胡海燕 高志強

摘要 為確保糧食生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定增長，提出構(gòu)建國家糧食安全長效機制的實施策略：一是進一步完善糧食儲備制度，強化糧食生產(chǎn)與糧食消費間的緩沖機制;二是全面落實藏糧于地、藏糧于技，協(xié)同糧食產(chǎn)能與糧食消費的關(guān)系;三是完善糧食價格形成機制，推進糧食目標(biāo)價格改革，創(chuàng)新國家宏觀調(diào)控與市場機制的協(xié)調(diào)機制。

關(guān)鍵詞 糧食安全;長效機制;糧食儲備制度;藏糧于地;藏糧于技;目標(biāo)價格

中圖分類號 F 320? 文獻標(biāo)識碼 A? 文章編號 0517-6611（2022）09-0244-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.09.061

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

On the Construction of Long Term Mechanism of National Food Security

HU Hai-yan， GAO Zhi-qiang

（College of Agriculture， Hunan Agricultural University， Changsha， Hunan 410128）

Abstract In order to ensure the continuous and stable growth of food production， this paper puts forward the implementation strategies of building a long-term mechanism of national food security. First， further improve the grain reserve system and strengthen the buffer mechanism between grain production and grain consumption; second， fully implement grain storage in the land and technology， and coordinate the relationship between grain production capacity and grain consumption; third， improve the grain price formation mechanism， promote the reform of grain target price， and innovate the coordination mechanism between the national macro adjustment and market mechanism.

Key words Grain security;Long-term mechanism;Grain reserve system;Grain storage in land;Grain storage in technology;Target price

“無農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂”，糧食問題始終是中國社會穩(wěn)定的根本問題，糧食安全也是國家安全的重要基礎(chǔ)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀。近年來我國一直堅持“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，始終堅持走中國特色糧食安全之路。2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，對世界各國影響嚴(yán)重，但我國社會始終保持穩(wěn)定，糧食和重要農(nóng)副產(chǎn)品穩(wěn)定供給起到了不可或缺的重要作用?？梢娢覈壳暗募Z食安全基本能實現(xiàn)自我掌控。但隨著社會的不斷發(fā)展，我國糧食生產(chǎn)將面臨更嚴(yán)苛的環(huán)境制約和經(jīng)濟壓力，未來的糧食安全也將面臨更大的挑戰(zhàn)[1]。因此，從長遠來看要確保糧食安全，必須堅持科學(xué)發(fā)展觀，加快構(gòu)建糧食安全長效機制，實現(xiàn)糧食安全的可持續(xù)發(fā)展。中央對此的關(guān)注從未放松，2008年財政部提出建立八項長效機制以確保國家糧食安全促進農(nóng)民增收?！笆濉币?guī)劃中提出要實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，人大代表陳溫福表示“國家應(yīng)建立糧食安全長效機制”，以確保糧食產(chǎn)能和糧食安全。2020年中央一號文件強調(diào)糧食生產(chǎn)要穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量，釋放了鮮明的政策信號，以確保糧食生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定增長。要構(gòu)建糧食安全的長效機制，在確保糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定增長的同時，要形成能促進糧食生產(chǎn)與農(nóng)民增收、糧食主產(chǎn)區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化以及糧食主產(chǎn)區(qū)整體經(jīng)濟社會等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的體系[2]。這首先就需要政府提供制度、政策、科技等方面的支持，充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控能力。在此背景下，筆者提出完善糧食儲備制度、落實“藏糧于地，藏糧于技”的發(fā)展戰(zhàn)略以及推進糧食目標(biāo)價格改革等通過加強政府職能促進構(gòu)建國家糧食安全長效機制的實施策略。

1 完善糧食儲備制度

糧食儲備是保證國民糧食消費需求、穩(wěn)定糧食市場價格、應(yīng)對自然災(zāi)害及一切突發(fā)事件而建立的一項物資儲備制度。政府糧食儲備作為保障國家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是不斷增強糧食宏觀調(diào)控能力、大幅提升糧食倉儲物流能力、提升糧食流通監(jiān)管水平和治理能力、推動糧食產(chǎn)業(yè)強國建設(shè)的重要“壓艙石”。我國糧食儲備已經(jīng)初步形成了以中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)，中央儲備與地方儲備、政府儲備與企業(yè)儲備互為補充、協(xié)同發(fā)展的統(tǒng)一體系，建立起相對完善的糧食儲備制度體系[3]。但我國的糧食儲備制度不是一成不變的，要與時俱進，隨著時代的發(fā)展及時做出豐富與調(diào)整。2020年新冠肺炎疫情突然爆發(fā)，糧食安全問題面臨新的挑戰(zhàn)，許多國家為了應(yīng)對疫情實行限制農(nóng)產(chǎn)品（尤其是糧食產(chǎn)品）出口的行政手段。而為了應(yīng)對新時期的糧食安全問題，如何完善糧食收儲制度應(yīng)引起我國政府更大的關(guān)注。

1.1 促進國家糧食儲備企業(yè)“保口糧”

糧食收儲企業(yè)是指承擔(dān)國家定購糧、保護價糧、議購糧、中央和地方儲備糧的購進、儲存、調(diào)撥和糧食進出口業(yè)務(wù)的國有糧食企業(yè)，是國家主要的糧食儲備庫。按照糧食的用途，可以將糧食分為口糧、加工糧和飼料糧。

在遭受疫情影響的特殊時期，我國依靠農(nóng)業(yè)堅實的基礎(chǔ)、糧食充足的儲備和穩(wěn)定的產(chǎn)能，可以保障國內(nèi)糧食的基本需求[4]。近年來我國堅持最低收購價政策，糧食連年豐收，政策性庫存不斷增加，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展特別是抗擊新冠肺炎疫情提供了保障。而國家糧食和物資儲備局負責(zé)人也表示：我國糧食庫存持續(xù)高位運行，庫存消費比遠遠高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的安全警戒線水平，稻谷、小麥庫存均能滿足1年以上需求。可見，稻谷、小麥等作為口糧有較大的庫存保障。但與此同時，國家糧食儲備企業(yè)過高的庫存也增加了政府的財政壓力，托市價格對保護農(nóng)民種糧收益呈現(xiàn)邊際遞減效應(yīng)，對市場也造成一定扭曲，口糧收儲制度亟待進一步改革[5]。

1.2 全面推進加工用糧和飼料糧市場化

隨著生活水平的提高，在保證基本口糧的條件下，人們消費更多的畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品等，這就顯示了人們對飼料糧的需求。我國的玉米、大豆雖然仍有大部分依賴進口，但近年來通過種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，國內(nèi)玉米、大豆產(chǎn)量有所增加，足以滿足作為主要的飼料糧的需要。自2016年起，我國政府先后對玉米和大豆實行“市場化收購”加 “補貼”的新政策。在此背景下，飼料及畜牧加工產(chǎn)業(yè)得到快速復(fù)蘇與成長，但目前補貼大多面向大型加工企業(yè)，覆蓋范圍小[6]。因此，加工企業(yè)希望加工用糧和飼料糧價格盡快市場化，在政府引導(dǎo)下讓市場決定價格，企業(yè)也能按照市場的需求來確定經(jīng)營方案[7]。且隨著糧食加工企業(yè)、飼料加工企業(yè)、民間糧食銀行等儲糧機制的悄然興起，政府應(yīng)加強引導(dǎo)，逐步推進加工用糧和飼料糧市場化。

1.3 加速構(gòu)建新時代“藏糧于民”機制

“藏糧于民”是糧食安全戰(zhàn)略的重要組成部分，是完善國家糧食儲備制度的重要內(nèi)容。我國農(nóng)民一直有儲糧習(xí)慣，農(nóng)戶儲糧對國家糧食安全起到了積極作用。通過鼓勵和支持糧食種植者適當(dāng)儲糧，既有利于緩解國家糧食收儲企業(yè)的庫存壓力，又能更好地穩(wěn)定糧食市場（使農(nóng)民不至于在糧食供應(yīng)緊張時跟風(fēng)搶購，也不會在糧食豐產(chǎn)時大量拋售）[8]。然而21世紀(jì)以來，“藏糧于民” 機制面臨較為嚴(yán)峻的形勢：近年來糧食產(chǎn)量連年豐收，國家?guī)齑娉渥?，國民認為有政府兜底，缺乏糧荒意識;且由于種糧收益低，農(nóng)民種糧積極性降低，糧食儲藏量急劇減少，甚至目前大部分農(nóng)村居民也像城鎮(zhèn)居民一樣買米度日;再加上農(nóng)戶糧食儲備設(shè)施簡陋、技術(shù)落后等。傳統(tǒng)的“藏糧于民”機制正逐步喪失，加大了國家儲糧負擔(dān)，因此政府必須加速推動構(gòu)建新時代的“藏糧于民”機制。

首先應(yīng)加大糧食安全宣傳力度，提高農(nóng)戶防范糧食安全風(fēng)險意識。其次要保障農(nóng)民種糧經(jīng)濟收益，繼續(xù)實行糧食最低收購價政策的同時完善糧食目標(biāo)價格制度[9]。同時應(yīng)加強鄉(xiāng)村藏糧設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)戶藏糧條件。并且要加大農(nóng)戶藏糧的扶持力度，發(fā)放適當(dāng)?shù)牟丶Z補貼等[10]。希望通過這些措施來推進“藏糧于民”，并對完善儲糧制度起到一定積極作用。

2 落實“藏糧于地、藏糧于技”的發(fā)展戰(zhàn)略

“藏糧于地、藏糧于技”是維護我國糧食安全的基本戰(zhàn)略?！安丶Z于地”是指在糧食供過于求時，采取輪作休耕來減少糧食生產(chǎn)數(shù)量，糧食緊缺時又將這些休耕土地迅速用于生產(chǎn)糧食，通過耕地的增加或減少來維持糧食供求的大體平衡。而“藏糧于技”是指通過研究開發(fā)糧食科技，用科技手段維持糧食供求平衡，堅持應(yīng)用一代、儲備一代、開發(fā)一代，根據(jù)糧食市場的平衡狀態(tài)，適時采用相應(yīng)的技術(shù)，始終保持科學(xué)技術(shù)的接續(xù)能力。總而言之，“藏糧于地、藏糧于技”是指將糧食的生產(chǎn)能力儲藏到耕地產(chǎn)能和農(nóng)業(yè)科技之中。而落實“藏糧于地、藏糧于技”的發(fā)展戰(zhàn)略有利于保障國家糧食安全，同時促進國家糧食安全長效機制的構(gòu)建。

2.1 落實“藏糧于地”

耕地是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，是落實糧食安全戰(zhàn)略的核心要素。黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護，近年來出臺了一系列保護耕地的措施，但仍存在違規(guī)占用耕地開展非農(nóng)建設(shè)等行為。因此2020年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于堅決制止耕地非農(nóng)化行為的通知》和《關(guān)于防止耕地非糧化的有關(guān)通知和意見》，強調(diào)要防止耕地非農(nóng)化、非糧化?？梢酝ㄟ^加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，穩(wěn)定糧食作物播種面積，從而落實“藏糧于地”的發(fā)展戰(zhàn)略[11]。

落實“藏糧于地”，要確保耕地數(shù)量安全，深刻認識堅守耕地紅線的重要性。近年來，城市擴建、交通網(wǎng)建設(shè)以及工業(yè)發(fā)展等擠占耕地，使耕地面積減少。雖然對于建設(shè)用地占用耕地的行為都堅持占補平衡制度，滿足先補后占的要求，但實際上有的地方補的地?zé)o法達到高產(chǎn)。對此有關(guān)部門應(yīng)加強監(jiān)督管理，嚴(yán)格落實耕地保護制度，用帶有嚴(yán)格責(zé)任制、獎懲分明的“長牙齒”硬舉措避免公共設(shè)施及建筑用地過度占用耕地，堅決守住耕地紅線，為保障國家糧食安全提供堅實基礎(chǔ)。

落實“藏糧于地”，更要在確保耕地數(shù)量的基礎(chǔ)上持續(xù)提高耕地質(zhì)量，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實現(xiàn)耕地的高質(zhì)量建設(shè)、高效率管理以及高水平利用。目前我國耕地質(zhì)量整體水平不高，國家要提高耕地質(zhì)量，做到“藏糧于地”有以下幾點舉措：一是應(yīng)完善立法，健全土壤質(zhì)量動態(tài)平衡機制，鼓勵和支持占用耕地表土的再利用;二是建立土壤質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)和土壤質(zhì)量維護獎勵制度;三是建立耕作和栽培等技術(shù)規(guī)范，控制農(nóng)用化學(xué)品的使用，確?？茖W(xué)用地。

2.2 落實“藏糧于技”

要做到全面落實“藏糧于技”發(fā)展戰(zhàn)略，首先應(yīng)繼續(xù)加強農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，發(fā)展育種技術(shù)。雖然現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技已經(jīng)十分發(fā)達，但我國的糧食育種技術(shù)相較于一些西方發(fā)達國家，整體上仍比較落后。同時要持續(xù)推進規(guī)?；a(chǎn)，普及農(nóng)業(yè)機械使用，促進農(nóng)業(yè)機械化。但僅僅依靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，發(fā)展育種技術(shù)，提供新品種、新工藝等，來為國家糧食安全提供技術(shù)支撐和技術(shù)儲備是不夠的。在當(dāng)今“互聯(lián)網(wǎng) +”時代，要落實“藏糧于技”發(fā)展戰(zhàn)略，更重要的是要適應(yīng)最新的發(fā)展格局，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。?? 尤其在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)狀態(tài)也應(yīng)有所調(diào)整，人們對農(nóng)業(yè)技術(shù)的追求不再是簡單的農(nóng)業(yè)機械化，而是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)自動化。

通過農(nóng)業(yè)傳感技術(shù)和農(nóng)業(yè)遙感技術(shù)的應(yīng)用實現(xiàn)農(nóng)業(yè)智能化感知;無人機等實現(xiàn)精準(zhǔn)施肥、精準(zhǔn)灌溉以及靶標(biāo)施藥等實現(xiàn)精準(zhǔn)化操作;激光定位技術(shù)、 GPS 導(dǎo)航技術(shù)和自動控制技術(shù)等的廣泛應(yīng)用實現(xiàn)自動化控制;最后是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)業(yè)自動化的終極目標(biāo)，也就是實現(xiàn)自主化作業(yè)——由農(nóng)業(yè)機器人來完成田間作業(yè)。因此，應(yīng)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新基礎(chǔ)上全面推進數(shù)字農(nóng)業(yè)建設(shè)，夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)。同時要加速精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)探索實踐，實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好和資源高效利用。最后在人工智能技術(shù)迅速發(fā)展的新形勢下，加速智慧農(nóng)業(yè)的共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，融合生態(tài)思維與人工智能，探索生態(tài)智慧農(nóng)業(yè)核心技術(shù)和運行模式[12]。

3 完善糧食價格形成機制，推進糧食目標(biāo)價格改革

作為一個人口大國，我國對糧食的需求量巨大，糧食價格形成與糧食安全息息相關(guān)。因此筆者認為完善糧食價格形成機制對構(gòu)建糧食安全長效機制尤為重要。我國的糧食價格形成機制經(jīng)歷了計劃和市場兩種經(jīng)濟形態(tài)，現(xiàn)階段是最低收購價保障與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的糧食價格形成機制[13]。推進糧食目標(biāo)價格改革，使糧食價格實現(xiàn)市場化定價是完善糧食價格形成機制的一項重要措施。

目標(biāo)價格政策是為保障我國的糧食安全提出的一項重要舉措。為了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全，調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性，2004年來中央出臺一系列包括糧食最低收購價、臨時收儲等糧食宏觀調(diào)控政策。糧食最低收購價政策在多年實踐中起到了保護農(nóng)民利益以及調(diào)動農(nóng)民種糧積極性的作用，但只升不降的糧食最低收購價也帶來較大的消極作用，加重政府的財政壓力，一路攀升的糧食價格也抑制了國內(nèi)糧食消費，對糧食加工行業(yè)的發(fā)展造成不良影響等[14]。因此，政府借鑒國際經(jīng)驗，開始推動最低收購價政策向目標(biāo)價格政策轉(zhuǎn)變，以充分發(fā)揮市場配置資源和政府引導(dǎo)調(diào)控相結(jié)合的作用。2014年我國新疆棉花、東北三省和內(nèi)蒙古大豆開啟了目標(biāo)價格改革試點，取得了突破性的進展，完善了棉花的價格形成機制。2017年中央一號文件又提出“要深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革”。但糧食目標(biāo)價格的具體實施也存在一系列問題，如果要較為全面地實施目標(biāo)價格及差額補貼制度，政府部門需要獲得并核定農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以及糧食生產(chǎn)銷售等提供的相關(guān)信息，準(zhǔn)確掌握各生產(chǎn)地區(qū)的糧食種植面積、產(chǎn)量、銷售量等。這就需要農(nóng)戶如實申報，基層干部盡職盡責(zé)，國家建立健全的相關(guān)市場監(jiān)測體系[15]。因此，要保證糧食目標(biāo)價格的有效實施，持續(xù)發(fā)揮其功效，必須推進糧食目標(biāo)價格改革。

而推進糧食目標(biāo)價格改革的基礎(chǔ)在于其目標(biāo)價格的精準(zhǔn)測算，在大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能迅速發(fā)展的當(dāng)今世界，以“互聯(lián)網(wǎng)+” 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，依靠糧食各方面數(shù)據(jù)的直報系統(tǒng)，能獲取確定目標(biāo)價格的“生產(chǎn)成本”和“合理收益”相關(guān)數(shù)據(jù)，為實現(xiàn)目標(biāo)價格精準(zhǔn)測算模型的構(gòu)建提供數(shù)據(jù)支撐[16]。為此梁明鑫等[17]以湖南省早稻、中稻、再生稻、晚稻為例，分析各項費用消耗，探索構(gòu)建了一個稻谷目標(biāo)價格精準(zhǔn)測算模型，為大數(shù)據(jù)背景下的稻谷目標(biāo)價格測算提供了依據(jù)。可見在大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能迅速發(fā)展的當(dāng)今世界，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的糧食目標(biāo)價格形成機制勢在必行。

4 結(jié)語

糧食安全既是基本的民生工程，又是國家安全的重要內(nèi)涵。糧食安全長效機制的構(gòu)建是實現(xiàn)糧食安全的重要舉措。構(gòu)建糧食安全長效機制的實施策略需要國家和政府的支持，應(yīng)不斷穩(wěn)定、加強和完善有利于糧食安全的各項政策和制度，為糧食安全的保護提供制度、政策、科技等方面的支持。該研究提出要完善糧食儲備制度，為糧食的生產(chǎn)與消費提供有效緩沖;同時繼續(xù)推進最低收購價格與目標(biāo)價格相結(jié)合的政策，創(chuàng)新國家宏觀調(diào)控與市場機制的協(xié)調(diào)機制;并結(jié)合當(dāng)前實際落實“藏糧于地、藏糧于技”的發(fā)展戰(zhàn)略，有效促進糧食安全長效機制的構(gòu)建。

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