甘小艷，李 珍，劉明蘭

（江西省鄱陽(yáng)湖水利樞紐建設(shè)辦公室,江西 南昌 330009）

0 引言

洪水保險(xiǎn)是洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的重要措施,是提高流域（區(qū)域）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的有效手段[1]。我國(guó)防洪法第四十七條第二款規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)、扶持開展洪水保險(xiǎn)”；2011 年中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)和支持發(fā)展洪水保險(xiǎn)”。江西省降雨豐沛,時(shí)空分布不均,洪澇災(zāi)害頻繁,對(duì)堤防造成不同程度的損壞,堤防水毀修復(fù)資金量巨大。為有效應(yīng)對(duì)我省堤防自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),幫助各級(jí)水利部門更加有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和意外事故,增強(qiáng)各地防災(zāi)針對(duì)性和有效性,有必要探索開展堤防保險(xiǎn)工作。

1 福建省堤防保險(xiǎn)工作情況

福建省地處東南沿海,臺(tái)風(fēng)影響頻次高、突發(fā)性強(qiáng)、破壞力大,水利工程水毀損失嚴(yán)重,僅依靠每年有限的防汛防臺(tái)抗旱應(yīng)急經(jīng)費(fèi)和政府災(zāi)后補(bǔ)貼難以應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害對(duì)水利工程的破壞。為此,福建省2016 年在全省工作會(huì)議上提議探討以“水利設(shè)施商業(yè)保險(xiǎn)模式”轉(zhuǎn)嫁臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害導(dǎo)致的堤防設(shè)施損壞風(fēng)險(xiǎn)。2018 年開始實(shí)施了堤防設(shè)施災(zāi)害保險(xiǎn)工作。

1.1 政府主導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)作

按照“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌策劃、統(tǒng)一投保、統(tǒng)一賠付”的原則,福建省堤防保險(xiǎn)工作由政府主導(dǎo),省財(cái)政廳根據(jù)各縣財(cái)力情況分三檔按保費(fèi)80%、60%、50%[2]安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金,省水利廳統(tǒng)一籌劃具體工作,兩家聯(lián)合印發(fā)《福建省江海堤防保險(xiǎn)實(shí)施意見（試行）》。為提高行政效率,聘請(qǐng)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人協(xié)助省級(jí)水行政主管部門完成有關(guān)工作,通過(guò)公開招標(biāo)方式確定商業(yè)保險(xiǎn)公司,并簽訂省、縣兩級(jí)保險(xiǎn)協(xié)議。

1.2 明確范圍自愿參保

將屬于水利系統(tǒng)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的江海3~5級(jí)堤防納入保險(xiǎn)范圍,保險(xiǎn)對(duì)象為堤防本身價(jià)值,不包括堤防保護(hù)區(qū)內(nèi)房屋、耕地、道路、廠房等其他設(shè)施。按照“市縣自愿參保,縣、鄉(xiāng)、村共同受益”的原則,由各地區(qū)根據(jù)堤防現(xiàn)狀、近幾年災(zāi)害損失以及投入修復(fù)經(jīng)費(fèi)使用情況,自愿決定是否參加投保和投保堤段。

1.3 測(cè)算價(jià)值出臺(tái)定額

委托有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位測(cè)算堤防本身價(jià)值,每公里海堤按3 級(jí)1100 萬(wàn)元、4 級(jí)800 萬(wàn)元、5 級(jí)及以下400 萬(wàn)元；每公里江堤、河堤按3 級(jí)800 萬(wàn)元,4 級(jí)600 萬(wàn)元,5 級(jí)400 萬(wàn)元進(jìn)行計(jì)算。根據(jù)各縣上報(bào)的堤線長(zhǎng)度測(cè)算各縣投保堤防價(jià)值及全省投保堤防總價(jià)值。依據(jù)有關(guān)定額和規(guī)定,編制印發(fā)了經(jīng)水利、保險(xiǎn)兩家認(rèn)可的《理賠單價(jià)綜合定額》。一旦發(fā)生災(zāi)毀,承保機(jī)構(gòu)根據(jù)保險(xiǎn)協(xié)議和《理賠單價(jià)綜合定額》進(jìn)行理賠。

1.4 加強(qiáng)管理限制投訴

組建由省水利廳推薦的專家、省級(jí)保險(xiǎn)公司指定的保險(xiǎn)專家及保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人組成的服務(wù)管理小組,對(duì)各地保險(xiǎn)協(xié)議執(zhí)行情況、解決處理各市、縣上報(bào)的保險(xiǎn)爭(zhēng)議進(jìn)行考核。保險(xiǎn)協(xié)議中規(guī)定保險(xiǎn)公司服務(wù)范圍內(nèi)累計(jì)5 個(gè)縣、每個(gè)縣有效投訴超過(guò)3 次；服務(wù)范圍內(nèi)總共出現(xiàn)超過(guò)25 次有效投訴；或經(jīng)實(shí)踐證明不適合承擔(dān)工作的,水利部門可隨時(shí)書面通知保險(xiǎn)公司終止合作,且不承擔(dān)賠償損失,并有權(quán)依據(jù)保函追究其責(zé)任。

2 對(duì)江西省的啟示

江西省降雨豐沛,時(shí)空分布不均,洪澇災(zāi)害頻繁,根據(jù)民政部官網(wǎng)、國(guó)家減災(zāi)網(wǎng)、應(yīng)急管理部官網(wǎng)公示信息,2008 年~2020 年13 年期間,江西因洪澇災(zāi)害15 次被列入年度“全國(guó)十大自然災(zāi)害事件”,見表1。

表1 2008年~2020年江西洪澇災(zāi)害入選年度“全國(guó)十大自然災(zāi)害事件”情況表

江西堤防眾多,據(jù)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)有堤防2000 余座,堤線總長(zhǎng)約1.3 萬(wàn)km。這些堤防主要分布在贛、撫、信、饒、修五河干流中下游、長(zhǎng)江沿岸及鄱陽(yáng)湖濱湖地區(qū)。每年汛期,堤防均出現(xiàn)不同程度的損壞,據(jù)統(tǒng)計(jì)2016 年損毀1356 處、2017 年損毀12005 處、2018 年損毀484 處、2019 年損毀1259 處、2020 年損毀4320 處。汛后需專門安排資金用于水毀工程修復(fù),而實(shí)際中卻存在維修款項(xiàng)到付遲緩、工程修復(fù)不及時(shí)引發(fā)次生損失等問(wèn)題[1]。為幫助各級(jí)水利部門和堤防工程管理單位更加有效應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害,建議江西省借鑒福建省經(jīng)驗(yàn),加快實(shí)施堤防保險(xiǎn)工作。通過(guò)實(shí)踐,逐步探索,逐步完善,積累經(jīng)驗(yàn),制定并完善一套適合全省堤防設(shè)施保險(xiǎn)的實(shí)施細(xì)則。

2.1 明確組織領(lǐng)導(dǎo)

福建省堤防保險(xiǎn)工作之所以成功,政府主導(dǎo)功不可沒(méi)。堤防保險(xiǎn)工作對(duì)我省來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)新生工作,單靠水利部門難以推進(jìn)開展。我省可借鑒福建省經(jīng)驗(yàn),由省政府協(xié)調(diào),省水利廳、財(cái)政廳等部門共同參與并聯(lián)合出臺(tái)政策文件,促進(jìn)堤防保險(xiǎn)工作有力開展。

2.2 明確保險(xiǎn)范圍和責(zé)任

“98大水”后,江西省持續(xù)加強(qiáng)堤防工程建設(shè),先后實(shí)施了鄱陽(yáng)湖治理一期工程、贛撫大堤加固配套工程、鄱陽(yáng)湖區(qū)二期防洪工程四個(gè)單項(xiàng)、第五、第六個(gè)單項(xiàng)及重點(diǎn)圩堤應(yīng)急防滲處理工程,重點(diǎn)圩堤除險(xiǎn)加固工程相繼完成,萬(wàn)畝以上圩堤正在進(jìn)行系統(tǒng)加固整治,五河及中小河流綜合治理全面推進(jìn),長(zhǎng)江沿岸及濱湖地區(qū)重點(diǎn)堤防防御標(biāo)準(zhǔn)大幅提升,防洪保安能力顯著增強(qiáng)。但江西省保護(hù)耕地面積0.1 萬(wàn)畝~1 萬(wàn)畝（以下簡(jiǎn)稱“千畝”）堤防基本均未開展系統(tǒng)除險(xiǎn)加固,現(xiàn)狀防洪能力總體偏低,是全省防洪體系建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)和突出短板。2020年汛期江西省遭遇流域性大洪水,導(dǎo)致多處堤防損壞,尤其是未加固的千畝堤防大面積發(fā)生滲漏、塌坡、跌窩及潰決等險(xiǎn)情。建議將全省千畝以上堤防納入保險(xiǎn)范圍,將因自然災(zāi)害造成堤防工程損壞或滅失以及發(fā)生險(xiǎn)情時(shí)產(chǎn)生的清理、搶險(xiǎn)、搶修的費(fèi)用納入保險(xiǎn)責(zé)任。

2.3 公開招標(biāo)確定保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人和保險(xiǎn)公司

堤防保險(xiǎn)工作為一項(xiàng)新生工作且專業(yè)性強(qiáng),為保障保險(xiǎn)工作順利開展,建議通過(guò)公開招標(biāo)方式選擇保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人協(xié)助省級(jí)水行政主管部門做好保險(xiǎn)方案設(shè)計(jì)、保險(xiǎn)公司采購(gòu)、投保手續(xù)辦理、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、保險(xiǎn)理賠等工作。為平滑堤防工程災(zāi)毀損失時(shí)空不均的特點(diǎn),建議建立統(tǒng)籌聯(lián)保機(jī)制,將全省參加保險(xiǎn)的堤防統(tǒng)一打包進(jìn)行招標(biāo),由省級(jí)水行政主管部門采取公開招標(biāo)方式確定商業(yè)保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)費(fèi)率,由各縣級(jí)水利部門與服務(wù)本片區(qū)的保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)協(xié)議。

2.4 規(guī)范建立制度

盡快研究制定堤防資產(chǎn)評(píng)估辦法,解決因堤防設(shè)施歷史久遠(yuǎn)、類型多樣、情況復(fù)雜導(dǎo)致的堤防價(jià)值難以估算的問(wèn)題。按照有關(guān)定額和規(guī)定,制定并印發(fā)理賠定額標(biāo)準(zhǔn),明確賠付標(biāo)準(zhǔn),保障理賠工作順暢?？紤]目前堤防工程風(fēng)險(xiǎn)管理手段主要為除險(xiǎn)加固、日常管理、應(yīng)急搶險(xiǎn)以及預(yù)警、撤退[3],為充分發(fā)揮堤防保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控功能,創(chuàng)新堤防工程管理方式,建議設(shè)立防災(zāi)防損基金,并制定防災(zāi)防損基金管理辦法,規(guī)定防災(zāi)防損基金的提取條件和比例、使用范圍和管理等內(nèi)容。為形成考核競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,制定保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人和保險(xiǎn)公司履約考核辦法。

3 結(jié)語(yǔ)

堤防工程是防洪工程體系的重要組成部分,是防御洪水的重要屏障。開展堤防保險(xiǎn)可以提高堤防風(fēng)險(xiǎn)管理水平,將不固定的災(zāi)害分散支出轉(zhuǎn)化為可預(yù)算安排的固定保險(xiǎn)費(fèi)支出,有效破解堤防工程災(zāi)后修復(fù)中的補(bǔ)丁式被動(dòng)應(yīng)對(duì)、資金缺乏、修復(fù)資金撥付周期長(zhǎng)、日常維管水平不夠等難點(diǎn),促進(jìn)堤防設(shè)施災(zāi)后盡快修復(fù)和恢復(fù)正常運(yùn)行,保障堤防正常發(fā)揮效益。