆是？判斷“嚴重”與否的標準是什么？諸如此類問題若不能明確化、規(guī)范化，將會嚴重影響生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償?shù)膶嵺`運用。對于生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償?shù)倪m用范圍，目前并沒有相關規(guī)定予以明確。一種觀點認為生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償僅適用于“造成他人死亡或者健康嚴重損害”的環(huán)境侵權訴訟。[5]另一種觀點認為生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償適用類型包括人身損害、財產(chǎn)損害以及生態(tài)環(huán)境本身的損害，[6]可以同時適用于環(huán)境侵權訴訟、環(huán)境公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?？梢?，環(huán)境私益與環(huán)境公益之間的交融與界分是生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償適用爭議的焦點問題。

從生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償費用的角度來說，環(huán)境私益與環(huán)境公益中的實際歸屬主體不應區(qū)別化對待。有學者提出生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償金的歸屬在環(huán)境私益訴訟中歸為原告所有，而在環(huán)境公益訴訟中歸為環(huán)保公益基金，專款用于生態(tài)環(huán)境保護和修復。[7]生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償費用的歸屬應取決于懲罰性賠償?shù)谋Ｗo利益對象，而不是提起懲罰性賠償?shù)脑嬷黧w。無論是由受害人提起的環(huán)境私益訴訟，還是社會組織、檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟，抑或是政府部門提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其主張的懲罰性賠償費用索賠的依據(jù)都是侵權人“故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴重后果”，而因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為造成的嚴重后果既包括生態(tài)環(huán)境本身的損害，也包括以生態(tài)環(huán)境為媒介導致的受害人私益損害。故此，生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償費用的歸屬應當同時涵蓋私益救濟與公益救濟。同時，因其固有的公益救濟而使其與現(xiàn)有的服務功能損失費用產(chǎn)生競合和重疊。二者保護的利益客體都包括生態(tài)環(huán)境本身的損害，也即都不具有實際賠償對象，且性質類似。二者都沒有明確的計算依據(jù)和賠償標準，如果侵權人既要承擔懲罰性賠償費用，又要支付服務功能損失費用，而這兩種費用都沒有確切的賠償對象和明確的計算方式，也就意味著需要法院自由裁量的空間很大，既不利于懲罰性賠償在生態(tài)環(huán)境侵權領域的實施，又人為加重了侵權人的負擔。因此，針對侵權人的同一環(huán)境污染、破壞生態(tài)行為，不應同時承擔懲罰性賠償費用與服務功能損失費用。服務功能損失費用與懲罰性賠償費用性質類似，但是索賠條件不同。如果同時滿足服務功能損失和懲罰性賠償?shù)倪m用條件，則二者可以擇一適用。如果滿足其中一種責任的適用條件，則優(yōu)先追究達到適用條件的責任。由此，懲罰性賠償費用應與服務功能損失費用一樣，納入資金統(tǒng)籌監(jiān)管的范圍。

(四)訴訟支出費用

訴訟支出費用是包括應急處置類費用、調查鑒定類費用以及律師費等在內(nèi)的訴訟相關費用的總稱。這類費用屬于實際支出費用，具有明確的支出主體，一般索賠后可以直接交付給實際支出主體，不需要進行專門的資金管理。當起訴主體與實際支出主體一致時，訴訟支出費用可以直接交付給實際支出主體。當起訴主體與實際支出主體不一致時，實際支出主體可以另行起訴索賠。生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金所包含的四項費用，除了訴訟支出費用以外，其他三項費用，包括生態(tài)環(huán)境修復費用、服務功能損失費用以及屬于環(huán)境公益部分的懲罰性賠償費用都應當納入資金統(tǒng)籌監(jiān)管范疇。

四、生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管的實現(xiàn)路徑

為實現(xiàn)“應賠盡賠”，在適用層面應當索賠互補，緩解生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金單一路徑索賠不到位的弊端。基于效益最大化原則，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的管理和使用不僅應當達到生態(tài)環(huán)境修復有效的目標，還應當考慮如何降低運作成本。

(一)適用階段：索賠互補

生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的索賠到位，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復有效的前提條件?；谏鷳B(tài)環(huán)境損害的復雜性、環(huán)境損害鑒定技術的有限性，生態(tài)環(huán)境修復費用以及期間服務功能損失等索賠數(shù)額認定通常具有不確定性和或然性。(22)如司法實踐中采取“類比推理”方式計算生態(tài)環(huán)境修復費用以及服務功能損失，從生態(tài)環(huán)境損害救濟的角度出發(fā)，具有一定的合理性。通過生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的索賠互補可以最大化緩解賠償資金索賠不到位的弊端。

首先，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金包括兩種索賠互補情形。第一種情形是對于前案審理時已發(fā)現(xiàn)的損害索賠不到位，即前案索賠數(shù)額與應當賠償數(shù)額之間明顯不對等。這種情形普遍存在于檢察機關提起的刑事(行政)附帶民事公益訴訟。由于環(huán)境損害鑒定成本高昂，檢察機關對附帶民事責任公益訴訟部分往往采取“估算”方式確定索賠數(shù)額。直接導致的后果是附帶民事公益訴訟存在嚴重的索賠不到位問題。對此，一方面，應當引導檢察機關將公益訴訟重心回歸到行政公益訴訟，發(fā)揮法律監(jiān)督作用，督促行政機關充分履職。另一方面，應當促使政府部門及時對檢察機關索賠不到位的案件，通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(磋商)進行補充索賠，實現(xiàn)“應賠盡賠”。第二種情形是“有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害”。此時，前案審理結束后，后案補充索賠的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金或者環(huán)境公益訴訟賠償資金主要是對“前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害”予以認定。

其次，應當明確生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的索賠重心。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(磋商)適用于造成生態(tài)環(huán)境實際損害情形，屬于事后救濟。因而，修復生態(tài)環(huán)境是首要責任承擔方式，生態(tài)環(huán)境修復費用和修復期間服務功能損失費用應當優(yōu)先選擇索賠。環(huán)境公益訴訟適用情形包括造成生態(tài)環(huán)境實際損害以及具有損害重大風險。造成生態(tài)環(huán)境實際損害情形下，環(huán)境公益訴訟賠償資金與生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的索賠都是以生態(tài)環(huán)境修復費用以及期間服務功能損失費用為重心。具有損害重大風險的情形下，環(huán)境公益訴訟賠償資金應當體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟事先預防的作用。為配合“停止侵害、排除妨礙、消除危險”等預防性責任方式的適用，產(chǎn)生的必要合理費用應當作為索賠重心。[8]

最后，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的索賠互補應當具有針對性。對于生態(tài)環(huán)境修復費用，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金可以相互補充適用。前案已經(jīng)索賠的部分后案不應當再主張，前案未發(fā)現(xiàn)或索賠不到位的，后案應當補充索賠。對于期間服務功能損失費用和懲罰性賠償費用，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金應當選擇適用。期間服務功能損失與懲罰性賠償都不具有實際賠償對象，前者建議根據(jù)受損生態(tài)環(huán)境的修復條件以及修復難度等，確定生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能損失與恢復原狀期間服務功能損失的適用。對于生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失，環(huán)境公益訴訟賠償資金未規(guī)定此項費用，只規(guī)定“可以準許采用替代性修復方式”。對此，一方面應當在環(huán)境公益訴訟賠償資金中納入生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失，在生態(tài)環(huán)境損害賠償資金外增加替代性修復方式。另一方面，在賠償義務人或者被告人無力承擔全部“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失”情形下，可以由賠償義務人或者被告人選擇采用完全替代性修復方式或者部分替代性修復方式。完全替代性修復方式，是指替代修復的標準應與承擔全部“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失”效果相當。部分替代性修復方式，是指對部分無力承擔的“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失”進行替代性修復。

(二)管理階段：合并管理

生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金管理缺乏統(tǒng)一的宏觀調控，各地重復且分散式管理存在賠償資金利用效益低、管理成本高的弊端。對賠償資金進行合并管理，既能保障生態(tài)環(huán)境修復有效，也能降低賠償資金管理成本。

首先，從分散到集中的視角出發(fā)，改變現(xiàn)有的中央、省級、市級多層級國庫管理模式。將省級、市級生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人索賠的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金統(tǒng)一上繳至省級賠償權利人指定部門、機構的國庫，并由省級生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人統(tǒng)一使用和管理。

其次，從分類到整合的視角出發(fā)，對生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金中的各項費用，包括生態(tài)環(huán)境修復費用、服務功能損失費用(懲罰性賠償費用)以及其他必要合理的訴訟支出費用進行合并管理。按照《資金管理辦法》的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟中的損害賠償資金與生態(tài)環(huán)境修復費用可以參照生態(tài)環(huán)境損害賠償資金辦法規(guī)定管理。具體到各項費用，環(huán)境公益訴訟賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復費用、服務功能損失費用(懲罰性賠償費用)可以納入生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理范疇，進行合并管理。根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的分類執(zhí)收方式，環(huán)境公益訴訟賠償資金中的上述合并管理費用可以由人民法院負責執(zhí)收，并上繳至省級生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人指定部門、機構的國庫。對于其他必要合理的訴訟支出費用，一般情形下可以支付給實際支出主體，不需要進行專門的管理。但是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(磋商)以及環(huán)境公益訴訟中的訴訟支出費用包括采取應急處置措施、損害調查、鑒定評估等，數(shù)額較大，由政府部門或者社會組織、檢察機關先行墊付具有一定的難度。多數(shù)必要合理的訴訟支出費用都需要政府財政支持。因此，對于前期屬于政府財政支持的訴訟支出費用，應當上繳國庫，納入一般公共預算管理。

(三)使用階段：統(tǒng)籌使用

從資源整合的角度出發(fā)，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金具有專款專用的特性，在管理層面進行合并管理之后，應當實施統(tǒng)籌使用。

首先，在資金使用主體方面，國家具有法定的環(huán)境保護義務，(23)《中華人民共和國憲法》第26條第1款規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。為公眾提供更美好的生態(tài)環(huán)境是政府代表國家履行環(huán)境保護職責的應有之義。由賠償權利人指定的部門、機構統(tǒng)籌安排和使用資金，能夠最大化地實現(xiàn)資金利用效益。

其次，在資金使用方式上，應根據(jù)不同的費用特性分別考慮。一是生態(tài)環(huán)境修復費用和服務功能損失費用的區(qū)別使用?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復費用和服務功能損失費用應當共同用于修復受損的生態(tài)環(huán)境。(24)《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條第1款規(guī)定，人民法院判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項，應當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境?！董h(huán)境損害鑒定評估推薦辦法》規(guī)定，(25)《環(huán)境損害鑒定評估推薦辦法》(第II版)第4條第12款規(guī)定，期間損害指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生至生態(tài)環(huán)境恢復到基線狀態(tài)期間，生態(tài)環(huán)境因其物理、化學或生物特性改變而導致向公眾或其他生態(tài)系統(tǒng)提供服務的喪失或減少，即受損生態(tài)環(huán)境從損害發(fā)生到其恢復至基線狀態(tài)期間提供生態(tài)系統(tǒng)服務的損失量。第十三款規(guī)定，永久性損害指受損生態(tài)環(huán)境及其服務難以恢復，其向公眾或其它生態(tài)系統(tǒng)提供服務能力的完全喪失。生態(tài)環(huán)境修復期間或者恢復原狀期間服務功能損失費用以及生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失費用應當用于改善和提高受損害的生態(tài)環(huán)境服務于人類或其他生態(tài)環(huán)境的能力和水平。[9]但是“如何用于修復受損的生態(tài)環(huán)境”，相關規(guī)定與案例都沒有具體體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境修復費用與服務功能損失費用盡管都用于修復受損的生態(tài)環(huán)境，但是二者的使用方式應有所區(qū)別。生態(tài)環(huán)境修復費用是對特定案件中受損的生態(tài)環(huán)境進行修復和治理的費用，屬于專案專用的范疇，應當按照生態(tài)環(huán)境修復方案具體用于該案的生態(tài)環(huán)境修復和治理。服務功能損失費用是對生態(tài)功能或環(huán)境價值的損害賠償，但是生態(tài)功能或環(huán)境價值本身并不具備實體對象，這就導致服務功能損失費用難以直接用于特定案件之中。對此，建議將生態(tài)功能或環(huán)境價值實體化，并與生態(tài)環(huán)境服務于人類或其他生態(tài)環(huán)境的能力相結合。二是懲罰性賠償費用的類比使用?，F(xiàn)有規(guī)定尚未有生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償費用的使用規(guī)定。有學者研究總結了域外懲罰性賠償金的三種歸屬，分別是完全歸原告所有、完全歸政府所有以及歸原告和政府共同所有。如前文所述，生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償?shù)木葷鷮ο蠹劝ōh(huán)境私益，也包括環(huán)境公益。因此，索賠的懲罰性賠償費用應當歸原告和政府共同所有，而原告和政府之間的持有比例可以視具體案件情況在一定幅度內(nèi)進行裁量。

結 語

資金監(jiān)管問題是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度共同面臨的難題，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管是破解資金管理困局的必然之路?！顿Y金管理辦法》中的“參照管理”規(guī)定指明了資金統(tǒng)籌監(jiān)管的基本方向，《民法典》對既有規(guī)定的修改和增加，為實現(xiàn)資金統(tǒng)籌監(jiān)管提供了法律可能性。在現(xiàn)有法律框架下，如何實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管還有諸多問題需要回應。理論上，統(tǒng)籌監(jiān)管后的資金性質已經(jīng)突破了原有的兩種資金的索賠主體限制、索賠方式限制，已有的分開監(jiān)管模式如何兼容統(tǒng)籌監(jiān)管后的資金，仍需要環(huán)境法學者以及經(jīng)濟法學者們共同思考。