江 寧

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147）

1 項(xiàng)目背景

中梁山是重慶市主城區(qū)“四山”之一，從北向南串聯(lián)渝北區(qū)、北碚區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、大渡口區(qū)、江津區(qū)6個(gè)城區(qū)，中梁山九龍坡段面積約26 km2，分為南北兩個(gè)分離的板塊，南板塊屬陶家鎮(zhèn)，面積約10 km2，全部位于“四山”禁建區(qū)，北板塊屬華巖鎮(zhèn)，面積約16 km2，部分區(qū)域位于“四山”禁建區(qū)以外。

2 “四山”區(qū)域是否需要?jiǎng)澏ǔ擎?zhèn)開發(fā)邊界

目前，全國各城市的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作在地域范圍層面存在一定差別，北京、上海等城市采取全市域劃界的做法，蘇州、沈陽等城市采取在中心城區(qū)涉及的規(guī)劃區(qū)內(nèi)劃界的做法，西安、成都采取中心城區(qū)和重點(diǎn)規(guī)劃控制片區(qū)劃界的做法[1]。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的技術(shù)方法多采用“先底后圖”，以自然要素的保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，由非建設(shè)性要素倒逼框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定范圍，即首先劃定永久基本農(nóng)田，其次將自然保護(hù)地、地災(zāi)高危險(xiǎn)區(qū)、高級別林地、風(fēng)景名勝區(qū)等生態(tài)要素在空間落位，最后再劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

中梁山九龍坡段屬中梁山的中段，生態(tài)本底、建設(shè)本底都存在一定的特殊性，因此，在“四山”開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定不可一概而論，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行確定。

2.1 原則上不應(yīng)在“四山”區(qū)域劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

“四山”是主城區(qū)生態(tài)保護(hù)最為嚴(yán)格的區(qū)域之一。2007年，重慶市政府頒布“四山”地區(qū)開發(fā)建設(shè)管制規(guī)定，將“四山”納入了最為嚴(yán)格的開發(fā)建設(shè)管控區(qū)域，“四山”的絕大部分土地屬禁建區(qū)，另有少數(shù)的重點(diǎn)控建區(qū)和一般控建區(qū)。

中梁山九龍坡段的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定總體上應(yīng)從生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的角度出發(fā)，以生態(tài)修復(fù)為主，“四山”地區(qū)大部分土地劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。同時(shí)，部分土地屬永久基本農(nóng)田。由于三條控制線實(shí)際上是有一定優(yōu)先級的，在三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化底線約束，體現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先。生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；最后才是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占永久基本農(nóng)田。

因此，“四山”區(qū)域應(yīng)優(yōu)先考慮永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，原則上不應(yīng)在該區(qū)域劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

2.2 特定區(qū)域研判后可以納入開發(fā)邊界

由于歷史原因，“四山”區(qū)域在歷史上并不是單純的生態(tài)區(qū)域或農(nóng)業(yè)種植區(qū)域，同時(shí)也有按城鎮(zhèn)發(fā)展方式形成的區(qū)域，如歌樂山鎮(zhèn)、南山鎮(zhèn)以及一些特殊的工業(yè)及采礦區(qū)域等，這些集中建成區(qū)主要涉及的街鎮(zhèn)包括位于中梁山的中梁鎮(zhèn)和歌樂鎮(zhèn)，位于銅鑼山的南山街道、鐵山坪街道、南泉街道、玉峰山鎮(zhèn)。這些街鎮(zhèn)空間相對獨(dú)立，城市功能比較齊全完整，同時(shí)，這些區(qū)域基本上分布在“四山”管制區(qū)的重點(diǎn)控建區(qū)和一般控建區(qū)范圍內(nèi)，本身具備一定的建設(shè)基礎(chǔ)條件，因此，在目前的城市發(fā)展階段，這些區(qū)域?qū)⒆鳛榻ㄔO(shè)區(qū)域發(fā)展下去，為了提供良性發(fā)展的基本條件，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定也應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前重要工作之一。

中梁山九龍坡段也存在一些曾經(jīng)集中建成的區(qū)域，這些區(qū)域主要是已荒廢的工礦用地和已空置的居住用地。為了重新利用已退出的工業(yè)和采礦功能用地，充分利用閑置農(nóng)村居民點(diǎn)用地和空置農(nóng)房，在生態(tài)保護(hù)修復(fù)的前提下，需要進(jìn)行一些建設(shè)工作，如公共服務(wù)功能設(shè)施的引入、配套設(shè)施的建設(shè)等，這些建設(shè)活動可以采用兩種方式具體實(shí)施：①原拆原建的方式，現(xiàn)狀建筑外部保留、內(nèi)部更新，此種方式適合規(guī)模較小的標(biāo)志性區(qū)域建設(shè)。②整體提升的方式，利用一般控建區(qū)的相對集中區(qū)域，從整體上布局一些建設(shè)用地，此種方式適合對建設(shè)空間需求稍大的功能，如度假、療養(yǎng)、室內(nèi)花卉展示等項(xiàng)目。如果采用第一種方式，則不需要?jiǎng)澏ㄩ_發(fā)邊界，如果采用第二種方式，則可以通過劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界后進(jìn)行適量的建設(shè)用地布局，并在適宜的城市發(fā)展階段進(jìn)行建設(shè)。

3 劃定路線

“四山”區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定應(yīng)當(dāng)采用“先底后圖”的方式，劃定步驟與一般的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定步驟基本一致，共3個(gè)階段：確定控制底線—初步劃定邊界—邊界修正。

3.1 確定控制底線

“四山”區(qū)域生態(tài)要素類別多、管制嚴(yán)，中梁山九龍坡段基本涵蓋了所有生態(tài)要素類別。因此，應(yīng)確定為控制底線的要素應(yīng)包括“四山”管制區(qū)中的禁建區(qū)、自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、地面鐵路走廊等；不宜作為控制底線的要素包括“四山”管制區(qū)中的一般控建區(qū)和重點(diǎn)控建區(qū)、道路穿山隧道、高壓電力走廊和高壓燃?xì)庾呃?、等級較低的林地等。

3.2 初步劃定邊界

將控制底線的區(qū)域劃出，將其他不作為管控底線的要素進(jìn)行疊合，便形成城鎮(zhèn)開發(fā)邊界初步劃定的底圖。由于劃定的區(qū)域不屬于集中連片、規(guī)模較大、形態(tài)規(guī)整的地域，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的分類不屬于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，應(yīng)歸于城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)或特別用途區(qū)。

3.3 邊界修正

由于初步劃定的邊界輪廓曲折，局部有難以利用的尖角區(qū)域，需進(jìn)行局部處理，形成相對平順的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

由于特大城市城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不得超過城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積的8%，故應(yīng)將初步劃定的開發(fā)邊界納入所在的行政區(qū)分區(qū)規(guī)劃層面進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，確定面積是否合理。

4 劃定后如何使用

如前文所述，“四山”特定的區(qū)域應(yīng)該先開展開發(fā)邊界的劃定工作，而劃定后如何使用，用地的功能都有哪些，更是重要的需確定的內(nèi)容。要解答使用功能，首先應(yīng)判斷的是這些開發(fā)邊界應(yīng)當(dāng)劃定為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)，還是特別用途區(qū)。“四山”區(qū)域的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)該是城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)并存的，一方面是對應(yīng)發(fā)展的不確定性而劃定的城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)，另一方面是為了與城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)密切的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、防護(hù)隔離等功能而劃定的特別用途區(qū)[2]。

4.1 用于生態(tài)修復(fù)

“四山”區(qū)域劃定在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中的土地首先應(yīng)該用于生態(tài)修復(fù)，以中梁山九龍坡段為例，可以打造山水林田湖草生態(tài)修復(fù)示范區(qū)，圍繞自然生態(tài)本底，通過“護(hù)山、活水、復(fù)綠、優(yōu)田”等措施，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)和自然資源增值。①“護(hù)山”即保護(hù)獨(dú)立山頭、形成景觀視廊，將海拔在一定高度以上獨(dú)立山頭的土地恢復(fù)為農(nóng)林用地，形成天然的眺望點(diǎn)和景觀視廊。②“活水”即連通溪流及溝渠，恢復(fù)水體自然流動，也可以新增水田，引入濕地功能，提高雨水調(diào)蓄、滲透、凈化能力，涵養(yǎng)水土、防洪排澇。③“復(fù)綠”即對現(xiàn)有的中梁山煤礦礦山實(shí)施生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)地表植被，改善生態(tài)服務(wù)功能，煥發(fā)綠色生機(jī)。④“優(yōu)田”即將零散的、不成片的耕地、林地、園地優(yōu)化整合為優(yōu)質(zhì)的農(nóng)林空間，恢復(fù)田園耕作，形成肥美富饒的田、蒼翠繁茂的林、花果飄香的園[3]，如圖1所示。

圖1 生態(tài)修復(fù)意向

4.2 用于豐富功能

在生態(tài)修復(fù)功能的基礎(chǔ)上，為了豐富“四山”區(qū)域的功能，真正達(dá)到“市民花園”的目標(biāo)，可以引入與生態(tài)相關(guān)的文創(chuàng)、養(yǎng)生、運(yùn)動等功能（圖2）。以中梁山九龍坡段為例，在生態(tài)修復(fù)的前提下，可以重點(diǎn)圍繞科學(xué)、藝術(shù)、生態(tài)、運(yùn)動的主題，形成諸如花卉田園、藝術(shù)家村、森林運(yùn)動、自然康養(yǎng)等功能項(xiàng)目，讓科學(xué)和人文在此融合、交相輝映。此外，可以將“三調(diào)”中的部分現(xiàn)狀工礦等建設(shè)用地規(guī)劃為其他用地（H9），引入新的功能，煥發(fā)片區(qū)新生，并對總體建筑高度、重要地段建筑高度進(jìn)行嚴(yán)格控制，新建建筑原則上不應(yīng)高于現(xiàn)狀建筑。①打造花卉田園，將花卉藝術(shù)與田園農(nóng)耕融合，背靠青山、花開田野，形成夢幻花園、飄香果林、創(chuàng)意游園、體驗(yàn)田地等場所。②可以打造藝術(shù)家村，圍繞藝術(shù)家對藝術(shù)創(chuàng)作和文化交流的場所需求，營造大師工作室、藝術(shù)休閑部落、創(chuàng)意展示天地、創(chuàng)客孵化之家等空間，重點(diǎn)保留現(xiàn)狀質(zhì)量較好的工業(yè)建筑并進(jìn)行有機(jī)更新，植入新的文創(chuàng)功能。③引入森林運(yùn)動，以漫游步道為主體，引入郊野探索、戶外徒步、主題騎行、極限運(yùn)動等內(nèi)容。④打造自然康養(yǎng)項(xiàng)目，立足科學(xué)家等高端人才的康養(yǎng)需求，引入前沿科技診療綜合體、科學(xué)康養(yǎng)頤養(yǎng)基地、智能生態(tài)山居民宿，形成“醫(yī)、養(yǎng)、康”綜合服務(wù)體系，如圖2所示。

圖2 文創(chuàng)、養(yǎng)生、運(yùn)動功能意向

4.3 用于交通、市政配套設(shè)施

在“四山”區(qū)域的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中，基礎(chǔ)設(shè)施的完善提升也是一項(xiàng)重要的工作。以中梁山九龍坡段為例：①應(yīng)該完善交通體系，豐富特色交通，可以考慮增加從東側(cè)華巖片區(qū)上山的車行通道，完善銜接節(jié)點(diǎn)；利用現(xiàn)狀道路，加強(qiáng)路景融合，構(gòu)建“串珠式”生態(tài)路網(wǎng)格局；完善索道、直升機(jī)等特色交通方式，豐富交通體驗(yàn)；結(jié)合景觀節(jié)點(diǎn)，貫通南北向的休閑健身自行車道；規(guī)劃山林步道。②應(yīng)該構(gòu)建布局合理、綠色低碳、功能完備、安全高效的市政基礎(chǔ)設(shè)施體系，優(yōu)化供水水源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)供水干管互聯(lián)互通；完善雨污排放系統(tǒng)，加強(qiáng)水資源高效利用，積極推進(jìn)中水回用；建設(shè)多網(wǎng)融合、高速便捷的通信網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)光纖網(wǎng)絡(luò)和高速無線通信網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋；加快海綿城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)化害為利的雨洪排放體系。

5 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的注意事項(xiàng)

5.1 “四山”區(qū)域應(yīng)酌情劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

如前文所述，因“四山”區(qū)域的背景復(fù)雜，雖然總原則上不應(yīng)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，但對于某些土地來說，其有特殊的歷史背景和現(xiàn)狀情況，應(yīng)進(jìn)行個(gè)案研究，酌情劃定恰當(dāng)?shù)某擎?zhèn)開發(fā)邊界，劃定的區(qū)域可以重點(diǎn)思考“三調(diào)”中的現(xiàn)狀用地、土規(guī)所確定的風(fēng)景名勝設(shè)施用地、已征收的土地等，當(dāng)然，這些區(qū)域必須是位于“四山”管控區(qū)禁建區(qū)以外的區(qū)域。

5.2 “四山”區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方法應(yīng)“剛?cè)岵?jì)”

由于“四山”區(qū)域的特殊性，故而在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時(shí)的方法也應(yīng)“剛?cè)岵?jì)”?！八纳健惫苤茀^(qū)中的禁建區(qū)是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的控制底線，與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不應(yīng)有任何重疊；“四山”區(qū)域的自然保護(hù)地種類眾多、面積廣闊，生態(tài)保護(hù)紅線涉及土地范圍大，是“四山”區(qū)域的生態(tài)底線，也是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的控制底線，不應(yīng)與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界有任何重疊。另外，永久基本農(nóng)田同樣也是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的底線。

在剛性控制底線劃定的前提下，為了使開發(fā)邊界在保護(hù)與發(fā)展之間發(fā)揮功效，可以適當(dāng)?shù)貙⒁恍┥鷳B(tài)涵養(yǎng)、防護(hù)隔離、自然歷史文化保護(hù)等空間納入開發(fā)邊界，這些區(qū)域就是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中的特別用途區(qū)，可以與城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)共同構(gòu)建“剛?cè)岵?jì)”的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[4]。

5.3 “四山”區(qū)域開發(fā)邊界內(nèi)的用地功能應(yīng)嚴(yán)格限制

“四山”區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的用地功能必須緊緊圍繞“城市綠肺、市民花園”的總體定位，在生態(tài)保護(hù)修復(fù)的主導(dǎo)功能下，嚴(yán)格限制并布局與生態(tài)修復(fù)匹配的養(yǎng)生、藝術(shù)、生態(tài)、運(yùn)動等功能項(xiàng)目，同時(shí)也應(yīng)論證設(shè)置一定的交通、市政配套設(shè)施。

6 結(jié)語

重慶市作為西部的特大城市，要處理好生態(tài)保護(hù)和城市發(fā)展的關(guān)系，尤其是位于主城區(qū)內(nèi)廣袤的“四山”區(qū)域，更是在當(dāng)前發(fā)展階段需要重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域。如何尋找打造“城市綠肺、市民花園”的有效路徑，如何真正讓綠水青山成為金山銀山，全域覆蓋的國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)先行，而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定是其中極為重要的規(guī)劃內(nèi)容。