余暢 曾賢剛
摘? 要:內(nèi)蒙古以能源產(chǎn)業(yè)為主要支柱產(chǎn)業(yè)之一,目前仍存在全區(qū)發(fā)電結(jié)構(gòu)依賴(lài)煤炭、區(qū)內(nèi)部分地區(qū)仍以產(chǎn)煤為主要經(jīng)濟(jì)收入、能源密集型企業(yè)眾多等轉(zhuǎn)型壓力。面對(duì)“雙碳”目標(biāo),內(nèi)蒙古自治區(qū)主要的集中于能源結(jié)構(gòu)改革、清潔能源發(fā)展和開(kāi)發(fā)綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式上;而習(xí)近平總書(shū)記在十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)提出‘穩(wěn)重求進(jìn)發(fā)展、能源安全保障和增長(zhǎng)協(xié)同推進(jìn)’的新要求。如何平衡改革與發(fā)展、創(chuàng)新與穩(wěn)定之間的關(guān)系是新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的重要問(wèn)題。
關(guān)鍵詞:內(nèi)蒙古? ? ?“雙碳”目標(biāo)? ? ?煤炭行業(yè)? ? ?清潔能源
能源產(chǎn)業(yè)是內(nèi)蒙古六大支柱產(chǎn)業(yè)之首。2021年,內(nèi)蒙古能源經(jīng)濟(jì)在全國(guó)實(shí)現(xiàn)“六個(gè)第一”:煤炭實(shí)際產(chǎn)能全國(guó)第一,電力總裝機(jī)全國(guó)第一,新能源裝機(jī)全國(guó)第一,外送煤炭全國(guó)第一,外送電量全國(guó)第一,外送電能力全國(guó)第一。作為國(guó)家重要能源和戰(zhàn)略資源基地,內(nèi)蒙古面臨著巨大的轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力。在“十三五”期間,內(nèi)蒙古能耗總量高速增長(zhǎng)、單位GDP能耗不降反升,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤,遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展面臨巨大壓力。
2022年3月5日,習(xí)近平總書(shū)記參加十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào),要積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作。重點(diǎn)提出兩方面的要求,一是立足富煤貧油少氣的基本國(guó)情,按照國(guó)家“雙碳”工作規(guī)劃部署,增強(qiáng)系統(tǒng)觀(guān)念,堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、逐步實(shí)現(xiàn),堅(jiān)持降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)協(xié)同推進(jìn);二是在降碳的同時(shí)確保能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全,保障群眾正常生活,不能脫離實(shí)際、急于求成。對(duì)于能源密集型產(chǎn)業(yè)集中的內(nèi)蒙古自治區(qū)來(lái)說(shuō),遏制“兩高”低水平項(xiàng)目盲目發(fā)展、構(gòu)建內(nèi)蒙古綠色電力雙循環(huán)、推動(dòng)內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)清潔低碳轉(zhuǎn)型等議題是習(xí)近平總書(shū)記對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)的期望和要求。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的形勢(shì)緊迫、任務(wù)艱巨,亟需尋求針對(duì)困境的可行性調(diào)節(jié)辦法。
一、內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)面臨的困境
(一)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型恐影響產(chǎn)煤地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平
根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局和鄂爾多斯市統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)公布,2021年,自治區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)原煤10.4億噸,約占全國(guó)煤炭總產(chǎn)量的25.53%,較2020年增長(zhǎng)2.7%。其中,2021年規(guī)模以上煤炭企業(yè)生產(chǎn)原煤67283.1萬(wàn)噸,增長(zhǎng)3.7%,產(chǎn)量占全區(qū)規(guī)模以上原煤產(chǎn)量的64.4%,增速高于全區(qū)平均水平1.0個(gè)百分點(diǎn)。同樣在2021年,自治區(qū)GDP為20514.2億元,名義增速18.17%;而鄂爾多斯市全年GDP為全區(qū)第一,4715.7億元,名義增速高達(dá)33.45%??梢钥闯觯壳岸鯛柖嗨故腥匀皇莾?nèi)蒙古自治區(qū)的重點(diǎn)產(chǎn)煤區(qū)域,并且煤炭的生產(chǎn)與開(kāi)發(fā)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的振興作用很大。并且,參考《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》可知,煤炭生產(chǎn)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)于行業(yè)就業(yè)率的影響也不可忽視。2015年,內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭行業(yè)的從業(yè)者為15.6萬(wàn)人。貿(mào)然或未進(jìn)行規(guī)劃的煤炭產(chǎn)量限制會(huì)很大程度上影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)情況。
煤炭在短期內(nèi)仍是我國(guó)的基礎(chǔ)能源和重要原料,最新的《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見(jiàn)》提出,我國(guó)非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重將從2020年的16%增加到2030年的25%左右。在長(zhǎng)期面對(duì)全國(guó)以及自治區(qū)“雙碳”背景下的能源結(jié)構(gòu)改革和“去煤化”進(jìn)程中,煤炭需求的逐步下降必定會(huì)對(duì)全區(qū)和產(chǎn)煤地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)結(jié)構(gòu)造成一定影響。
(二)仍需承擔(dān)能源安全保證和電力資源供應(yīng)重?fù)?dān)
在能源安全方面,全區(qū)累計(jì)生產(chǎn)煤炭48.5億噸,其中,近60%的煤炭資源供應(yīng)到華北、東北、華東等地區(qū),占全國(guó)跨省交易量的三分之一,對(duì)國(guó)家能源安全保障有積極貢獻(xiàn);在電力供應(yīng)方面,根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù),2021年內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)電量累計(jì)值為5952.6億千瓦時(shí),累計(jì)同比增長(zhǎng)3.7%,位列全國(guó)發(fā)電量第一;而內(nèi)蒙古全社會(huì)用電量為3957.5億千瓦時(shí),同比增長(zhǎng)1.5%,僅居全國(guó)第六。也就是說(shuō),有近2000億千瓦時(shí)的電力資源由內(nèi)蒙古輸送到其他地區(qū),電力“出口”量占比高達(dá)33.52%。其中,2021年可再生能源發(fā)電量達(dá)1095億千瓦時(shí),占全部規(guī)模以上工業(yè)發(fā)電量比重為18.4%。
內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委書(shū)記石泰峰在“兩會(huì)”期間強(qiáng)調(diào),內(nèi)蒙古肩負(fù)著保障華北、東北、西北等地用能需求的重大責(zé)任。這也說(shuō)明內(nèi)蒙古自治區(qū)在“十四五”期間和“2030碳達(dá)峰”目標(biāo)中,不僅需要完成能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)“減碳”目標(biāo),還需要保障全國(guó)發(fā)展和生產(chǎn)性用煤的需求量,以及輸電對(duì)應(yīng)地區(qū)的用電需求量。因此,平衡自治區(qū)自身能源結(jié)構(gòu)和保障地位的關(guān)系存在一定的難度,需要統(tǒng)籌安排與規(guī)劃。
(三)“碳交易”依賴(lài)其他地區(qū)致污染治理成本高
2020—2021年,生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)發(fā)布了《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(征求意見(jiàn)稿)、《全國(guó)碳排放權(quán)登記交易結(jié)算管理辦法(試行)》(征求意見(jiàn)稿)、碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》、《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則(試行)》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則(試行)》等多份文件,使得全國(guó)性的碳排放市場(chǎng)進(jìn)一步完善,將二氧化碳等溫室氣體的排放權(quán)作為一種商品而進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)的市場(chǎng)。“雙碳”目標(biāo)驅(qū)使下,加入“碳交易”的行業(yè)和企業(yè)越來(lái)越多,使得利用市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型的方式初步實(shí)現(xiàn)。
近年來(lái),內(nèi)蒙古眾多重點(diǎn)企業(yè)均已積極參與到碳市場(chǎng)的交易中。但隨著越來(lái)越多的企業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng),國(guó)家核證自愿減排量(CCER)的價(jià)格可能會(huì)出現(xiàn)明顯上漲,對(duì)于自治區(qū)內(nèi)類(lèi)似于包頭鋼鐵(集團(tuán))有限責(zé)任公司等有長(zhǎng)期減排指標(biāo)需求的企業(yè)來(lái)說(shuō),支出是長(zhǎng)期且大量的,存在污染治理成本增加的風(fēng)險(xiǎn)。
二、內(nèi)蒙古自治區(qū)“雙碳”目標(biāo)面臨困境的對(duì)策
(一)堅(jiān)持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整,提供煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型機(jī)制
2021年3月5日,習(xí)近平總書(shū)記在參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào),內(nèi)蒙古在全國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局中應(yīng)全力以赴把結(jié)構(gòu)調(diào)過(guò)來(lái)、功能轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)、質(zhì)量提上來(lái)。并強(qiáng)調(diào)“在降碳的同時(shí)確保能源安全”。在長(zhǎng)期階段,自治區(qū)一次能源結(jié)構(gòu)的改革都要堅(jiān)持煤炭作為一次能源的數(shù)量需大幅減少。同時(shí),根據(jù)《中國(guó)能源電力發(fā)展展望》,非化石能源占一次能源消費(fèi)比重2025年、2035年、2050年、2060年分別有望達(dá)到約22%、40%、69%、81%。尤其是以煤炭行業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的鄂爾多斯市,應(yīng)該在煤炭逐步退出能源消費(fèi)的過(guò)程中盡早設(shè)計(jì)合理的退出和轉(zhuǎn)型機(jī)制。
首先,對(duì)于部分存在能耗過(guò)高、不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及持續(xù)虧損等情況的企業(yè)應(yīng)優(yōu)先進(jìn)行停產(chǎn)或資產(chǎn)重組;其次,對(duì)于產(chǎn)量較小且生產(chǎn)情況相似的企業(yè)之間由相關(guān)管理部門(mén)組織收購(gòu)和并購(gòu),以提高生產(chǎn)效率;最后,對(duì)于具有生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè),鼓勵(lì)以及給予補(bǔ)貼促進(jìn)其盡快轉(zhuǎn)型,以在一定程度上盡量減少煤炭消費(fèi)下降帶來(lái)的收入下降。近年來(lái),快速發(fā)展的清潔能源行業(yè)有廣泛的資金、設(shè)備和人力需求,企業(yè)應(yīng)依靠技術(shù)創(chuàng)新以調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)開(kāi)拓新的盈利模式。
同理,對(duì)于煤炭及其相關(guān)行業(yè)從業(yè)者應(yīng)避免“一刀切”的停工或企業(yè)倒閉辭退的處理方式,以避免可能造成的較高失業(yè)率和社會(huì)治安問(wèn)題。應(yīng)根據(jù)不同技術(shù)工人的特點(diǎn),由勞動(dòng)部門(mén)進(jìn)行規(guī)劃和組織,促進(jìn)其轉(zhuǎn)崗就業(yè)。對(duì)于年齡偏大的從業(yè)者,通過(guò)內(nèi)部退養(yǎng)及由地方財(cái)政撥款進(jìn)行人員安置。能源轉(zhuǎn)型的過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的“保障群眾正常生活”問(wèn)題。
(二)加速發(fā)展光伏與風(fēng)能發(fā)電,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色化與智能化
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù),2021年內(nèi)蒙古的發(fā)電類(lèi)型主要分為四種,其中火力發(fā)電量的占比約為81.7%,而風(fēng)力、太陽(yáng)能以及水利發(fā)電量的占比分別僅為15.13%、2.37%和0.8%。顯然,全區(qū)清潔能源的發(fā)電占比目前仍非常有限,可能影響“雙碳”目標(biāo)中可再生能源對(duì)傳統(tǒng)能源的替代進(jìn)程。
“因地制宜發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)”是習(xí)近平總書(shū)記在十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議中提出有關(guān)自治區(qū)綠色發(fā)展的路徑。內(nèi)蒙古在發(fā)展新興清潔能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)上有明顯優(yōu)勢(shì)。在風(fēng)能資源上,總儲(chǔ)量可達(dá)8.98萬(wàn)千瓦,風(fēng)能技術(shù)可開(kāi)發(fā)利用量為1.5億千瓦,占全國(guó)可利用風(fēng)能儲(chǔ)量的40%;在地理位置上,內(nèi)蒙古地區(qū)風(fēng)速隨季節(jié)變化和每日變化基本與生產(chǎn)和生活用電規(guī)律相吻合,還具有海拔較高、地域遼闊、人口稀少、地勢(shì)平坦、晝夜溫差大等諸多優(yōu)勢(shì),對(duì)于建設(shè)大型風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)非常適宜。同樣在太陽(yáng)能資源上,自治區(qū)總輻射量在1342-1948kWh/m3,年日照時(shí)數(shù)在2600-3400h,是全國(guó)高值地區(qū)之一。
可見(jiàn),內(nèi)蒙古風(fēng)、光資源豐富,在理論上完全可以替代煤炭發(fā)電。雖然,自治區(qū)能源局和發(fā)展改革委員會(huì)給予對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目政策支持、配套管理和資金補(bǔ)貼等,短期內(nèi)已實(shí)現(xiàn)發(fā)電清潔化的目標(biāo)。但是,對(duì)于擁有大量可持續(xù)使用清潔能源的內(nèi)蒙古來(lái)說(shuō),對(duì)比歐洲2020年的發(fā)電結(jié)構(gòu)仍有一定差距,其可再生能源發(fā)電量占比為41%。
在電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,相關(guān)產(chǎn)業(yè)邁向高端化、智能化、綠色化是必不可少的步驟。一是需要自治區(qū)政府結(jié)合風(fēng)電和光伏的不同特點(diǎn),在優(yōu)勢(shì)區(qū)域引導(dǎo)和鼓勵(lì)項(xiàng)目建設(shè),建立完善的基礎(chǔ)建設(shè)和運(yùn)輸模式;二是鼓勵(lì)對(duì)于以光伏和風(fēng)能發(fā)電為主力的清潔能源發(fā)電項(xiàng)目的投資、重點(diǎn)支持技術(shù)的創(chuàng)新、探索上網(wǎng)電價(jià)模式以及清潔能源產(chǎn)業(yè)盈利模式。
(三)“碳交易”區(qū)內(nèi)循環(huán),發(fā)揮綠水青山經(jīng)濟(jì)價(jià)值
短期內(nèi),污染密集型企業(yè)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)減排指標(biāo)以實(shí)現(xiàn)碳配額履約清繳任務(wù)。以煤炭、鋼鐵、電力等能源產(chǎn)業(yè)為主的眾多內(nèi)蒙古企業(yè)都需要在碳市場(chǎng)中、或與其他企業(yè)簽署合作協(xié)議購(gòu)買(mǎi)排放配額。而在排放指標(biāo)需求固定的情況下,內(nèi)蒙古能源集團(tuán)的履約清繳工作模式具有參考意義。2021年12月,該集團(tuán)首先在內(nèi)部以42.94元/噸的市場(chǎng)交易均價(jià)完成約144萬(wàn)噸的配額交割,節(jié)省了資金外流6198萬(wàn)元。
另一方面,自治區(qū)內(nèi)也有豐富的林業(yè)碳匯資源。例如,內(nèi)蒙古森林工業(yè)集團(tuán)所經(jīng)營(yíng)的大興安嶺林區(qū)是我國(guó)四大重點(diǎn)國(guó)有林區(qū),擁有生態(tài)功能區(qū)面積10.67萬(wàn)平方公里,其中森林面積8.37萬(wàn)平方公里,森林蓄積量為9.4億立方米,林區(qū)森林碳儲(chǔ)總量約17.2億噸。僅2021年4月,集團(tuán)內(nèi)的綽爾林業(yè)局有限公司就有26萬(wàn)噸林業(yè)碳匯項(xiàng)目成交,總價(jià)299萬(wàn)元,吸引了來(lái)自香港、上海和河南的三個(gè)專(zhuān)業(yè)投資人和機(jī)構(gòu)關(guān)注與參與。
綜上,內(nèi)蒙古不但有需要大量的碳減排指標(biāo)能源密集型企業(yè),也有林業(yè)碳匯儲(chǔ)備豐富的生態(tài)企業(yè)。由內(nèi)蒙古能源集團(tuán)提出的“節(jié)省集團(tuán)資金外流、優(yōu)先集團(tuán)內(nèi)部交易、保障履約順利完成”的理念可以擴(kuò)大至全自治區(qū)范圍內(nèi),優(yōu)先由自治區(qū)相關(guān)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)引導(dǎo)更多的區(qū)內(nèi)交易。這一策略有以下三個(gè)明顯優(yōu)勢(shì),一是以自治區(qū)政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)作為擔(dān)保者和監(jiān)督者,區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的交易可節(jié)省交易的額外費(fèi)用,并減少一定數(shù)量的減排成本;二是有助于自治區(qū)相關(guān)管理部門(mén)和環(huán)保部門(mén)明確統(tǒng)計(jì)全區(qū)的“碳交易”需求量,能夠有效助力內(nèi)蒙古整體制定“碳達(dá)峰”和“碳中和”的具體工作方案;三是能進(jìn)一步鼓勵(lì)高收益的污染密集型企業(yè)參與到生態(tài)建設(shè)和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中,以此為基礎(chǔ)增加“配額”數(shù)量。例如,在內(nèi)蒙古和盛生態(tài)育林有限公司的碳匯交易中,其在30年的養(yǎng)護(hù)期將嚴(yán)格按照碳匯林建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行種植,可固定二氧化碳22萬(wàn)噸,恢復(fù)四萬(wàn)畝植被嚴(yán)重退化的黃土丘陵,并對(duì)溝壑進(jìn)行有效治理。類(lèi)似模式的項(xiàng)目管理和企業(yè)發(fā)展模式符合習(xí)近平總書(shū)記提出的有關(guān)“要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理,實(shí)施好生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程,加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度,提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和可持續(xù)性”的要求,應(yīng)予以推廣。在此模式下,內(nèi)蒙古不但能夠?yàn)橹巫鎳?guó)北方生態(tài)安全屏障,更能形成一套有利于市場(chǎng)和企業(yè)之間形成良性循環(huán)的、自愿自發(fā)的、系統(tǒng)性、可持續(xù)的生態(tài)建設(shè)與修復(fù)模式的綠色之路。
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(作者單位:中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院)
責(zé)任編輯:康偉