王祎茗

[摘 ?要]?政府信息公開制度具有重要的治理功能，對內(nèi)有助于規(guī)范權(quán)力運行、提升管理精細(xì)化程度，對外則是實現(xiàn)共建共治共享目標(biāo)的重要舉措。分析2008年《政府信息公開條例》實施以來政府信息公開年度報告的實施情況，可以發(fā)現(xiàn)，編制和披露年度報告不但有助于落實公開要求，也有助于推動落實政府信息公開的治理效應(yīng)。未來政府信息公開工作年度報告仍應(yīng)回歸內(nèi)外均衡的價值屬性，充分發(fā)揮其對內(nèi)摸清政府信息公開工作底數(shù)和對外引導(dǎo)公眾有序參與的功能，并應(yīng)積極推動政府信息公開工作面向社會治理，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]?政府信息公開;政府信息公開工作年度報告;國家治理;知情權(quán)

[中圖分類號]?D35-39 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]?1008-4479（2022）03-0097-11

一、問題的提出

2002年的《政府信息公開條例（專家建議稿）》參考國際經(jīng)驗，引入了政府信息公開年度報告制度（以下簡稱“年度報告”）。后經(jīng)上海、武漢等地方政府立法采納并開始在國內(nèi)實施。2008年實施的《政府信息公開條例》將其規(guī)定為政府信息公開保障監(jiān)督機制的一部分并適用于全國范圍。

《政府信息公開條例》實施十余年來，探討政府信息公開相關(guān)制度及其實施情況的文獻(xiàn)頗多，但對于年度報告制度的研究則相對邊緣甚至不深入。首先，年度報告的研究成果總體數(shù)量有限，在“中國知網(wǎng)”以“政府信息公開工作年度報告”為篇名關(guān)鍵字檢索到的期刊論文有5篇，以“政府信息公開年度報告”為篇名關(guān)鍵字檢索到的期刊論文有12篇，以“政府信息公開報告”為篇名關(guān)鍵字檢索到的期刊論文有4篇。其次，相關(guān)研究主要集中于年度報告制度的產(chǎn)生、年度報告制度自身落實情況以及基于年度報告數(shù)據(jù)分析政府信息公開制度的落實情況。如趙正群、朱冬玲的研究較早，但主要限于對該制度的產(chǎn)生發(fā)展做簡要梳理，認(rèn)為其先行先試大多參照了域外的現(xiàn)成經(jīng)驗。有的研究主要集中于該制度自身的執(zhí)行情況及完善建議，如相麗玲、李文龍曾分析年度報告制度的現(xiàn)狀和實施中存在的問題，揭示了年度報告相關(guān)規(guī)定法律位階低、工作考核欠缺且標(biāo)準(zhǔn)不詳盡、問責(zé)機制不健全等問題，有的是通過年度報告分析政府信息公開制度實施情況。如劉曉洋、鐘澤琪通過分析中心城市歷年年度報告，認(rèn)為國家中心城市政府信息公開行為存在趨同性、內(nèi)部性和自利性特征^[4];肖明借助部分政府的年度報告，對主動公開、依申請公開及救濟機制的運行情況進(jìn)行了研究。

總的來說，上述有限的研究還主要集中于年度報告本身以及透過年度報告分析政府信息公開制度，并沒有很好回答年度報告究竟有何作用、為何一定要堅持并不斷優(yōu)化該制度的問題，換言之，對其對內(nèi)對外發(fā)揮的治理功能缺乏系統(tǒng)關(guān)注。從實踐需求和理論深化角度看，年度報告制度在推動政府信息公開工作精細(xì)化、規(guī)范化、促進(jìn)公眾有序參與等方面作用明顯，同樣具有明顯的政府治理效應(yīng)，值得在政府信息公開推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化視角下進(jìn)行深入研究分析。為此，本文擬從政府信息公開年度報告入手，就政府信息公開報告的治理效能發(fā)揮情況進(jìn)行探討分析。自2009年以來，筆者所在的課題組每年對49家國務(wù)院部門、31家省級政府、49家較大的市政府（即2015年《立法法》修訂前所確定的有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市）發(fā)布年度報告的情況進(jìn)行關(guān)注、分析和調(diào)研，2014年以來還連續(xù)對100余家縣級政府進(jìn)行跟蹤調(diào)研。從其發(fā)展趨勢和根據(jù)2019年修訂《政府信息公開條例》進(jìn)行的制度調(diào)整來看，年度報告作為一項自我總結(jié)分析、對外展示工作的制度安排，發(fā)揮著落實政府公開要求、推動政府治理現(xiàn)代化方面的重要功能，應(yīng)挖掘利用好此方面的功能并不斷優(yōu)化年度報告制度。

二、政府信息公開制度的歷史沿革

政府信息公開制度產(chǎn)生于境外，以保障知情權(quán)為出發(fā)點，引入我國后，在推進(jìn)民主法治、推進(jìn)國家治理方面的作用日益受到關(guān)注，經(jīng)歷了從重在保障知情權(quán)到兼顧規(guī)范權(quán)力、助力國家治理的發(fā)展歷程。

（一）作為知情權(quán)保障手段的政府信息公開制度

政府信息公開制度最早起源于瑞典，美國是其集大成者。美國于20世紀(jì)60年代通過《信息自由法》（FOI），確認(rèn)“任何人”皆可申請獲取政府信息，并通過列舉不公開信息的方式反向確定了政府信息公開的范圍，以克制政府機關(guān)在公開政府信息時的恣意與裁量權(quán)。從該制度產(chǎn)生之初，保障知情權(quán)就是其基本邏輯起點和制度實施落腳點。廣義的知情權(quán)是指尋求、接受和傳遞信息的自由，是從官方或非官方獲知有關(guān)信息的權(quán)利;狹義上的知情權(quán)，則僅指知悉官方有關(guān)信息的權(quán)利。知情權(quán)（Right to Know）的概念最早誕生于20世紀(jì)40年代的新聞傳播領(lǐng)域，當(dāng)時的語境之下僅指民眾通過新聞媒介了解政府工作情況的權(quán)利，但在這一概念所形成的思潮推動下，許多國家開始了政府信息公開立法的進(jìn)程。中國對政府信息公開制度的討論同樣是以保障知情權(quán)為起點的。

（二）作為行政權(quán)力規(guī)范方法的政府信息公開制度

中國在移植該制度中逐步擴展了政府信息公開制度的目的。一般認(rèn)為，2007年國務(wù)院審議通過的《政府信息公開條例》直接緣于2003年的“非典”;同其他很多國家和地區(qū)一樣，其更深層次的動因則是我國政治生活民主化的發(fā)展和當(dāng)時反腐敗的現(xiàn)實需要。2008年實施的《政府信息公開條例》列舉了各級政府應(yīng)當(dāng)主動公開的信息范圍，明確了公開的方式和渠道，并引入了依申請公開的制度，允許公眾在主動公開信息不能滿足需要的前提下申請政府機關(guān)向其公開政府信息。這一階段，政府信息公開制度受到普遍關(guān)注的是其如何保障公眾權(quán)益、規(guī)范政府權(quán)力甚至發(fā)揮預(yù)防和懲治腐敗的作用。人們普遍希望通過公開引入監(jiān)督機制，為建設(shè)廉潔高效的法治政府提供制度保障。

（三）作為國家治理現(xiàn)代化路徑的政府信息公開制度

明確將政府信息公開制度作為助力國家治理的重要路徑。隨著黨中央提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，政府信息公開在推動建設(shè)共建、共治、共享方面的積極作用不斷得到挖掘和重視。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年2月17日印發(fā)實施的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》為進(jìn)一步做好當(dāng)時和其后一個時期政務(wù)公開工作提出了明確的指導(dǎo)性意見，并從提升國家治理能力、增強政府公信力執(zhí)行力的高度，提出推進(jìn)行政決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開，讓群眾看得到、聽得懂、能監(jiān)督、能參與。為了適應(yīng)政府信息公開推動國家治理現(xiàn)代化作用的新需求，2019年修訂的《政府信息公開條例》進(jìn)一步細(xì)化了不公開信息的范圍，優(yōu)化了政府信息公開機制。包括對年度報告制度進(jìn)行了完善：一方面要盡可能滿足群眾對政府信息的需求;另一方面則是要通過提升決策、執(zhí)行、服務(wù)、結(jié)果全流程公開水平服務(wù)國家治理現(xiàn)代化。

同時，在政府信息公開的具體制度設(shè)計上也充分體現(xiàn)對助力國家治理的正面回應(yīng)。除了政府信息公開制度本身外，其涉及的多項制度都是其推動國家治理現(xiàn)代化的有機組成部分，政府信息公開工作年度報告制度就比較典型。在地方政府先行先試的基礎(chǔ)上，2008年《政府信息公開條例》明確規(guī)定了適用于全國各級行政機關(guān)的制作和發(fā)布年度報告的職責(zé)。國務(wù)院辦公廳后續(xù)在其基礎(chǔ)上出臺的一系列涉及年度報告形式與內(nèi)容的文件則構(gòu)建起相對完善的年度報告制度體系。年度報告所需展示的數(shù)據(jù)內(nèi)容在《條例》規(guī)定的基礎(chǔ)上逐步擴展和細(xì)化。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和規(guī)范政府信息公開情況統(tǒng)計報送工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕32號）要求將政府信息公開統(tǒng)計工作作為編制年度報告、總結(jié)和推進(jìn)政府信息公開工作的重要內(nèi)容。其所附統(tǒng)計樣表涵蓋了主動公開和依申請公開、政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、行政復(fù)議和訴訟、舉報投訴、公開機構(gòu)建設(shè)和培訓(xùn)等方面的內(nèi)容，成為各級政府年度報告后附表格的樣本。此外，國務(wù)院辦公廳還多次要求將部分領(lǐng)域政府信息公開進(jìn)展作為年度報告的內(nèi)容。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國人大代表建議和全國政協(xié)委員提案辦理結(jié)果公開工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕46號）將建議和提案辦理結(jié)果公開情況作為年度報告的內(nèi)容?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕94號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕97號）將重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域信息公開工作情況和公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開工作情況納入年度報告內(nèi)容范疇?！?015年政府信息公開工作要點》進(jìn)一步充實了重點領(lǐng)域信息公開、政策解讀回應(yīng)、依申請公開工作詳細(xì)情況、政府信息公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)、建議提案辦理結(jié)果公開等內(nèi)容，并采用公眾喜聞樂見的形式予以展現(xiàn)。

三、治理現(xiàn)代化下政府信息公開制度的功能新定位

政府信息公開制度的引入使知情權(quán)得到切實保障，公民據(jù)此可以更廣泛地獲取政府信息、維護自身合法權(quán)益。而其在落實知情權(quán)保障的同時，對國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要促進(jìn)作用也逐步顯現(xiàn)。國家治理是執(zhí)政黨組織政府、企業(yè)、社會力量、公民個體等多元主體共同參與建設(shè)富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的大事，是動員國家各方主體力量、以“國家”為對象的治理，它是涉及各個領(lǐng)域統(tǒng)籌性的、系統(tǒng)性的、長遠(yuǎn)性的治理。國家治理本質(zhì)上就是在保障國家穩(wěn)定和基本權(quán)利安排的前提下，怎樣才能使國家權(quán)力運行得更加合法、高效、順暢，更多地得到社會認(rèn)同，增強合法性基礎(chǔ)的問題。而政府信息公開是促成公共治理從以單純的政府權(quán)力為基礎(chǔ)的集權(quán)管理體制向民主與法治并重的多元治理體制的轉(zhuǎn)變的重要制度。

重視國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要革除既有治理體系和治理能力的弊病，如夸大領(lǐng)導(dǎo)者掌握信息的能力和判斷力，以至于過度夸大管理者的能力;把人民群眾復(fù)雜多樣的社會需求和政治需求簡單化，導(dǎo)致公共管理與服務(wù)的供需錯位;重視領(lǐng)導(dǎo)的決策而輕視群眾的參與，導(dǎo)致決策與執(zhí)行的科學(xué)化民主化程度不高等問題。而且，就政府管理而言，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就要摒棄官本位的弊病，包括要改變政府包辦人民群眾利益表達(dá)的家長式的領(lǐng)導(dǎo)方式?！肮_是良好治理的基本要素之一，促成善治正是透明度建設(shè)的目標(biāo)?！?在《政府信息公開條例》側(cè)重如何公開并滿足公眾信息需求的實踐過程中，政府信息公開制度在國家治理中的重要功能也逐步顯現(xiàn)。

（一）管理功能：助推政府管理精細(xì)化

依靠精細(xì)化的管理才能實現(xiàn)現(xiàn)代化。“精細(xì)化政府”是落實國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體路徑，強調(diào)追求更優(yōu)、更佳，不斷總結(jié)政府管理中的經(jīng)驗，利用優(yōu)質(zhì)的管理手段來提升政府效能，提高公共服務(wù)質(zhì)量?！罢畔⒐_是政府的一場自我革命，是我國民主與法治發(fā)展進(jìn)程中政府主導(dǎo)的自我改革與完善?！?推行政府信息公開必然要向公眾公開政府決策、政策執(zhí)行、政府管理和執(zhí)法等方面的情況，政府行為和結(jié)果越來越多地暴露在公眾視野中，任何決策、執(zhí)行的疏漏和不嚴(yán)謹(jǐn)都可能成為引發(fā)公眾質(zhì)疑的線索，會引發(fā)公眾對政府管理合理性乃至合法性的質(zhì)疑。其結(jié)果是推動政府管理愈發(fā)細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)。

（二）監(jiān)督功能：推動政府權(quán)力規(guī)范運行

任何不受監(jiān)督制約的權(quán)力都可能被濫用甚至尋租，而陽光是最好的防腐劑，公開是最佳的政府權(quán)力規(guī)范運行助推劑。政府權(quán)力運行的不規(guī)范可以表現(xiàn)為主體無權(quán)責(zé)、越權(quán)、違反法定程序、超出合理范圍等，這些僅僅依靠行政復(fù)議、行政訴訟等事后救濟，于政府管理規(guī)范化和保障公眾合法權(quán)益而言較為滯后，而且其可能救濟和糾錯的事項范圍十分有限。因此，事前事中的全方位、無死角的監(jiān)督必不可少，而政府信息公開恰恰可以發(fā)揮這樣的作用。披露在公眾視野內(nèi)的政府權(quán)力運行過程和結(jié)果必須接受公眾的監(jiān)督和質(zhì)疑，政府行為稍有不妥就會被公眾發(fā)現(xiàn)，并遭受公眾批評，甚至質(zhì)疑其行為合法性，這既可以及時發(fā)現(xiàn)政府管理的問題，更為重要的是可以倒逼政府管理規(guī)范化運行，各級政府在做出行為時必須以將來可能被公開為條件從合法性、合理性等角度全面權(quán)衡審視自身行為。同時，政府信息公開還有助于形成政府機關(guān)之間的有效競爭和激勵機制。此外，政府各項工作的公開會形成各單位之間的自我評比，借助公眾和社會輿論的評判，有助于各機關(guān)自查差距，激發(fā)其創(chuàng)優(yōu)爭先的動力。

（三）治理功能：落實共建共治共享理念

政府信息公開制度是具體落實國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所追求的共建共治共享理念的具體載體。共建共治共享就是要充分尊重人民群眾的主體地位，在政府權(quán)力運行中充分發(fā)動人民群眾，聽取其意見建議，積極回應(yīng)其各種訴求，變傳統(tǒng)的“政府包攬權(quán)力、包打天下”為政民互動、協(xié)商共管。與傳統(tǒng)政府權(quán)力單向運行模式不同，現(xiàn)代政府更需加強公眾的互動，其追求的是公眾對政府權(quán)力運行的有序參與。這要求政府更加開放，政府管理更加透明，唯有如此才能實現(xiàn)公眾對政府管理的有序參與、有效監(jiān)督。因此，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是以人民為本位、一切為了人民、一切依靠人民的充分體現(xiàn)。而且，政府信息公開也是共享政府?dāng)?shù)據(jù)、推進(jìn)共治的重要路徑。隨著信息技術(shù)的日新月異，大數(shù)據(jù)應(yīng)用在諸多領(lǐng)域掀起了從方法到效果上的根本性變革。在社會治理方面，全面掌握社會數(shù)據(jù)，建立科學(xué)運算模型，用數(shù)據(jù)治理取代經(jīng)驗治理，變被動響應(yīng)為主動預(yù)警與動態(tài)管理，已成為數(shù)字化時代的大勢所趨。積極響應(yīng)這一歷史潮流的前提則是數(shù)據(jù)開放?！靶录夹g(shù)條件下的數(shù)據(jù)開放將使‘?dāng)?shù)字化治理’成為可能。數(shù)字化治理是指，在政府與社會、政府與市場互動和政府內(nèi)部的運行中，運用信息技術(shù)，簡化政府行政和公共事務(wù)的處理程序，并提高治理效率和治理民主化程度的治理模式。其戰(zhàn)略目標(biāo)是，為政府、市民和企業(yè)提供技術(shù)支持、簡化治理過程、提高民主化程度?！?政府信息公開的理念也隨之發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，政府不僅是數(shù)字治理的中間力量，同時也必須承擔(dān)起開放政府所掌握社會數(shù)據(jù)的責(zé)任，提高數(shù)據(jù)利用效能，為實現(xiàn)多元共治提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)?！皵?shù)據(jù)開放作為提升政府透明度，提高國家創(chuàng)新競爭力、提升社會民主程度的重要措施，在各國受到越來越多的關(guān)注和重視?！?相關(guān)國際實踐顯示，一些國家除在電子信息立法方面對數(shù)據(jù)開放做出明確要求外，還專門出臺相應(yīng)行政法規(guī)或行政命令，對政府開放數(shù)據(jù)的途徑、數(shù)量、質(zhì)量等做出細(xì)化規(guī)定。

綜上，政府信息公開是政府與人民群眾溝通交流的紐帶，既是滿足群眾知情權(quán)的途徑，也是推動公眾有序參與政府信息公開乃至政府管理的前提。推動政府信息公開制度的進(jìn)步，必須準(zhǔn)確認(rèn)識和充分發(fā)掘其推動國家治理現(xiàn)代化中的重要功能。

四、基于年度報告的政府信息公開制度治理效應(yīng)分析

政府信息公開的各個領(lǐng)域都可以用來分析其所發(fā)揮的治理效應(yīng)，而年度報告同樣是一個十分重要的視角。政府信息公開的政府信息公開年度報告制度是《政府信息公開條例》所確立的監(jiān)督保障機制的一環(huán)，一方面其有助于對政府信息公開制度的實施情況進(jìn)行總結(jié)和評價分析，另一方面其在發(fā)揮政府信息公開制度治理效應(yīng)方面的作用也不容忽視。

（一）政府信息公開制度的政府工作規(guī)范效應(yīng)

各級政府部門每年按期公開上一年度的年度報告，披露上一年政府信息公開工作的開展情況，既會對提升政府信息公開工作的規(guī)范化水平形成倒逼，又會促進(jìn)相關(guān)政府工作的規(guī)范化，一舉兩得。

首先，推動政府信息公開工作的規(guī)范化。按照《政府信息公開條例》的要求，年度報告應(yīng)當(dāng)對主動公開和依申請公開的情況進(jìn)行總結(jié)分析和說明。主動公開是政府信息公開制度的重要組成部分，此方面工作的開展情況和相關(guān)數(shù)據(jù)也是年度報告中重點要披露的內(nèi)容。多年評估數(shù)據(jù)顯示，這部分內(nèi)容是落實較好的一個板塊，主動公開情況的梳理展示更加到位和細(xì)化;在最初幾年，對主動公開整體情況的說明達(dá)標(biāo)率就已經(jīng)達(dá)到了較高水平，按照公開方式披露主動公開數(shù)據(jù)的情況在2019年也達(dá)到了較高水平（見表1）。不少政府部門在政府信息公開年度報告中不僅對主動公開情況進(jìn)行了總結(jié)，還專門把各類信息主動公開的鏈接、截圖等放入報告，確保公眾在參閱報告的同時，可以同時看到有關(guān)內(nèi)容的實際公開情況，如北京市2015年至2019年發(fā)布的年度報告。這種梳理和公開方式一方面使政府部門進(jìn)一步審視自身工作情況，另一方面也有助于公眾查詢有關(guān)信息，其內(nèi)外兼顧的特征尤為突出。

依申請公開情況的梳理和展示也日趨規(guī)范。依申請公開是政府信息公開制度的核心，是確保公眾獲取政府信息權(quán)利得以實現(xiàn)的關(guān)鍵。這也是政府信息公開制度實施之初令各級政府部門倍感壓力的制度設(shè)計，以至于披露依申請公開工作情況也經(jīng)歷了從不重視或者回避到逐步規(guī)范公開的轉(zhuǎn)變。通過對比可以明顯看到各類評估對象的政府信息公開年度報告在依申請公開情況方面的重視程度越來越高，數(shù)據(jù)提供越來越細(xì)致。如在政府信息公開年度報告中披露上一年受理的政府信息公開申請數(shù)量的，2010年分別有55.93%的國務(wù)院部門、46.15%的省級政府和32.56%的較大的市政府，到2019年則分別攀升為95.92%、100%、97.96%（見表2）。其中，相對薄弱的是對本地區(qū)申請量較多的部門、事項的統(tǒng)計以及按照答復(fù)時不予公開理由梳理的分類數(shù)據(jù)展示。通過政府信息公開年度報告披露本部門主動公開和依申請公開開展情況，甚至很多政府信息公開年度報告還要展示各類公開工作的具體頁面和獲取途徑，以便公眾了解和監(jiān)督，這就必然要求各政府部門要確保本機關(guān)做好相關(guān)工作，從而倒逼各級政府加強政府信息公開工作的規(guī)范化。

其次，推進(jìn)相關(guān)政府工作的規(guī)范化。隨著政府信息公開年度報告制度的實施，國務(wù)院辦公廳為了確保部分需重點推進(jìn)的工作能夠得到較好落實，不但要求對工作開展情況進(jìn)行公開，還要求在政府信息公開年度報告中對相關(guān)工作進(jìn)行報告。尤其值得關(guān)注的是，各類政府部門在年度報告中對主動公開情況的展示日趨細(xì)化。各級政府的政府信息公開年度報告不僅對重點領(lǐng)域公開情況作了說明和展示;自2015年開始，還按照要求公開人大代表建議、政協(xié)委員提案辦理情況的總結(jié)以及公共資源配置領(lǐng)域公開情況、重大建設(shè)項目信息公開情況。2017年12月14日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕94號）和2017年12月19日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕97號）均明確要求，相關(guān)領(lǐng)域工作開展情況要向社會公開，還需要在政府信息公開工作年度報告中公布，接受社會公眾、新聞媒體的監(jiān)督。從2018年各級政府發(fā)布的2017年政府信息公開年度報告結(jié)果看，31家省級政府中23家說明了公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開情況、22家說明了重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開情況;49個較大的市中26家說明了公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開情況、25家說明了重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開情況;54家國務(wù)院部門和100個試點區(qū)縣中也有為數(shù)不少的政府信息公開年度報告也對這兩項數(shù)據(jù)有所體現(xiàn)。這種對上級部門政府信息公開新規(guī)定及時作出回應(yīng)的做法，一方面表明政府信息公開工作運行機制順暢、組織得力，各種指令均可以最快速度落實;另一方面表明各級政府和部門角色定位的積極轉(zhuǎn)變，就新出現(xiàn)的、職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)公開的、人民群眾較為關(guān)心的問題有了更加清醒的認(rèn)識，是各級政府和部門積極履職的表現(xiàn)之一。

（二）政府信息公開制度的精細(xì)化管理提升效應(yīng)

政府信息公開年度報告中披露的數(shù)據(jù)和工作開展情況是各級政府機關(guān)內(nèi)部研判工作成效和面臨形勢的依據(jù)，因此，對于提升政府管理的精細(xì)化水平具有重要的作用。以依申請公開的數(shù)據(jù)為例，如表2所示，申請數(shù)量、申請方式、受理申請量居前的部門及受理申請量居前的事項是涉及依申請公開比較核心的數(shù)據(jù)。通過這些數(shù)據(jù)的研判可以分析哪些部門的申請較為集中、群眾習(xí)慣于通過哪些方式提出申請、某一時期特定政府部門的哪些事項較為集中，進(jìn)而有助于研判政府管理和政府信息公開公開的得失。如某一個時期涉及征地拆遷的申請激增，往往是因為當(dāng)?shù)卣陂_展征地拆遷工作，且征地拆遷工作存在這樣那樣的問題，或者拆遷公告、補償標(biāo)準(zhǔn)等公開不到位，導(dǎo)致群眾通過依申請公開的方式尋求救濟。因此，這就提醒政府主管部門及時調(diào)整相關(guān)領(lǐng)域的管理甚至要改善該領(lǐng)域的政府信息公開工作。該內(nèi)容還促使《政府信息公開條例》專門增加了政府信息公開動態(tài)調(diào)整制度，即《政府信息公開條例》第四十四條。該條規(guī)定，多個申請人就相同政府信息向同一行政機關(guān)提出公開申請，且該政府信息屬于可以公開的，行政機關(guān)可以納入主動公開的范圍。這為提升政務(wù)公開乃至政府管理的精細(xì)化程度提供了重要的依據(jù)。

2019年11月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室關(guān)于政府信息公開工作年度報告有關(guān)事項的通知》（國辦公開辦函〔2019〕60號）（以下簡稱“2019年《通知》”）以附件的形式提供了政府信息公開工作年度報告格式。2021年9月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室關(guān)于印發(fā)〈中華人民共和國政府信息公開工作年度報告格式〉的通知》（國辦公開辦函〔2021〕30號）（以下簡稱為“2021年《通知》”）再次修正了部分要求。2019年《通知》對政府信息公開年度報告工作起到了促進(jìn)作用。其補充細(xì)化了《政府信息公開條例》對年度報告的要求，例如按照《政府信息公開條例》規(guī)定無需提交和公布政府信息公開年度報告的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也應(yīng)參照對縣級以上人民政府的要求編制發(fā)布政府信息公開年度報告。

通過逐級上報匯總的方式，強化了主管部門在信息公開方面的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督力度;明確了負(fù)責(zé)部門并厘清了責(zé)任;最重要的是可能通過這一個格式模板摸清長久以來政府部門不能精確掌握的行政信息底數(shù)。例如，關(guān)于行政機關(guān)的底數(shù)被初步摸清。一級政府到底設(shè)置了多少行政機關(guān)不甚明晰，政府信息公開年度報告發(fā)布主體以官方認(rèn)定的信息公開義務(wù)主體清單為準(zhǔn)，法院和行政復(fù)議機關(guān)以前經(jīng)常搞不清楚某個機構(gòu)是不是信息公開義務(wù)主體、能不能當(dāng)被告的問題由此迎刃而解。2019《通知》明確指出黨的工作機關(guān)加掛行政機關(guān)牌子的單位也要按要求發(fā)布政府信息公開年度報告。在清單明確后的2020年，國家保密局、國家公務(wù)員局、國家新聞出版署12年來首次發(fā)布政府信息年度報告。再如，一些國家治理方面的數(shù)據(jù)通過格式模板指導(dǎo)下的政府信息公開年度報告得以披露。模板中要求年度報告中載明本年度發(fā)文數(shù)量、累計發(fā)文數(shù)量、行政許可數(shù)量、行政處罰數(shù)量、行政強制決定數(shù)量等數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)都將成為政務(wù)公開、行政管理、政府法治建設(shè)、國家治理等研究領(lǐng)域的金礦。

（三）政府信息公開的社會共治促進(jìn)效應(yīng)

在方便公眾獲取政府信息公開報告和直觀了解政府信息公開工作上，政府信息公開年度報告制度進(jìn)行了很大的改進(jìn)，其顯著效果是引發(fā)公眾關(guān)注、熱議，進(jìn)而使《政府信息公開條例》所規(guī)定的社會評議制度得到充分運用。

首先，固定專門欄目發(fā)布是便于公眾獲取政府信息公開年度報告的基礎(chǔ)，是引導(dǎo)公眾共治的前提。無論是國務(wù)院辦公廳還是地方各級政府，都致力于讓政府信息公開年度報告的形式更加規(guī)范和便民。在政府網(wǎng)站設(shè)置專門的信息年度報告欄目，并將歷年政府信息公開年度報告匯總于該欄目之下，無疑是方便公眾查詢的基礎(chǔ)性要求。通過2019年評估數(shù)據(jù)與前期數(shù)據(jù)的對比可以發(fā)現(xiàn)，在年度報告專欄建設(shè)方面的工作日臻完善（見表3）。

其次，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為信息公開發(fā)布提供了新穎手段。各級政府部門紛紛謀求發(fā)布形式方面的創(chuàng)新，從2012年的電子雜志到2014年的flash，再到2017年的手機H5短片，政府信息公開年度報告的發(fā)布形式更加多元。特別是在《2015年政府信息公開工作要點》提出年度報告要采用公眾喜聞樂見的形式以后，一些年度報告形式方面的創(chuàng)新做法在更大范圍內(nèi)被效仿。此外，各級政府紛紛響應(yīng)國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立集中發(fā)布平臺和加強年度報告解讀的要求，在門戶網(wǎng)站開設(shè)集中發(fā)布平臺，匯集所屬地區(qū)、部門的報告，報告中附有圖表、圖解、音視頻也基本成為年度報告的標(biāo)配。

最后，條理清晰的信息公開報告成為政府工作評價的基礎(chǔ)。政府信息公開年度報告的作用不僅僅在于披露某一年的政府信息公開工作情況，更在于可以令公眾回溯往年情況與數(shù)據(jù)，對其發(fā)展變化進(jìn)行觀察。為此，年度報告類信息應(yīng)當(dāng)持續(xù)公開，而不應(yīng)當(dāng)僅公開最新的或者某些年份的。截至2019年，已有83.33%的國務(wù)院部門、87.1%的省級政府、86.05%的較大的市政府做到持續(xù)公開歷年年度報告。條理日漸清晰的公開工作的展示還明確將公開工作的進(jìn)展甚至獲取各類信息的方式專門告知公眾，并通過多樣化的公開方式、通俗化的內(nèi)容解讀，讓公眾更加了解政府信息公開制度，同時公眾、媒體乃至學(xué)術(shù)機構(gòu)通過年度報告對政府信息公開工作的評價也進(jìn)一步促使各級政府機關(guān)發(fā)現(xiàn)自身問題、找準(zhǔn)提升工作的方向。

五、政府信息公開制度的創(chuàng)新發(fā)展路徑

年度報告是政府信息公開制度的有機組成部分，是政府信息公開制度保障知情權(quán)的重要制度設(shè)計，也是發(fā)揮政府信息公開助力國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。因此，不僅應(yīng)在完善政府信息公開制度視角下，更應(yīng)在國家治理現(xiàn)代化視角下審視和完善年度報告制度。但是，還應(yīng)該看到，2019年《政府信息公開條例》修訂后，年度報告的規(guī)定有所調(diào)整，導(dǎo)致其本應(yīng)具有的治理效應(yīng)難免受到一定的不利影響。

首先，原有年度報告內(nèi)容在格式出臺后被簡化或忽略。對比2018年度（發(fā)布時間為2019年）和2019年度（發(fā)布時間為2020年）的年度報告數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，部分指標(biāo)的達(dá)標(biāo)率出現(xiàn)了大幅下降，此前已經(jīng)相對成熟的內(nèi)容正在從年度報告中消失。如是否配有圖表或音視頻、提案辦理結(jié)果的公開情況、申請方式數(shù)據(jù)、申請居前事項這幾項內(nèi)容，因2019年《通知》提供的年度報告格式?jīng)]有明確要求，被大部分年度報告所忽略（見表4）。

其次，忽視通過年度報告與公眾的溝通交流。在總體達(dá)標(biāo)率沒有顯著變化的指標(biāo)方面，2019年《通知》提供的年度報告格式中的統(tǒng)計表將大部分?jǐn)?shù)據(jù)從正文中分流，導(dǎo)致年度報告文字內(nèi)容趨于簡單。用客觀數(shù)據(jù)呈現(xiàn)工作成果無疑具有科學(xué)性，但公之于外的年度報告還應(yīng)充分考慮其讀者的需求，對枯燥的數(shù)字加以充分的說明，并應(yīng)適當(dāng)輔之以多種形式的解讀，才能達(dá)到“公眾喜聞樂見”的要求（見表4）。尤為值得關(guān)注的是，2021年《通知》進(jìn)一步要求報告字?jǐn)?shù)嚴(yán)格控制在1000字以內(nèi)，意味著報告不會對內(nèi)容進(jìn)行更多的解讀說明，進(jìn)一步削弱了報告的治理功能。由于2019年及2021《通知》提供的年度報告格式過分強調(diào)了年度報告在數(shù)據(jù)統(tǒng)計方面的內(nèi)部管理作用，忽視了其對外溝通公眾的功能，羅列了公眾不感興趣亦無法理解的數(shù)字，略去了公眾希望知曉的信息和闡釋，很有可能導(dǎo)致報告無人問津的局面，而最終走向外部價值的嚴(yán)重乃至徹底萎縮。

再次，部分要求超出公開工作范圍。2019年《通知》提出年度報告是“從政府信息的角度記錄并展現(xiàn)政府施政過程及結(jié)果的基礎(chǔ)”，這一表達(dá)過于寬泛以致泛化了年度報告應(yīng)包含的內(nèi)容。年度報告是對政府信息公開工作的總結(jié)與公開，本質(zhì)上只需要如實記錄與政府信息公開工作直接相關(guān)的內(nèi)容即可，但《通知》提供的年度報告格式中很多統(tǒng)計數(shù)據(jù)是各行政機關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，并不與政府信息公開工作直接相關(guān)，如出臺的規(guī)范性文件數(shù)量、辦理的行政許可數(shù)量等，政府信息公開主管部門無權(quán)亦無責(zé)掌握這些數(shù)據(jù)。即使是作為政府信息公開的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也存在涉密、涉及隱私等不應(yīng)公開的法定事由，單純列出這些數(shù)據(jù)而不作任何區(qū)分與說明并無意義。以“摸清底數(shù)”為綱的指導(dǎo)思想的弊端再次顯現(xiàn)，這些來自內(nèi)部的“超綱”（或者說是超出“全清單”范圍）數(shù)據(jù)需求實為年度報告“不能承受之重”。

最后，數(shù)據(jù)錯誤現(xiàn)象削弱年度報告公信力。數(shù)據(jù)錯誤現(xiàn)象已成為年度報告多年來難以徹底杜絕的“頑疾”，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的保障校驗機制沒有建立起來。這直接關(guān)系到年度報告的責(zé)任歸屬問題，無責(zé)任制約束的數(shù)據(jù)不具有公信力和應(yīng)用價值，而匯總版年度報告的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性由誰來負(fù)責(zé)2019年《通知》并未明確說明。摸清政府信息底數(shù)的初衷非常值得肯定，但如果建立在錯誤的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，由此形成的數(shù)據(jù)庫將喪失其價值功能，嚴(yán)重的甚至可能對黨政決策產(chǎn)生誤導(dǎo)。對于公眾而言，年度報告是知曉政府信息公開工作年度整體情況的唯一載體，年度報告的公信力如果被削弱，那么通過政府信息公開、年度報告落實和保障公眾知情權(quán)的根本目標(biāo)也會大打折扣。

2019年《政府信息公開條例》規(guī)定了年度報告格式應(yīng)適時更新的動態(tài)調(diào)整機制，年度報告未來應(yīng)重新調(diào)整其功能定位，以需求為導(dǎo)向繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)布形式，豐富年度報告內(nèi)容，并積極參與社會治理，在更高的立意之上發(fā)揮其數(shù)據(jù)治理方面的作用。

第一，回歸內(nèi)外均衡。年度報告同時具有對內(nèi)報告和對外公開的雙重屬性，不應(yīng)只強調(diào)對內(nèi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總功能，更應(yīng)不斷思考社會公眾希望看到以何種形式呈現(xiàn)、具備何種內(nèi)容的報告。作為滿足公眾知情權(quán)的重要手段，年度報告寫得好不好應(yīng)該首先由公眾來評判，倘若一份年度報告中充斥著大量公眾沒興趣、看不懂的數(shù)據(jù)，那么也難以稱其為合格的年度報告。多年來，年度報告工作除了不斷引進(jìn)新技術(shù)提升信息到達(dá)率外，也曾嘗試就年度報告同公眾互動、擴大公眾參與，2017年針對2016年度的年度報告，中國政府網(wǎng)專門設(shè)置了“為國務(wù)院部門年度報告點贊”和“為地方年度報告點贊”專欄，激發(fā)了公眾參與熱情，提升了年度報告的關(guān)注度，優(yōu)秀年度報告脫穎而出成為典范。年度報告格式應(yīng)盡快改變目前“重內(nèi)輕外”的內(nèi)容設(shè)置，提升對公眾知情需求的重視程度，做到“內(nèi)外均衡”，在強化數(shù)據(jù)統(tǒng)計功能的同時重拾年度報告工作十余年來積累的人民群眾喜聞樂見的成功經(jīng)驗，讓年度報告內(nèi)容更加充實、豐富。

第二，回歸政府信息公開工作本身。政府信息公開工作機構(gòu)只是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)公開工作，其自身不是公開工作的信息和數(shù)據(jù)來源，在數(shù)據(jù)收集方面要依靠其他職能機構(gòu)報送，工作負(fù)擔(dān)繁重，甚至有工作人員感到對政府信息公開工作力不從心。在年度報告編寫內(nèi)容中混入公開工作之外的內(nèi)容，對于公開工作機構(gòu)而言更是提出了職權(quán)之外的過高要求，這部分?jǐn)?shù)據(jù)難以獲取，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性也無從校驗。年度報告是對政府信息公開工作情況的公開，其內(nèi)容局限于政府信息公開工作本職即可，限定合理的范圍才可能讓年度報告內(nèi)容更加精益求精。政府信息歸集的途徑有很多，摸清政府信息底數(shù)、加強政府信息管理的當(dāng)務(wù)之急是加快推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用，充分發(fā)揮信息技術(shù)的數(shù)據(jù)收集和大數(shù)據(jù)分析作用。

第三，讓政府信息公開工作面向數(shù)據(jù)治理。作為治理依據(jù)的年度報告數(shù)據(jù)務(wù)求準(zhǔn)確。年度報告的統(tǒng)計口徑還應(yīng)進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，并且應(yīng)當(dāng)建立起逐級匯總年度報告時的數(shù)據(jù)審查校驗機制。在數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上，進(jìn)而對年度報告數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。在實踐中出現(xiàn)過某些行政機關(guān)年度報告中個別數(shù)據(jù)畸高或畸低的情況，還有在同一行政機關(guān)連續(xù)兩年的年度報告中某項數(shù)據(jù)波動較大的情況。對于異常數(shù)據(jù)，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動發(fā)現(xiàn)并分析原因，將分析過程和結(jié)果在年度報告中進(jìn)行展示，這既是其對本職工作負(fù)責(zé)、供上級機關(guān)決策參考的應(yīng)有之義，也能夠體現(xiàn)出主動回應(yīng)社會關(guān)切的意識水平高低。這種小范圍的簡單數(shù)據(jù)分析僅是年度報告數(shù)據(jù)輔助社會治理的初級階段，要想充分發(fā)掘年度報告數(shù)據(jù)所反映出來的政府信息公開工作發(fā)展態(tài)勢并輔助黨政決策還需要借助大數(shù)據(jù)分析模型的開發(fā)。

六、結(jié)語

政府信息公開工作年度報告是2008年實施的《政府信息公開條例》的制度創(chuàng)新之一。其雖然只是政府信息公開制度中的一項具體工作，但其目的不在于僅編制和公開一份總結(jié)材料，而是引導(dǎo)各級行政機關(guān)全面深入總結(jié)上一年度的政府信息公開工作，并向社會做說明。其價值在于，督促行政機關(guān)以完成編制與發(fā)布年度報告為目標(biāo)，做好政府信息公開日常工作和動態(tài)管理，及時掌握自身工作得失，了解本機關(guān)面臨的政府信息公開態(tài)勢，實現(xiàn)其自身政府信息公開工作的精準(zhǔn)性。同時，年度報告的功能還在于向公眾履行說明義務(wù)，全面客觀展示自身政府信息公開工作成效與問題，實現(xiàn)與公眾的有效互動。所以，年度報告是對“公開工作”的公開，對于推進(jìn)政府信息公開工作至關(guān)重要，甚至是牽一發(fā)而動全身。用好該制度，則有望推動各級行政機關(guān)的政府信息公開工作，這就需要對其準(zhǔn)確定位，完善現(xiàn)行年度報告制度，充分發(fā)揮其作用，以推進(jìn)政府信息公開乃至政府管理的精細(xì)化。

[注 ???釋]

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責(zé)任編輯??范瑞光