孫中亞 SUN Zhong-ya

（江蘇省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)，南京 210000）

0 引言

作為我國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要空間載體，開發(fā)區(qū)在推動(dòng)地方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程方面發(fā)揮了無可替代的作用[1，2]。自1984年設(shè)立首批國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以來，設(shè)立多層次、多類型的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成為全國各市縣尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段之一。經(jīng)過30年的發(fā)展，至2014年全國僅國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)就已達(dá)218家，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)數(shù)量更為可觀。黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢慢進(jìn)入新常態(tài)，以往唯經(jīng)濟(jì)總量為目標(biāo)的市縣發(fā)展導(dǎo)向正在逐步轉(zhuǎn)變，對(duì)于開發(fā)區(qū)發(fā)展的考核指標(biāo)也隨之趨于綜合化。相比國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，量大面廣的省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展基礎(chǔ)與動(dòng)力相對(duì)薄弱，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求、實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源價(jià)值的路徑亟需進(jìn)一步明確。

1 生態(tài)文明、開發(fā)區(qū)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向關(guān)系

關(guān)于生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)，不同學(xué)界提出了差異化的闡述與界定，如生態(tài)學(xué)方向?qū)＜覐?qiáng)調(diào)建設(shè)全新的環(huán)境倫理觀，將生態(tài)文明理念廣泛運(yùn)用到生態(tài)旅游、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)修復(fù)以及指標(biāo)體系等方面[3]；哲學(xué)方向?qū)W者傾向于從生態(tài)文明思想的邏輯角度，闡述生態(tài)文明建設(shè)的辯證邏輯、理論內(nèi)核以及制度保障等內(nèi)容[4]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市學(xué)角度來看，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化具有較為明顯的正、負(fù)效應(yīng)，限制城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的負(fù)面效應(yīng)則需要基于生態(tài)文明推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，即整體規(guī)劃人口、產(chǎn)業(yè)、資源與環(huán)境，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與生態(tài)文明建設(shè)三個(gè)系統(tǒng)達(dá)到各自功能和整體價(jià)值最優(yōu)[5]?？傮w來看，生態(tài)文明建設(shè)的核心是構(gòu)建人與自然和諧共生的“耦合系統(tǒng)”，覆蓋了人居環(huán)境中的生態(tài)、生活、生產(chǎn)等空間子系統(tǒng)，統(tǒng)籌好國土空間體系中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)服務(wù)、資源環(huán)境等領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的平衡與協(xié)調(diào)。

長(zhǎng)期以來，開發(fā)區(qū)一直承擔(dān)著地方促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化對(duì)外開放、增加就業(yè)供給的增長(zhǎng)極功能。地方政府大多將開發(fā)區(qū)視為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵空間，出臺(tái)覆蓋土地、財(cái)政、稅收等領(lǐng)域的一系列傾斜性政策，提升地方參與區(qū)域乃至全球競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)吸引力。經(jīng)過40年左右的發(fā)展，我國各級(jí)各類開發(fā)區(qū)數(shù)量迅速擴(kuò)張，不少沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的市縣出現(xiàn)了“一市多區(qū)、一縣多園”現(xiàn)象，近乎無限的資源投放一方面切實(shí)推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，另一方面也對(duì)資源環(huán)境造成了巨大的損耗。在此期間，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展一下子從產(chǎn)品短缺、資源過剩迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源緊缺與產(chǎn)品過剩的多重困境，以開發(fā)區(qū)為主體的“工業(yè)圍城”、“土地閑置”、“粗放低效”等名詞被反復(fù)提及。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境急劇變化，我國提出構(gòu)建“雙循環(huán)”格局加以應(yīng)對(duì)，同時(shí)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)特征明顯，以往追求規(guī)模總量的發(fā)展導(dǎo)向正在逐步轉(zhuǎn)變，效率與品質(zhì)日益成為新時(shí)期開發(fā)區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)目標(biāo)。

在生態(tài)文明戰(zhàn)略和開發(fā)區(qū)發(fā)展目標(biāo)的雙重轉(zhuǎn)變下，開發(fā)區(qū)需要從生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向中尋求新時(shí)期符合自身特點(diǎn)的發(fā)展路徑，即明確在保護(hù)中發(fā)展原則，牢固樹立有限資源認(rèn)識(shí)，在追求有重點(diǎn)、高效益、少破壞的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上，推動(dòng)以往單一制造功能向產(chǎn)城融合功能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而成為我國市縣落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的“新空間”。

2 實(shí)證分析：姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展困境

與國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)不同，當(dāng)前數(shù)量巨大的省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式轉(zhuǎn)變的背景下，面臨更大的轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力。研究以江蘇省姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，剖析新時(shí)期省級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展中存在的核心問題以及面臨的多重困境，為優(yōu)化發(fā)展路徑奠定基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)。

2.1 姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)概況

姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)創(chuàng)建于1993年，是江蘇省人民政府批準(zhǔn)成立的第一批省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，范圍包括姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和梁徐街道部分管轄范圍，面積共55.99km2。江蘇省自然資源廳對(duì)2018年全省開發(fā)區(qū)進(jìn)行土地集約利用評(píng)價(jià)，姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在工業(yè)主導(dǎo)型省級(jí)開發(fā)區(qū)中排第64位（共83家參評(píng)）。在2019年度江蘇省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)科學(xué)發(fā)展綜合考核評(píng)價(jià)中，姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)位于第25位（共91家參評(píng)），在省級(jí)開發(fā)區(qū)中位于中游偏上水平。

2.2 依賴土地增量擴(kuò)張的發(fā)展路徑難以為繼

以2013年姜堰撤市設(shè)區(qū)為節(jié)點(diǎn)，泰州市區(qū)與姜堰的空間發(fā)展關(guān)系先后經(jīng)歷了“海姜分離”、“海姜一體化、構(gòu)建小南北大東西格局”、“三高融合、海姜一體”三個(gè)階段。在此影響下，姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)空間擴(kuò)張也經(jīng)歷了線性拓展（沿姜堰大道）、跳躍式發(fā)展（跨越寧靖鹽高速）、填充式發(fā)展三大階段。城鎮(zhèn)建設(shè)用地從2005年的3.6平方千米迅速擴(kuò)張至2019年的17.4平方千米，年均增長(zhǎng)1平方千米。其中，2005-2012年擴(kuò)張達(dá)到10平方千米，而2012-2019年擴(kuò)張僅為4平方千米，呈現(xiàn)出“先快后慢”特征，空間拓展動(dòng)力明顯減弱，進(jìn)入到存量時(shí)代后，大規(guī)模增量擴(kuò)張已難以為繼。

目前，姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)已建成城市建設(shè)用地18.04平方千米，已批在建城市建設(shè)用地0.53平方千米，已批未建城市建設(shè)用地5.35平方千米，村莊建設(shè)用地6.69平方千米，開發(fā)區(qū)建設(shè)用地總面積達(dá)到30.61平方千米，占開發(fā)區(qū)總面積比例接近56%。若按照2017版泰州總規(guī)綱要確定的姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)邊界，去除教育小鎮(zhèn)已經(jīng)明確的用地，開發(fā)區(qū)剩余實(shí)際可利用增量建設(shè)用地約4平方千米，可拆遷安置農(nóng)村居民點(diǎn)用地約2平方千米。按照目前建設(shè)用地增長(zhǎng)速度，預(yù)計(jì)將在3-5年內(nèi)用完。

2.3 較低的土地產(chǎn)出效益難以支撐區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)

近年來，姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)有效落實(shí)了集聚、集約發(fā)展的理念，逐步形成了新能源、智能制造兩大主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)。新能源產(chǎn)業(yè)涉及發(fā)電、輸電、變配電、用電、監(jiān)測(cè)五大領(lǐng)域，集聚了雙登集團(tuán)、中來光電等一批行業(yè)龍頭企業(yè)。智能制造產(chǎn)業(yè)主要在汽車零部件板塊和船舶配件板塊具有比較優(yōu)勢(shì)，轎車、重卡齒輪在同行業(yè)占據(jù)絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，艦船用泵、電機(jī)、舷梯、閥件等產(chǎn)品成為行業(yè)內(nèi)的“單打冠軍”。

但與泰州中心城區(qū)其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體比較看，姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)地均產(chǎn)出效益偏低。首先，從地均工業(yè)總產(chǎn)值來看，姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為61.21億元/平方千米，與罡陽工業(yè)園、姜堰高新區(qū)、臨港工業(yè)區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)差距較大。同時(shí)，從地均利稅來看，姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為2.76億元/平方千米，仍處于較低水平。未來在用地緊約束條件下提升產(chǎn)業(yè)用地效益是開發(fā)區(qū)發(fā)展與建設(shè)的重要工作。（圖1）

圖1 泰州中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)地均工業(yè)總產(chǎn)值（億元/平方千米）

2.4 公共服務(wù)設(shè)施供給不足難以吸引外來人口

姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀擁有教育、醫(yī)療衛(wèi)生等類型公共服務(wù)設(shè)施，但其它公共服務(wù)設(shè)施供給不足，尤其面向居民日常生活需求的休閑文體娛樂、綠地廣場(chǎng)等公共空間較為缺乏。同時(shí)，姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)尚無文化設(shè)施，體育設(shè)施也較為匱乏，僅南側(cè)梁徐街道分布有姜堰圖書館（梁徐分館）。

圖2 姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施核密度分析

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)地圖POI設(shè)施分類，抓取學(xué)校、商場(chǎng)、醫(yī)院等POI點(diǎn)，對(duì)姜堰區(qū)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行核密度分析來看，現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施大多集中在姜堰城區(qū)東部，在開發(fā)區(qū)內(nèi)部，姜堰區(qū)政府周邊公共服務(wù)設(shè)施較為聚集。目前，整體公共服務(wù)設(shè)施無論從城區(qū)角度或從開發(fā)區(qū)角度來看，布局不均衡，影響開發(fā)區(qū)整體公共服務(wù)布局優(yōu)化。

現(xiàn)狀開發(fā)區(qū)共有16條公交線路，線路主要集中在姜堰大道沿線和上海路沿線，其中有9條在泰州各客運(yùn)站至姜堰汽車南站間運(yùn)行，途徑開發(fā)區(qū)。現(xiàn)狀開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)沿姜堰大道的公交走廊特征明顯，但走廊南北兩側(cè)（雙登大道以西片區(qū)）的銜接線路較少?，F(xiàn)狀只有一個(gè)主要公交樞紐——姜堰公交總站樞紐，約有10條公交線路途徑公交總站樞紐，但缺少服務(wù)于居民公交出行的社區(qū)公交樞紐。

3 系統(tǒng)化促進(jìn)省級(jí)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

從蘇州工業(yè)園區(qū)、昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和江陰高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等案例來看，開發(fā)區(qū)功能類型總體上從“單一”走向“綜合”，能級(jí)從“低端”走向“高端”，輻射范圍從“局部”到“區(qū)域”，發(fā)展方向更加多元化，呈現(xiàn)出綜合新城、產(chǎn)業(yè)社區(qū)、科技新城等多種道路[6]。當(dāng)前，在生態(tài)文明建設(shè)背景下，以姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為代表的省級(jí)開發(fā)區(qū)正處于從工業(yè)園區(qū)向現(xiàn)代化新城轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，可以進(jìn)一步借鑒蘇南先發(fā)開發(fā)區(qū)在產(chǎn)城融合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間優(yōu)化、時(shí)序安排等方面的經(jīng)驗(yàn)，以更好、更快地推動(dòng)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 功能互動(dòng)，有序共贏

選擇適宜中心城區(qū)與開發(fā)區(qū)發(fā)展的功能。在國土空間總體規(guī)劃編制時(shí)，必須在城市發(fā)展框架下，根據(jù)城市功能的變化來調(diào)整開發(fā)區(qū)的功能定位。一般來說，中心城區(qū)人口密度大、文化氣息濃厚、用地空間有限，適宜保留文化、旅游、公共服務(wù)等方面的功能，而會(huì)展、體育中心、集中商務(wù)辦公區(qū)等用地需求大、交通集散壓力大、空間品質(zhì)要求高、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的功能則建議從老城疏解到相鄰的開發(fā)區(qū)。

表1 蘇南典型開發(fā)區(qū)功能演變路徑

功能優(yōu)化調(diào)整的時(shí)間節(jié)點(diǎn)選擇。功能優(yōu)化調(diào)整時(shí)間節(jié)點(diǎn)的選擇對(duì)開發(fā)區(qū)與城市功能互動(dòng)整合至關(guān)重要，在總體規(guī)劃編制初期，必須深入剖析當(dāng)前階段下的城市發(fā)展訴求，根據(jù)產(chǎn)城關(guān)系演化的特征，合理增加、調(diào)整開發(fā)區(qū)功能，疏解、優(yōu)化老城功能。尤其應(yīng)注意建設(shè)時(shí)序，要循序漸進(jìn)，例如在城市發(fā)展初期就一味要求開發(fā)區(qū)建設(shè)成為產(chǎn)城融合的新城區(qū)，過度開發(fā)房地產(chǎn)，很容易導(dǎo)致缺乏人氣的空城開發(fā)。

3.2 軸線串聯(lián)，體系重構(gòu)

空間結(jié)構(gòu)組織，宜延續(xù)中心城區(qū)到開發(fā)區(qū)的空間發(fā)展軸線，促進(jìn)中心城區(qū)功能疏散、開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合。軸線沿線地區(qū)很可能在城市未來的發(fā)展中承擔(dān)重要的功能，因此需要充分考慮到未來轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求，對(duì)沿線地區(qū)的功能安排、土地利用、交通組織、設(shè)施等進(jìn)行重點(diǎn)管控，不宜在軸線上布置污染性工業(yè)、倉儲(chǔ)等用地，尤其是大型國企、央企等一旦落地后較難搬遷的企業(yè)。

例如蘇州工業(yè)園區(qū)在歷版總規(guī)編制中都堅(jiān)持從中心城區(qū)到園區(qū)的橫向發(fā)展軸線，形成“軸帶結(jié)合、由西向東梯度推進(jìn)”的帶狀片區(qū)結(jié)構(gòu)。并且針對(duì)軸線上的重點(diǎn)空間提前預(yù)控，甚至核心區(qū)域20多年來始終未開發(fā)，為園區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（圖3）

圖3 蘇州工業(yè)園區(qū)歷版總規(guī)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

3.3 轉(zhuǎn)型升級(jí)，存量更新

以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與技術(shù)升級(jí)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)省級(jí)開發(fā)區(qū)生態(tài)工業(yè)建設(shè)，重視發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，逐步開展企業(yè)層面的生態(tài)文明建設(shè)，形成多位一體的生態(tài)文明產(chǎn)業(yè)建設(shè)體系，在提高開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，為開發(fā)區(qū)生態(tài)文明的建設(shè)打下經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為開發(fā)區(qū)向現(xiàn)代化新城的轉(zhuǎn)型提供戰(zhàn)略保障。通過制定合理的人才引進(jìn)計(jì)劃，強(qiáng)化與周邊城市高校、科研機(jī)構(gòu)的合作，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

蘇州工業(yè)園區(qū)在首版規(guī)劃里，制造業(yè)用地規(guī)模占比相對(duì)較高，主要考慮到有利于形成相對(duì)封閉的工業(yè)新鎮(zhèn)。到01版規(guī)劃的時(shí)候，由于股權(quán)調(diào)整使得中新合作區(qū)與外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政隔離被打開，從而表現(xiàn)在制造業(yè)空間上，用地規(guī)模與占比略有下降，同時(shí)產(chǎn)業(yè)空間布局跳出了原有空間。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著企業(yè)生命周期、園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的客觀需要，制造業(yè)空間的調(diào)整更加劇烈，園區(qū)出臺(tái)了系列文件來推動(dòng)制造業(yè)空間的二次開發(fā)與功能置換。同時(shí)，土地資源的緊缺也使得對(duì)低效用地的再開發(fā)顯得較為緊迫。因此，2012版總體規(guī)劃重點(diǎn)根據(jù)企業(yè)生命周期及園區(qū)工業(yè)發(fā)展實(shí)際，為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和功能提升的客觀需要，對(duì)產(chǎn)業(yè)空間進(jìn)行了較大調(diào)整。

3.4 產(chǎn)城融合，完善公服

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。通過各類文教體衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，蘇州工業(yè)園區(qū)致力于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。園區(qū)內(nèi)每2-3萬人建設(shè)一個(gè)鄰里中心，實(shí)現(xiàn)園區(qū)15分鐘免費(fèi)文化圈全覆蓋，多數(shù)學(xué)校體育設(shè)施也對(duì)外開放，滿足周邊居民體育健身需要。普及各類養(yǎng)老設(shè)施，常住老年人口的5%落實(shí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)，其中社會(huì)力量投資興辦的床位數(shù)需占到70%以上；公益性養(yǎng)老設(shè)施包括綜合性日間照料中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、助浴點(diǎn)和助餐點(diǎn)；明確住宅區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配備，新建住宅區(qū)要按照每百戶不少于30平方米的標(biāo)準(zhǔn)安排社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

構(gòu)建多元化的中心體系。蘇州工業(yè)園區(qū)建立了“園區(qū)-片區(qū)-社區(qū)-小區(qū)”不同層次、多元化的中心體系，首先在整個(gè)園區(qū)級(jí)，公共服務(wù)設(shè)施布置在城市中心地區(qū)或特色地區(qū)；在片區(qū)級(jí)，盡量集中布置在片區(qū)中心；社區(qū)級(jí)則以鄰里中心為主體，公共服務(wù)與商業(yè)相結(jié)合；小區(qū)級(jí)主要結(jié)合小區(qū)開發(fā)配建。

3.5 明確重點(diǎn)，時(shí)序控制

開發(fā)區(qū)與城區(qū)相鄰地區(qū)在轉(zhuǎn)型過程中，通常遇到交通、景觀等資源條件較好、地價(jià)高的地段已經(jīng)被工業(yè)企業(yè)所占，此時(shí)用地置換難度大，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型困難。因此在總規(guī)編制中，需要預(yù)見到這類地區(qū)未來土地價(jià)值巨大的升值潛力，必須超前規(guī)劃，進(jìn)行全面系統(tǒng)的空間布局、服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施配套、環(huán)境品質(zhì)營造等。在先期的招商引資過程中，規(guī)劃管理部門必須控制好居住以及配套用地，同時(shí)做好園區(qū)的景觀綠化工作，為轉(zhuǎn)型發(fā)展做好儲(chǔ)備工作。采取分期開發(fā)策略，預(yù)留高價(jià)用地，對(duì)承擔(dān)核心功能的地區(qū)進(jìn)行時(shí)序控制，核心地段甚至留地不開發(fā)，為轉(zhuǎn)型期高端核心功能的入駐留足空間。

例如蘇州工業(yè)園區(qū)著名的“手電筒”區(qū)域，其范圍、主要功能早在1995版總體規(guī)劃編制時(shí)就已經(jīng)確定下來，之后的2001、2008、2012歷版總規(guī)也將這一規(guī)劃重點(diǎn)延續(xù)下來。并在規(guī)劃中對(duì)這一區(qū)域提出了開發(fā)時(shí)序的管控探討，從95版總規(guī)編制完成到2001年，周邊地區(qū)居住用地已經(jīng)開發(fā)完畢，但這一區(qū)域始終保持未開發(fā)狀態(tài)。在2001版總規(guī)近期建設(shè)規(guī)劃中，還明確了這一區(qū)域內(nèi)靠近金雞湖和中心綠地的兩塊區(qū)域作為遠(yuǎn)期發(fā)展用地。正是考慮到這一區(qū)域未來將承載蘇州工業(yè)園區(qū)乃至整個(gè)蘇州的核心功能，也正是歷版總規(guī)的不懈堅(jiān)持以及對(duì)開發(fā)時(shí)序的嚴(yán)格控制，才保證了這一地區(qū)在蘇州工業(yè)園區(qū)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展之時(shí)，擁有充足的空間來承接老城的功能疏散，容納商務(wù)辦公、金融咨詢等高端生產(chǎn)性服務(wù)功能，為園區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

4 結(jié)論與討論

當(dāng)前省級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨的困境，歸根結(jié)底是有限資源環(huán)境與發(fā)展路徑依賴的不匹配，具體表現(xiàn)在以往增量擴(kuò)張模式的資源需求無法滿足、工業(yè)用地產(chǎn)出效益相對(duì)偏低、過度強(qiáng)調(diào)制造功能造成功能單一等。要化解目前存在的這些困境，不能將思路和眼光集中在產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身。需要關(guān)注的是：①如何強(qiáng)化開發(fā)區(qū)與城區(qū)的功能聯(lián)系，從區(qū)域角度豐富開發(fā)區(qū)承擔(dān)功能；②優(yōu)化開發(fā)空間組織，需要充分考慮未來潛在的空間價(jià)值以及內(nèi)部功能組織的合理性；③如何將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、存量更新與產(chǎn)城融合三個(gè)緊密相關(guān)的工作領(lǐng)域有效結(jié)合起來；④進(jìn)一步提升各類規(guī)劃與空間的結(jié)合，合理有序推進(jìn)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)然，省級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展路徑并不局限于上述方面，還需要推動(dòng)考核體系、資金投入、財(cái)稅政策等方面更為深刻的轉(zhuǎn)變。