黃 毅，崔仰彬

(1.貴州省水利水電勘測設計研究院有限公司，貴陽 550002; 2.新疆兵團勘測設計院(集團)有限責任公司，烏魯木齊 830002)

0 引 言

近些年來，各個區(qū)域加大了對水利水電項目的建設規(guī)模，據(jù)不完全統(tǒng)計，與2019年相比，2020年全國水庫總數(shù)量增加19.7%，水庫總庫容達到10 496×108m3[1]。在水庫建設的同時不可避免地淹沒部分耕地以及居住地，產(chǎn)生大量水庫移民，因此如何合理安置水庫移民成為水庫移民政策的重心。

移民在遷入地開始新的生活需要面臨的或大或小的問題，主要體現(xiàn)在水庫移民安置的適應性方面，即移民能否適應遷入地的文化、生活習慣以及經(jīng)濟市場。就當前的移民安置適應性研究方法而言，采取經(jīng)驗性研究和實證研究相結合的方式，得出大量有價值的研究成果。但就研究對象而言，不同地區(qū)的水庫移民產(chǎn)生的適應性問題存在差異，應用傳統(tǒng)的移民安置策略存在后期保障不到位的問題，導致勞動就業(yè)滯后，最終影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。為此，以適應時代發(fā)展、實現(xiàn)移民與社會經(jīng)濟雙贏為目標，在經(jīng)濟轉型升級過程背景下，本文提出一系列提升水庫移民安置適應性的策略，以期能夠解決水庫移民安置工作中產(chǎn)生的實質(zhì)性問題，在提高移民適應性的同時提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

1 經(jīng)濟轉型升級過程介紹

經(jīng)濟轉型升級是指經(jīng)濟制度和經(jīng)濟結構由量變到質(zhì)變的過程，在一定區(qū)域、特定時期內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)展理念和方式發(fā)生的根本變化，是指經(jīng)濟運行的一種狀態(tài)向另一種轉變。地區(qū)經(jīng)濟轉型升級是指在新時期，通過轉變發(fā)展觀念和經(jīng)濟發(fā)展方式，立足區(qū)域特色與實際，實現(xiàn)縣級行政區(qū)劃內(nèi)經(jīng)濟結構的調(diào)整和升級，以提高區(qū)域經(jīng)濟的競爭力，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展。圖1為經(jīng)濟轉型升級的基本過程。

圖1 經(jīng)濟轉型升級過程示意圖

轉型目標模式、轉型條件、轉型過程方式、轉型終極條件是轉型4個要素[2]。通過經(jīng)濟的轉型與升級改變區(qū)域經(jīng)濟的運營方式，提高經(jīng)濟競爭力。

2 水庫移民安置及適應性的基本概念

水庫移民是指因水庫、河道、堤防、水閘、泵站、電站等水利水電工程征地、拆遷等需要而遷移到其他地方的群眾。水庫移民具有政策強制性、被動搬遷、積極性不高、周期長、移民人數(shù)多、涉及的經(jīng)濟因素復雜等特點。

在水庫移民安置過程中，政府運用一定生產(chǎn)要素和資源來落實安置移民的辦法、方法、措施，這是一項系統(tǒng)工程，安置工作的最終目的是安置移民，確保工程順利進行，并逐步提高生活質(zhì)量[3]。在國家政策的支持下，根據(jù)搬遷距離、征地補償方式、聚集度等因素采取合適的安置方式。圖2為水庫移民的基本安置機制。

圖2 水庫移民安置機制

從圖2中可以看出，水庫移民安置包括前期工作、搬遷安置、后期扶持、安置監(jiān)控等幾個環(huán)節(jié)，前期工作的主要任務是確定項目征地范圍、征地范圍內(nèi)人口數(shù)量等。搬遷安置就是按照規(guī)劃好的安置方案執(zhí)行，涉及的安置對象包括居民、公共設施、土地等。移民后期扶持則主要針對水利水電工程建設周期長、工程投資大、移民數(shù)量大、淹沒損失多等實際問題，其目的是改善移民生活條件、解決安置資金不足問題[4]。庫區(qū)移民安置監(jiān)理、監(jiān)控與評估是指在移民安置工作過程中，對移民安置計劃、工程進程、工程驗收、資金使用等相關環(huán)節(jié)進行管理、監(jiān)督和評估。

水庫移民安置適應性屬于一個主觀概念，指的是移民與環(huán)境、風俗、生活方式等相適應的現(xiàn)象，安置適應性越高，水庫移民的接受度越高，恢復到正常生產(chǎn)生活的速度越快，對于經(jīng)濟轉型升級發(fā)展越有利。因此，在選擇水庫移民安置方案時，需要充分考慮移民的適應性問題。

3 水庫移民安置與適應性現(xiàn)狀

目前，水庫移民安置包括生產(chǎn)和生活兩個方面，當前使用較為廣泛的安置方式包括政府統(tǒng)籌安置、自主安置、集中安置等。在實際的水庫移民安置過程中，政府統(tǒng)籌安置就是先在當?shù)貐^(qū)域內(nèi)選擇安置位置；若在所屬區(qū)域未達成一致，則由省級單位在該行政區(qū)內(nèi)的其他地級市區(qū)域進行安置；若依舊未能完成安置，則在其他省、自治區(qū)或直轄市選擇合適的安置點[5]。這種方式能夠更容易讓水庫移民獲取生產(chǎn)生活資料，安置成本相對較低，但政府需要面臨巨大的安置壓力，且容易讓水庫移民對政府產(chǎn)生依賴。自主安置就是水庫移民結合自身意愿選擇適合的安置場所，這種安置方式能夠減輕政府的工作壓力，同時也能縮短安置工作的執(zhí)行周期，但由于可供水庫移民選擇的安置數(shù)量有限，容易出現(xiàn)移民無序遷移甚至產(chǎn)生安置糾紛問題，為后續(xù)工作帶來巨大隱患[6]。集中安置就是政府選擇一個足夠大的區(qū)域，將水庫移民統(tǒng)一安置到該區(qū)域，這種方式能夠使原有社會網(wǎng)絡關系得到維護，方便后續(xù)扶持項目的實施，但這種方式的安置周期較長。按照上述傳統(tǒng)的安置方案進行水庫移民安置，經(jīng)過跟蹤發(fā)現(xiàn)由于安置和后期保障措施不到位，導致水庫移民在一定程度上制約了市場消費需求的增長。雖然存在著較強的消費需求，但受收入水平的制約并不能實現(xiàn)。根據(jù)有關統(tǒng)計，移居前人均月收入可達1 200元，移民后收入水平只有800元左右，僅夠維持基本生活需要，這間接地限制了生產(chǎn)的擴大[7]。除此之外，水庫移民安置現(xiàn)狀還存在水庫移民面臨戶口與資產(chǎn)變更困難、就業(yè)困難、人際交往困難等問題，最終導致水庫移民無法適應新的生活和工作環(huán)境。

4 水庫移民安置與經(jīng)濟轉型升級的關系

水庫移民安置與經(jīng)濟轉型發(fā)展之間存在著相互影響的關系。水利工程的建設是水庫移民的根本原因，而水利工程建設本質(zhì)上就是一個改變原有地域自然生態(tài)和社會生產(chǎn)狀態(tài)的過程，實現(xiàn)原區(qū)域市場的重新規(guī)劃，解決原區(qū)域內(nèi)存在的勞動力過剩的問題，解決當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)壓力[8]。同時由于水利工程的建設，也為當?shù)鼐用裨黾恿烁嗟木蜆I(yè)資源，對當?shù)匕l(fā)展起到促進作用。

通過合理安置規(guī)劃將水庫移民遷移到其他區(qū)域，為遷移地區(qū)提供更多的人才資源，改變遷移區(qū)的市場經(jīng)濟結構，并在政府的支持下以水庫移民為主體創(chuàng)建企業(yè)和工廠，這也為遷移區(qū)域的勞動力提供工作機遇，帶動遷移區(qū)的經(jīng)濟轉型發(fā)展[9]。

而在經(jīng)濟轉型發(fā)展背景下，為水庫移民的就業(yè)與生活方式帶來更多的機遇與可能，使得移民工作主體從單一化轉變?yōu)槎嘣Ｍ瑫r，中央政府會將經(jīng)濟資源逐層下移給地方政府以及企業(yè)，這種放權讓利的轉變，促進水利工程移民安置相關主體不斷增加，呈現(xiàn)出復雜的相互關系。

5 提出水庫移民安置適應性的提升策略

5.1 適度引入市場機制

計劃體制下，政府利用行政手段或政策導向干預移民安置去向，在很大程度上限制了移民意圖。而在經(jīng)濟轉型升級條件下，市場經(jīng)濟遵循價值規(guī)律，如果移民安置區(qū)位置偏僻、交通不便、資源貧乏、投資條件差，必然會導致移民離開原有的安置范圍，尋求投資環(huán)境好、投資條件好的地區(qū)。所以，在移民安置規(guī)劃中，盡量遵循市場經(jīng)濟的價值規(guī)律，以正確的方式將水庫移民引導進入經(jīng)濟市場，使移民逐步從非自愿安置走向自愿安置[10]。

5.2 因地制宜編制長效扶持計劃

對于不同的占用方式制定合理的補償標準，補償標準的衡量主要是根據(jù)移民保持現(xiàn)狀所獲得的收益來確定，即無水庫建庫時的生活和生活狀況。這一數(shù)據(jù)來自當?shù)仄骄啬戤a(chǎn)量和當?shù)卣嫉慕y(tǒng)一耕地年產(chǎn)值。隨著土地升值、物價上漲，移民的補償標準必然隨之提高，需要建立一種長期補償標準來調(diào)整工程項目電價、水價聯(lián)動的保障機制，既能使移民的生產(chǎn)、生活水平與土地升值、物價上漲保持一致，緩解物價上漲對移民群眾生活的影響，又有利于移民群眾共享工程建設和改革發(fā)展的成果，減輕項目法人的運行負擔。遵循上述補償方式，先根據(jù)移民的實際占用區(qū)域的類型和面積計算補償金額和補償形式，移民可以選擇貨幣交易的方式直接收取補償金額，也可以轉換為價值相當?shù)姆慨a(chǎn)，在雙方達成一致的情況下實現(xiàn)一次性補償[11]。在后續(xù)的扶持工作中，結合水庫移民的實際情況為其提供工作機遇和月度補助，結合地方特點進行適當?shù)恼{(diào)整和完善。此外，為了保證移民的長期、可持續(xù)化發(fā)展，需要定期評估水庫移民安置適應性。評估過程見圖3。

圖3 水庫移民安置適應性評估機制

結合定期的適應性評估結果對扶持方式進行調(diào)整，以保證水庫移民在遷移環(huán)境中的長效適應性。

5.3 水庫移民安置生活方式適應性提升策略

水庫移民對生活方式的適應內(nèi)容包括自然環(huán)境、基礎設施、飲食等方面。水庫移民需要適應遷移區(qū)域的空氣質(zhì)量、水質(zhì)條件以及氣候條件等，這種自然環(huán)境無法通過人為的方式進行控制，因此在提升對自然環(huán)境的適應性過程中只能通過在安置地居住時間的增加，減輕生理不適應反應程度[12]。從基礎設施方面來看，移民在搬遷到遷入地后會產(chǎn)生心理動蕩和情緒不穩(wěn)定的情況，對住房、交通以及公共設施都會產(chǎn)生一種陌生感，可以通過增加室內(nèi)外活動了解不同的交通方式和公共設施。政府也可以綜合考慮水庫移民和原住居民的需求，增加或調(diào)整交通方式，實現(xiàn)水庫移民安置對生活方式的適應性。在飲食方面，移民可以在網(wǎng)絡平臺中選購適合自身口味的飲食，也可以在自己有限的生活環(huán)境中開辟小菜園，在菜園里種豆角、番茄、辣椒等有機蔬菜。這說明移民們會想方設法地耕種土地，土地所帶來的那種踏實感，是其它物質(zhì)條件無法替代的。

5.4 水庫移民安置經(jīng)濟生產(chǎn)適應性提升策略

經(jīng)濟生產(chǎn)適應性是移民定居生活的物質(zhì)基礎，包括生產(chǎn)方式、生產(chǎn)技能、勞動收入和家庭支出的變化。移民搬遷后，舊的生產(chǎn)勞動條件、勞動對象都發(fā)生了變化，打破原有的經(jīng)濟結構和行業(yè)生產(chǎn)方式，客觀上改變了他們過去的生產(chǎn)方式和收入方式。因此，在完成新環(huán)境下的“安居”后，移民下一步要解決的問題是盡快學習和接受新的經(jīng)濟生產(chǎn)方式，以適應不斷變化的勞動生產(chǎn)環(huán)境。建議政府在各個地區(qū)設置專門的機構，主要用來提高移民的自身性能，同時也在政府的協(xié)調(diào)下為移民提供就業(yè)機會和資源。移民自身的學習意愿很重要，但政府有針對性的指導同樣重要。移居地政府可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際情況，根據(jù)當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結構，指導移民學習機械操作、廚師等方面具有較好就業(yè)前景的培訓內(nèi)容。國家可與當?shù)卮髮Ｔ盒；蚋浇拇髮Ｔ盒：炗唴f(xié)議，優(yōu)先錄用移民適齡兒童，學習勞動技能，畢業(yè)后在遷入地推薦就業(yè)。為了促進遷入地的經(jīng)濟發(fā)展，讓年輕一代的移民留在遷入地，從而建立起一種歸屬感，完成融入社會的過程，達到移民工作的最終目標。

為有創(chuàng)業(yè)意愿的移民提供支持。通過調(diào)查了解到，雖然國家出臺的移民政策對移民創(chuàng)業(yè)有貸款優(yōu)惠政策，但實際執(zhí)行起來比較困難。對想要創(chuàng)業(yè)的移民來說，政府對移民的創(chuàng)業(yè)計劃審核程序更為復雜，而政府方面則認為，移民的創(chuàng)業(yè)計劃需要一份詳盡的報告說明，以增加獲得銀行貸款的可能性。盡管政策給移民提供了一些優(yōu)惠，但銀行認為移民創(chuàng)業(yè)的風險更大，因此同意移民貸款的可能性很小。對這些現(xiàn)實問題，政府與銀行要做好溝通協(xié)調(diào)工作，政府應聘請專業(yè)人士對移民進行企劃指導，提高移民通過銀行風險評估的可能性，盡最大可能為移民創(chuàng)業(yè)提供綠色通道，幫助移民真正致富，最大程度地讓水庫移民適應新的經(jīng)濟生產(chǎn)環(huán)境。

5.5 水庫移民安置思想觀念適應性提升策略

水庫移民安置移居初期，移民集中安置方式可緩解遷入地的不安，而左鄰右舍都是同村遷入的老熟人，這樣的居住環(huán)境對移民的情緒起到一定的安撫作用。但隨著居住年數(shù)的增加，移民在遷入地沒有認識新朋友，與當?shù)厝巳狈煌?，會使移民村變成了一座“圍城”，遠離遷入地社會，這種現(xiàn)狀不利于移民歸屬感的建立。移徙者的社會角色轉換要求移徙者拋棄自己是移徙者的觀念，在思想意識方面對遷入地產(chǎn)生依附情感，對遷入地居民產(chǎn)生“我群體”意識。為消除隔閡，政府應利用節(jié)慶時機，開展多種娛樂活動，以促進移民和當?shù)孛癖姷慕煌??？赏ㄟ^結對的方式，政府機構、企事業(yè)單位和各個移民村分別結對，開展合唱比賽、趣味體育競賽等活動，讓移民和當?shù)鼐用裼袡C會互相了解和交流，豐富移民聚居的文化氛圍。春節(jié)期間，移民局干部及政府機關、企事業(yè)單位可到移民家做客，拜年，開展慰問活動，讓移民感受到遷入地政府的關懷，增強移民對政府的信任，形成良性互動，幫助移民盡快融入當?shù)厣鐣?，產(chǎn)生歸屬感和幸福感。按照上述方式不僅能夠讓水庫移民在思想觀念上適應新的環(huán)境，同時也能與周圍居民形成良好的人際關系。

5.6 優(yōu)化水庫移民安置資金管理程序

移民資金管理要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)，在資金流通過程中可能會出現(xiàn)流失或挪用的情況，極易在中間環(huán)節(jié)產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響到移民工作，質(zhì)量難以保證。同時也會造成移民對政府的不信任，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。為此，必須發(fā)揮市場經(jīng)濟條件下的獨立審計監(jiān)督職能，加強對移民資金的審計監(jiān)督，設立專門的資金管理部門，做到公平、公正、公開，使移民資金落實到位。

6 結 語

水利工程建設是國家建設的重要組成部分，也是國家規(guī)劃發(fā)展的必要內(nèi)容，因此水庫移民不可避免。通過水庫移民安置適應性提升策略的提出與落實，希望能夠降低移民的心理偏差程度，進而促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展與轉型升級，間接地提升區(qū)域經(jīng)濟競爭力。