摘要：全球性的公共突發(fā)事件突破了政府既有的治理體系和治理能力，如何實現(xiàn)公共突發(fā)事件的政府應(yīng)對成為一個全球性難題，也引起了我國的高度重視。隨著大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，數(shù)字技術(shù)開啟了政府跨域協(xié)同治理的新時代，推動了公共突發(fā)事件中政府跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同治理。面對外溢化、跨域性的公共突發(fā)事件，政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理方式，建構(gòu)數(shù)字化技術(shù)架構(gòu)，規(guī)范數(shù)字化技術(shù)流程，全面推進治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。同時，需要根據(jù)數(shù)字技術(shù)的智能化、高效性和共享性等三個方面的特征，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理。

關(guān)鍵詞：公共突發(fā)事件;大數(shù)據(jù)時代;數(shù)字技術(shù);跨域協(xié)同治理

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“共建共治共享理念下的社區(qū)賦權(quán)及其治理效能研究”（20BZZ052）;江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程課題“大數(shù)據(jù)時代公共突發(fā)事件中江蘇政府間協(xié)同治理研究”（21SYB-150）

中圖分類號：D63 ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2022）05-0060-06

自SARS病毒侵襲人類以來，到2020年新冠肺炎疫情的全球化，公共突發(fā)事件成為中國以及全球的重要關(guān)注點，而公共突發(fā)事件的政府應(yīng)對及協(xié)同治理則成為一個重大難題。政府在應(yīng)對公共突發(fā)事件中有著不可推卸的責(zé)任與使命，習(xí)近平在多次講話中強調(diào)：要研究和加強疫情防控工作，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。① 要實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府的有效應(yīng)對，就必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理模式，確立新的治理思路、治理框架和行動邏輯，實現(xiàn)政府的跨域協(xié)同治理。

當(dāng)前，在條數(shù)據(jù)、塊數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等信息技術(shù)的浪潮中，以數(shù)字技術(shù)為特征的大數(shù)據(jù)革命席卷中國乃至全球。習(xí)近平在黨的十九大報告中強調(diào)：“推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，在中高端消費、創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色低碳、共享經(jīng)濟、現(xiàn)代供應(yīng)鏈、人力資本服務(wù)等領(lǐng)域培育新增長點、形成新動能?！雹?顯然，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能、云計算等已成為中國政府治理的重要技術(shù)手段。隨著大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，數(shù)字技術(shù)開啟了政府跨域協(xié)同治理的新時代，在公共突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測、指揮決策、溝通協(xié)調(diào)、輿情控制等方面將更好地發(fā)揮其技術(shù)性支撐作用。

一、公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的現(xiàn)實困境與大數(shù)據(jù)訴求

在社會的急劇轉(zhuǎn)型期，特別是當(dāng)脫域性重大突發(fā)事件悄然出現(xiàn)時，全球化的文明風(fēng)險和協(xié)同治理主體間的沖突都加大了政府跨域協(xié)同治理的難度。而大數(shù)據(jù)時代的到來，為公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理提供了技術(shù)性支撐。

（一）文明風(fēng)險的全球化使得公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的難度系數(shù)增加

在現(xiàn)代化進程中，我們每個人都身處風(fēng)險社會。馬克思曾說：“現(xiàn)在的社會不是堅實的結(jié)晶體，而是一個能夠變化并且經(jīng)常處于變化過程中的有機體?！雹?可以說，人類社會已經(jīng)進入了復(fù)雜多變的風(fēng)險社會。從前工業(yè)社會的瘟疫、饑荒和自然災(zāi)害到工業(yè)社會的人造災(zāi)難，風(fēng)險時刻伴隨著人類。而且，風(fēng)險是全球的，或者說是整個地球村的?！靶骂愋偷娘L(fēng)險既是本土的又是全球的，或者說是‘全球本土的。”④ 這種風(fēng)險正是全球化的文明風(fēng)險。全球化的文明風(fēng)險不僅具有回旋鏢效應(yīng)，而且在世界范圍內(nèi)存在著國際不平等現(xiàn)象，這些都增加了公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的難度。

首先，全球化的文明風(fēng)險具有回旋鏢效應(yīng)，這增加了政府跨域協(xié)同治理的難度。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的、自然和社會的風(fēng)險與矛盾交織并存，使得公共突發(fā)事件發(fā)生概率更高、破壞力更大、影響力更強。仔細審視全球化文明風(fēng)險的分配模式或者特殊樣式，我們不難發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)代化的文明風(fēng)險具有全局性、回旋鏢效應(yīng)，或者說風(fēng)險的制造者、受益者同樣難逃風(fēng)險的侵害?！帮L(fēng)險在擴散的過程中展現(xiàn)出了具有社會意義的回旋鏢效應(yīng)：就算是豪門富戶，也難逃風(fēng)險的侵害。先前的‘潛在副作用，甚至?xí)負(fù)羲约旱纳a(chǎn)中心?！雹葸@種回旋鏢效應(yīng)使得公共突發(fā)事件輻射面更廣、威脅性更大、傳播速度更快，因而，一個國家單方面的努力或者幾個區(qū)域政府的協(xié)同治理常常會顯得力不從心，或者效果甚微?？梢郧宄乜吹剑蚧奈拿黠L(fēng)險并不是只對單一的國家發(fā)起侵害，它可以從各個方面對人類進行全面的威脅，即便政府（或者國家）想要進行跨域協(xié)同治理，其難度也增加了無數(shù)倍。

其次，全球化的文明風(fēng)險存在國際不平等，這也增加了政府跨域協(xié)同治理的難度。印度的博帕爾和巴西的維拉帕里西以圖片和報道讓全球的公眾都認(rèn)識到：世界的風(fēng)險處境和階級處境是相互疊加的，也就是說，全球化的文明風(fēng)險總是緊挨著發(fā)展中國家，而發(fā)達國家似乎與風(fēng)險總保持著一定的距離。這并非偶然現(xiàn)象，“極端貧困和極端風(fēng)險總是系統(tǒng)地‘相互吸引。風(fēng)險分配的編組站特別偏愛位于‘欠發(fā)達的窮鄉(xiāng)僻壤的小車站。”⑥ 正是因為這些文明風(fēng)險時常與貧困聯(lián)系在一起，使得第三世界國家的政府不僅要解決物質(zhì)匱乏問題，而且還要絞盡腦汁地應(yīng)對現(xiàn)代化的風(fēng)險?！耙坏┱娴陌l(fā)生災(zāi)難，窮國混亂的司法，盤根錯節(jié)的利益，都為以淡化和模糊為取向的政策提供了機會?！雹?這時候，政府（或者國家）只能選擇性地解決問題，以避免出現(xiàn)毀滅性后果。顯然，在不可感知的文明風(fēng)險和可感知的物質(zhì)資源之間，政府的抉擇很明顯，或者即便政府想要跨域協(xié)同治理，也缺乏必要的物質(zhì)保障。所以說，欠發(fā)達區(qū)域即便被文明風(fēng)險所裹挾，擺在首位的仍然是無法回避的生存問題，跨域協(xié)同治理似乎并不在政府的日常考慮范圍內(nèi)。不同階級處境的政府如何進行跨域協(xié)同治理，顯然是一道無法解答的難題。

（二）協(xié)同治理主體間的沖突是公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的難點問題

全球化文明風(fēng)險中的工業(yè)社會，在技術(shù)—經(jīng)濟的快速推動下，原本很多單一的內(nèi)部事務(wù)逐漸演化為具有外部化、脫域性、無界化等特征的跨域公共問題。正是在這一背景下，政府（或者國家）的跨域協(xié)同治理成為社會治理的重要議題，尤其是2020年以來新冠肺炎疫情的全球化席卷，愈發(fā)凸顯出公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的必要性。但在具體的跨域協(xié)同治理的實踐中，我們不可避免地會遇到治理主體間的價值差異和利益差異等問題。這些問題構(gòu)成了協(xié)同治理主體間的主要矛盾，增加了政府在公共突發(fā)事件中跨域協(xié)同治理的難度系數(shù)。

一方面，協(xié)同治理主體間的價值差異是公共突發(fā)事件中跨域協(xié)同治理的先導(dǎo)性因素。從伊斯頓的“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的系統(tǒng)論來看，價值觀念內(nèi)構(gòu)于這四個基本環(huán)節(jié)中。協(xié)同治理主體對公共突發(fā)事件的認(rèn)知和理解，是公共突發(fā)事件應(yīng)對公共政策化的基礎(chǔ)性前提?！罢咧贫ㄟ^程所包含的一整套互相聯(lián)系的因素，包括公共機構(gòu)、政策制度、政府官僚機構(gòu)以及社會總體的法律和價值觀?！雹嘣谡缬騾f(xié)同治理的過程中，價值取向或者說是價值觀念的一致是首要的前提條件。沒有價值觀念的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變就難以實現(xiàn)公共政策的持續(xù)良性發(fā)展，即便在科層制下政府間達成了跨域協(xié)同治理的共識，在協(xié)同框架中各方原有的價值差異仍然會增加跨域協(xié)同治理的難度。當(dāng)這種治理主體間價值的差異性轉(zhuǎn)換成對公共政策的要求時，政治系統(tǒng)內(nèi)部就會產(chǎn)生矛盾和沖突。在這一過程中，價值差異性會直接或間接地影響政府跨域協(xié)同治理的行動效能，進而影響到輸出這個環(huán)節(jié)。

另一方面，協(xié)同治理主體間的利益差異是公共突發(fā)事件中跨域協(xié)同治理的關(guān)鍵性因素。不可否認(rèn)，當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系的兩種實然狀態(tài)是合作與競爭。在不同的實踐過程中，政府會基于不同的考量來進行選擇。在公共突發(fā)事件中，地方政府由于受到中央和上級政府的壓力，或是為了回應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，都會采取政府間的合作行為。但這種動因下的合作卻面臨一個無法回避的基本假設(shè)，那就是：地方政府是區(qū)域公共利益的代表，也是地方政府官員利益的代表。在實然狀態(tài)下，當(dāng)多個地方政府共同應(yīng)對復(fù)雜的自然災(zāi)害、生態(tài)危機和傳染性疾病等公共突發(fā)問題時，每個地方政府都是“經(jīng)濟人”，都會秉持理性選擇而出現(xiàn)“搭便車”的心理和行為取向。它們首先考慮的是在協(xié)同治理過程中如何開展政治錦標(biāo)賽，使自身利益最大化。這樣，地方政府之間勢必會形成利益沖突，進而導(dǎo)致相互推諉扯皮而無法協(xié)同。因為，“地方政府所追求的利益最大化與地區(qū)公共利益最大化不是完全一致的?！雹?/p>

（三）大數(shù)據(jù)時代的到來為公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理提供了技術(shù)性支撐

數(shù)據(jù)的發(fā)展，經(jīng)歷了點數(shù)據(jù)、條數(shù)據(jù)、塊數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和主權(quán)區(qū)塊鏈的技術(shù)演進。各式各樣的數(shù)據(jù)匯成數(shù)據(jù)大海，并聯(lián)通到網(wǎng)絡(luò)中，這表明我們進入了大數(shù)據(jù)時代。大數(shù)據(jù)時代的到來，對傳統(tǒng)的公共突發(fā)事件應(yīng)對帶來了顛覆性變革：通過大數(shù)據(jù)思維的確立、應(yīng)急大數(shù)據(jù)來源的豐富、“一網(wǎng)通辦”平臺的搭建，可以大大提升公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的能力。

在大數(shù)據(jù)時代，非常態(tài)下爆發(fā)的公共突發(fā)事件對政府治理提出了更高的要求，它倒逼政府主動轉(zhuǎn)換思維方式，運用大數(shù)據(jù)來提升公共突發(fā)事件的應(yīng)對水平，樹立危機治理的大數(shù)據(jù)思維?！按髷?shù)據(jù)是一種世界觀，大數(shù)據(jù)是一種歷史觀，大數(shù)據(jù)是一種價值觀，大數(shù)據(jù)是一種方法論?！雹?大數(shù)據(jù)思維要求我們運用法律與算法、倫理與技術(shù)進行秩序同構(gòu)，對事態(tài)的發(fā)展作出更快、更準(zhǔn)、更全、更精的研判，從而更好地揭示事情的真相，構(gòu)建文明的社會秩序。

塊數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，不僅使野蠻生長的條數(shù)據(jù)可以跨界聚合，形成一個有組合、有整合、有聚合的共享開放的“數(shù)據(jù)池”，而且打破了數(shù)據(jù)的流動障礙，極大地豐富了數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)和體系。正是在塊數(shù)據(jù)應(yīng)運而生的背景下，面對公共突發(fā)事件，我們的數(shù)據(jù)來源更加多樣化。運用塊數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)聚合，可以實現(xiàn)公安、交警、媒體、社區(qū)等不同部門、不同類型數(shù)據(jù)的跨界集聚，對應(yīng)急數(shù)據(jù)進行加工、深化、融合，從而獲得更為強大的應(yīng)急數(shù)據(jù)支持，使得應(yīng)急數(shù)據(jù)得到極大的豐富。

“一網(wǎng)通辦”在線服務(wù)平臺的搭建，是推動跨域政府間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的具體舉措，是推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的具體部署。在公共突發(fā)事件中，利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)改變以往條塊分割的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，建構(gòu)橫向聯(lián)通的全局化部署、整體性協(xié)作的平臺，可以大幅度地提升政府跨域協(xié)同治理的智慧化水平，并逐漸建成區(qū)域內(nèi)的整體聯(lián)動、部門協(xié)同、各級統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系。

二、數(shù)字技術(shù)賦能公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的邏輯機理

數(shù)字技術(shù)來到我們身邊，嵌入我們的生活、融入我們的工作，改變了我們的思維方式、行為方式和創(chuàng)造方式，特別是全球化、復(fù)雜性的疫情進一步加速推動大數(shù)據(jù)時代的數(shù)字化變革。隨著新一輪數(shù)字技術(shù)革命的持續(xù)推進，面對外溢化、跨域性的公共突發(fā)事件，政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理方式，充分運用數(shù)字技術(shù)探索治理新方向，建構(gòu)數(shù)字化技術(shù)架構(gòu)，梳理數(shù)字化技術(shù)流程，全面推進跨域協(xié)同治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（一）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的數(shù)字轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)

數(shù)字政府的建設(shè)，指明了公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的方向。數(shù)字政府建設(shè)是數(shù)字中國戰(zhàn)略的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。通過數(shù)字政府的建設(shè)，把數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為經(jīng)濟社會發(fā)展的主攻方向之一，順應(yīng)了數(shù)字技術(shù)發(fā)展的大趨勢和新要求。公共突發(fā)事件的復(fù)雜性與不確定性，對國家治理體系和治理能力提出了嚴(yán)峻的考驗。面對公共突發(fā)事件，運用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)政府跨域協(xié)同治理具有重要意義。《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出，要建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則，推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息。這就要求我們加快推進數(shù)字政府建設(shè)，充分運用數(shù)字技術(shù)解決政府跨域協(xié)同治理難題，實現(xiàn)經(jīng)濟、生活和治理的全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，提升了公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的能力。在“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的政府治理新時代，隨著數(shù)字政府的建設(shè)和政府治理的轉(zhuǎn)型，政府在數(shù)據(jù)驅(qū)動和創(chuàng)新應(yīng)用方面有了更多的優(yōu)勢。在數(shù)據(jù)驅(qū)動方面，政府通過全生命周期的數(shù)據(jù)管理，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的“一次匯聚、多方共享、協(xié)同應(yīng)用、安全開放”，在公共突發(fā)事件中建立了數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)服務(wù)模式。在數(shù)字應(yīng)用方面，政府運用大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術(shù)，在城市管理、政務(wù)服務(wù)、社會信用、協(xié)同監(jiān)管、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)生態(tài)等應(yīng)用場景用數(shù)字化方式解決治理和發(fā)展難題，全面提升了治理能力和治理水平。

（二）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的數(shù)據(jù)管理架構(gòu)

公共突發(fā)事件中政府應(yīng)急數(shù)據(jù)具有大數(shù)據(jù)的幾個典型特征，即數(shù)據(jù)規(guī)模大、數(shù)據(jù)來源廣、數(shù)據(jù)處理速度快、數(shù)據(jù)價值高和數(shù)據(jù)真實。為了更好地實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理對數(shù)據(jù)資源的需求，政府應(yīng)急部門構(gòu)建了數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)應(yīng)用等全生命周期的數(shù)據(jù)管理架構(gòu)。

該數(shù)據(jù)管理架構(gòu)以推進數(shù)據(jù)資源整合利用為目標(biāo)，為政府跨部門提供共享的、易維護和穩(wěn)定的數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)境，形成數(shù)據(jù)的匯聚、流通與應(yīng)用一體化的應(yīng)急數(shù)據(jù)資源池。該數(shù)據(jù)資源池自下而上分為四層架構(gòu)：第一層是數(shù)據(jù)匯聚。把基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、部門數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)等不同數(shù)據(jù)匯聚起來，通過數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)庫同步、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)報送等方式接入應(yīng)急數(shù)據(jù)資源池。第二層是數(shù)據(jù)處理。對于剛接入應(yīng)急數(shù)據(jù)資源池的數(shù)據(jù)，采用分布式存儲方式，通過數(shù)據(jù)提取、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)對比、數(shù)據(jù)融合和數(shù)據(jù)標(biāo)識來對數(shù)據(jù)進行處理。第三層是數(shù)據(jù)管理。處理后的數(shù)據(jù)，需要按照數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)管理、元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和數(shù)據(jù)運營管理的方式，構(gòu)建大規(guī)模的、共享性的應(yīng)急存儲架構(gòu)。第四層是數(shù)據(jù)應(yīng)用。通過人工智能、區(qū)塊鏈、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，為政府、企業(yè)和公眾等不同對象提供應(yīng)急大數(shù)據(jù)的職能分析、數(shù)字檔案、數(shù)字訂閱等服務(wù)。

應(yīng)急大數(shù)據(jù)資源池是以數(shù)據(jù)要素為核心，通過全閉環(huán)、系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)采集、協(xié)同、共享、應(yīng)用等環(huán)節(jié)，建立完善的應(yīng)急數(shù)據(jù)資源體系，提供全生命周期的數(shù)據(jù)管理架構(gòu)，為政府跨域協(xié)同治理提供新的治理模式，促進數(shù)據(jù)價值最大化發(fā)掘，實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、公共服務(wù)高效化、社會治理精準(zhǔn)化。其主要功能包括：（1）跨域政府部門間信息的共享。把底座上的各類數(shù)據(jù)進行匯聚，對信息資源進行存儲與管理，并與其他區(qū)域政府的公安、消防、環(huán)保、衛(wèi)生等部門和非政府組織實現(xiàn)信息共享，構(gòu)建應(yīng)急數(shù)據(jù)資源池以及跨域政府部門間信息共享、信息應(yīng)用、協(xié)同治理的服務(wù)平臺。（2）跨域政府部門間信息的動態(tài)把握。通過大數(shù)據(jù)、條數(shù)據(jù)、塊數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、主權(quán)區(qū)塊鏈等不同技術(shù)，推動千兆寬帶、5G、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等高速網(wǎng)絡(luò)覆蓋，跨域政府部門可以動態(tài)掌握不同的信息，形成政府跨域部門間的風(fēng)險信息把控。

（三）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的數(shù)字技術(shù)流程

不同的屬地政府在應(yīng)對公共突發(fā)事件時，往往在組織上缺乏協(xié)同機制，在功能上彼此交叉重疊，在資源上呈現(xiàn)碎片化特征。為了避免條塊化、分割化的局面，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中跨域政府的整體性治理，屬地政府需要轉(zhuǎn)變職能，加強公共突發(fā)事件中組織結(jié)構(gòu)和資源的整合，完善應(yīng)急管理體制和協(xié)同聯(lián)動機制，建立信息化應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組。

信息化應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組是一個采用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)的多部門密切協(xié)同的應(yīng)急信息服務(wù)機構(gòu)，它將工業(yè)革命時期以專業(yè)分工和等級制為特征的官僚制政府組織形式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T縱向?qū)雍蜋M向協(xié)調(diào)的信息互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)開放共享的業(yè)務(wù)組織體系。它主要包括三個層次，自下而上分別是：（1）數(shù)據(jù)的支撐。面對公共突發(fā)事件，信息化領(lǐng)導(dǎo)小組需要第一時間掌握數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)管理中心除了擁有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、部門數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)外，還可以從研究機構(gòu)、大數(shù)據(jù)發(fā)展公司，甚至是中國移動、中國電信等公司獲取相關(guān)的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)管理中心獲取的數(shù)據(jù)，其內(nèi)容不僅僅包含公共突發(fā)事件的信息，還包括其他相關(guān)信息。大數(shù)據(jù)管理中心會把這些數(shù)據(jù)全部提供給信息辦，信息辦對這些數(shù)據(jù)進行管理，這就到達了數(shù)據(jù)的管理層。（2）數(shù)據(jù)的管理。在這個層次，信息辦會對數(shù)據(jù)進行處理、生成、管理和應(yīng)用，通過數(shù)據(jù)管理架構(gòu)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的匯聚、流通與應(yīng)用，形成政府跨域協(xié)同治理的應(yīng)急大數(shù)據(jù)資源池。對大數(shù)據(jù)進行管理后，信息辦會將數(shù)據(jù)提供給各個部門，各個部門會按需取用，這就進入了數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)層。（3）數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)。在這個層次，各個部門會根據(jù)自身的要求，明確職能分工，實現(xiàn)信息資源的配置優(yōu)化，最后再統(tǒng)一整合到信息化領(lǐng)導(dǎo)小組。這樣既保證了各部門間信息的相對獨立性，又實現(xiàn)了部門間信息的互聯(lián)互通和業(yè)務(wù)的互動協(xié)同，以此構(gòu)建整體性的政府應(yīng)急數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)。

為了克服公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理主體間的沖突、信息碎片化等難題，深化電子政務(wù)治理架構(gòu)，政府跨域協(xié)同治理以國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急信息中心和大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)為契機，以數(shù)據(jù)管理架構(gòu)為支撐，以信息化應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組為組織，共同致力于跨域政府應(yīng)急信息系統(tǒng)的整合，規(guī)范跨域政府應(yīng)急信息化建設(shè)，構(gòu)建跨域政府應(yīng)急數(shù)字技術(shù)流程，形成跨域政府大數(shù)據(jù)應(yīng)急協(xié)同系統(tǒng)。

跨域政府大數(shù)據(jù)應(yīng)急協(xié)同系統(tǒng)是在大數(shù)據(jù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，跨域政府間整體搭建的電子政務(wù)信息系統(tǒng)。它通過管理和技術(shù)兩大保障體系，形成業(yè)務(wù)協(xié)同、技術(shù)賦能和數(shù)據(jù)整合的體系，服務(wù)于跨域政府的應(yīng)急管理和協(xié)同治理，建設(shè)整體性、數(shù)字化、平臺化的跨域政府，有效推進跨域政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。管理和技術(shù)兩大保障體系，旨在建立與數(shù)字化轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的管理制度和技術(shù)支撐，為跨域政府應(yīng)急管理提供必要的保障。業(yè)務(wù)協(xié)同，旨在打破原有機構(gòu)和部門的壁壘，實現(xiàn)跨域政府的整體性治理。技術(shù)賦能，是以大數(shù)據(jù)為技術(shù)手段，實現(xiàn)跨域政府應(yīng)急部門間的無縫對接。數(shù)據(jù)整合，可以實現(xiàn)跨域政府不同部門的數(shù)據(jù)共享、共用、共建和共聯(lián)，為跨域政府應(yīng)急管理提供大數(shù)據(jù)服務(wù)。

三、數(shù)字技術(shù)推進公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的現(xiàn)實路徑

數(shù)字技術(shù)的賦能在公共突發(fā)事件中給政府跨域協(xié)同治理帶來了變革性的力量。在大數(shù)據(jù)時代，需要根據(jù)數(shù)字技術(shù)的智能化、高效性和共享性等三個方面的特征，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理。

（一）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的智能化推進

習(xí)近平指出：“人工智能是引領(lǐng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重要驅(qū)動力，正深刻改變著人們的生產(chǎn)、生活、學(xué)習(xí)方式，推動人類社會迎來人機協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)分享的智能時代?！眥11} 在大數(shù)據(jù)時代，人與社會、人與人之間的關(guān)系都發(fā)生了根本性的變化。經(jīng)歷2020年以來的全球疫情，我們都知道，“社會公共生活空間高度集聚、傳統(tǒng)以政府主導(dǎo)管控‘救災(zāi)的應(yīng)急管理體系，使得有限的人力、財力等應(yīng)急資源難以有效應(yīng)對高度耦合、跨區(qū)域衍生的突發(fā)性事件?！眥12} 數(shù)字技術(shù)的智能化推進，為實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理提供了支撐。數(shù)字技術(shù)通過數(shù)據(jù)、算力和算法三要素，形成公共突發(fā)事件中政府治理的智能化模式。

首先，通過數(shù)據(jù)實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的智能化。數(shù)據(jù)是最基本也是最豐富的生產(chǎn)資料。數(shù)據(jù)的價值在于能夠全方位、無死角、第一時間為公共突發(fā)事件應(yīng)對提供“信息流”，形成應(yīng)急數(shù)據(jù)處理、協(xié)同、調(diào)度、傳輸和服務(wù)能力，實現(xiàn)對應(yīng)急數(shù)據(jù)資源、服務(wù)、應(yīng)用的合理部署，描繪公共突發(fā)事件演化的數(shù)據(jù)“路線圖”，為政府應(yīng)對公共突發(fā)事件提供清晰的數(shù)據(jù)信息，推動跨域協(xié)同治理智能化的實現(xiàn)。

其次，通過算力實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的智能化。算力是電腦計算的能力。算力是數(shù)字技術(shù)變革的生產(chǎn)力，它包括運算速度和存儲量。隨著21世紀(jì)信息技術(shù)的發(fā)展，特別是算力的大幅度提升，計算速度得到了極大的提升，計算成本得到了明顯的改善。在面臨公共突發(fā)事件時，算力能夠在較短的時間內(nèi)搜集到公共突發(fā)事件的有關(guān)信息，提高公共突發(fā)事件應(yīng)對的效率。

再次，通過算法實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的智能化。算法是一系列解決問題的清晰指令，用系統(tǒng)的方法描述解決問題的策略機制。{13} 也就是說，在輸入—輸出體系中，算法是在電腦上輸入一定的內(nèi)容，在相應(yīng)的時間內(nèi)獲得匹配內(nèi)容的輸出的過程。它賦予了數(shù)據(jù)生命力，是提高社會生產(chǎn)力的核心驅(qū)動力。跨域政府可以依托算法，借助大數(shù)據(jù)應(yīng)急平臺，實現(xiàn)對公共突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢的精準(zhǔn)研判。

（二）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的高效性推進

政府治理的高效性推進是數(shù)字中國發(fā)展的本質(zhì)要求，是數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)在邏輯。在公共突發(fā)事件中，數(shù)字技術(shù)在推進政府跨域協(xié)同治理過程中展現(xiàn)了資源整合和實施能力的高效性。

一是公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的資源整合高效性。傳統(tǒng)的公共突發(fā)事件應(yīng)對，采取的是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動方式。而隨著人工智能技術(shù)的開發(fā)，越來越多的政府把數(shù)字技術(shù)貫穿到公共突發(fā)事件應(yīng)對的全過程和各個環(huán)節(jié)中。數(shù)字技術(shù)嵌入政府跨域協(xié)同治理的過程中能夠有效地實現(xiàn)資源的高效整合。這具體表現(xiàn)在以下兩個方面：（1）數(shù)據(jù)信息的高效整合。在公共突發(fā)事件中，可以通過大數(shù)據(jù)資源池來實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的匯聚、管理、應(yīng)用、運維和評估，為政府的危機應(yīng)對提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。同時，跨域政府還可以通過數(shù)據(jù)資產(chǎn)化來推動數(shù)字資源的高效整合。即，依托大數(shù)據(jù)平臺進行數(shù)據(jù)資產(chǎn)的登記、管理、應(yīng)用、服務(wù)和評估，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的可視化、可管理、可利用，為跨域政府展示數(shù)據(jù)的集中情況和數(shù)據(jù)的存儲情況。（2）跨區(qū)域、跨部門的高效整合。信息化應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組的建立有效地解決了傳統(tǒng)科層制的條塊分割問題，它可以通過跨區(qū)域、多部門組成縱橫向關(guān)系耦合的信息通道，實現(xiàn)區(qū)域、部門間技術(shù)的高效協(xié)同。

二是公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的實施能力高效性。眾所周知，在傳統(tǒng)的應(yīng)對公共突發(fā)事件的過程中，政府不可避免地會采取粗放式的“命令+任務(wù)”管理體制。這樣很容易導(dǎo)致跨時空、跨區(qū)域的重大突發(fā)事件，反而會衍生出更多的問題。要有效地避免這一現(xiàn)象，就需要提升公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的高效性實施能力。這就要求政府秉持大平臺、大系統(tǒng)理念，運用集約高效、安全可靠的云平臺，探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的模式和信息化智慧聯(lián)動機制，實現(xiàn)跨部門、跨層級的協(xié)同治理，提升治理的現(xiàn)代化水平。例如，在2020年，浙江省政府在抗擊新冠肺炎疫情期間，率先運用數(shù)字科技手段，開發(fā)出浙江健康“綠碼”，用于疫情防控信息集成、群眾出行、協(xié)同監(jiān)管等領(lǐng)域，為保障人員安全流動拓展了新路徑。{14}

（三）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的共享性推進

從遠古社會到現(xiàn)代社會，共享的理念與行為其實一直存在。為了應(yīng)對大自然的災(zāi)難和野獸的襲擊，遠古社會的人類會進行分工協(xié)作。正是通過這種行為，人類才得以繼續(xù)生存。在現(xiàn)代社會，各種共享模式，如共享單車、共享汽車、共享住宿等不斷涌現(xiàn)出來。面對新一輪數(shù)字技術(shù)的變革，共享必將成為政府治理的重要方式。在大數(shù)據(jù)時代，依托區(qū)塊鏈、主權(quán)區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)和云計算等技術(shù)，政府勢必改變以往單打獨斗的局面，而運用數(shù)字技術(shù)的共享思維，可以打破跨域政府治理的碎片化困境，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中跨域政府的應(yīng)急數(shù)據(jù)共享和應(yīng)急平臺共享，以此提升跨域政府的協(xié)同治理能力。

一方面，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中跨域政府協(xié)同治理的應(yīng)急數(shù)據(jù)共享。眾所周知，當(dāng)今我們處在一個高度信息化、數(shù)據(jù)化的時代。數(shù)據(jù)定義萬物，數(shù)據(jù)連接萬物，數(shù)據(jù)變革萬物。{15} 數(shù)據(jù)包圍著我們，影響著我們生產(chǎn)和生活的方方面面。在這樣一個大數(shù)據(jù)時代，政府獲取數(shù)據(jù)的方式與渠道更是多樣化、便捷化。政府的共享協(xié)同職能將各部門、各領(lǐng)域公民的所有信息資源加以有機融合，整合后的信息資源由于剔除了重復(fù)收集的信息，因而增強了整個數(shù)字政府信息資源體系的彈性與包容性。{16} 面對公共突發(fā)事件，跨域政府（或國家之間）會打破數(shù)據(jù)煙囪，加強應(yīng)急數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性，實現(xiàn)應(yīng)急數(shù)據(jù)的共享，從而有效提升公共突發(fā)事件的應(yīng)對能力。數(shù)據(jù)的共享主要包括數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)交易兩種方式。{17}這兩種共享方式都將拓展應(yīng)急數(shù)據(jù)的深度與廣度，創(chuàng)造出更多的應(yīng)急數(shù)據(jù)價值，推動跨域政府（或國家之間）應(yīng)急數(shù)據(jù)的共享走向新的高度。

另一方面，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中跨域政府協(xié)同治理的應(yīng)急平臺共享。所有應(yīng)急數(shù)據(jù)的共享必須借助于應(yīng)急平臺來實現(xiàn)，這是實現(xiàn)共享的必要條件。在這一過程中，應(yīng)急共享平臺承擔(dān)著應(yīng)急數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)、應(yīng)急數(shù)據(jù)的提取和應(yīng)急數(shù)據(jù)的對比等功能，以此匹配應(yīng)急數(shù)據(jù)的供求。因為共享資源分散地存在于社會中，必須通過共享平臺進行集中、整合、展示、關(guān)聯(lián)與交易，集聚潛在供給者和需求者，實現(xiàn)共享資源跨時空的對接。{18} 在公共突發(fā)事件中，跨域政府（或國家之間）會選擇通過應(yīng)急大數(shù)據(jù)資源池來實現(xiàn)應(yīng)急數(shù)據(jù)的共享，亦會選擇通過信息化應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組來實現(xiàn)應(yīng)急服務(wù)機構(gòu)的協(xié)同，進而選擇通過大數(shù)據(jù)應(yīng)急協(xié)同系統(tǒng)這一整體性的應(yīng)急平臺來保障跨域政府（或國家之間）協(xié)同治理的實現(xiàn)。

注釋：

① 習(xí)近平在中央全面深化改革委員會第十二次會議上的講話，參見人民網(wǎng)2020年2月15日。

② 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第30頁。

③ 《馬克思恩格斯文集》第5卷，人民出版社2009年版，第10頁。

④ [德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會再思考》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第4期。

⑤⑥⑦ [德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第29、36、37頁。

⑧ [美]E·R·克魯斯克、B·M·杰克遜：《公共政策詞典》，上海遠東出版社1992年版，第26頁。

⑨ 張緊跟：《當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系：研究與反思》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2009年第4期。

⑩{15}{17}{18} 大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略重點實驗室：《塊數(shù)據(jù)5.0》，中信出版集團2019年版，第31—32、11、189、197頁。

{11} 《習(xí)近平向國際人工智能與教育大會致賀信》，《人民日報》2019年5月17日。

{12} ?高文勇：《人工智能應(yīng)對突發(fā)事件的精準(zhǔn)治理：基于“結(jié)構(gòu)—過程”維度的要素分析》，《學(xué)術(shù)探索》2021年第8期。

{13} 汝緒華：《算法政治：風(fēng)險、發(fā)生邏輯與治理》，《廈門大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2018年第6期。

{14} 王海明：《杭州健康碼：風(fēng)險治理的地方創(chuàng)新及其擴面推廣之完善》，《浙江學(xué)刊》2020年第3期。

{16} 沈費偉、諸靖文：《數(shù)據(jù)賦能：數(shù)字政府治理的運作機理與創(chuàng)新路徑》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。

作者簡介：唐玉青，南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院講師，江蘇南京，211815。

（責(zé)任編輯 ?劉龍伏）