楊云彪

1992年4月3日，七屆全國人大五次會(huì)議通過《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)代表法》，當(dāng)日公布施行，至今整整三十年。代表法是憲法性法律，是一部重要的國家法，它的出臺(tái)對于實(shí)現(xiàn)人大代表的權(quán)利，保障人民群眾的合法權(quán)益，對于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，具有十分重要的意義。紀(jì)念代表法，核心是要明確代表法的立法目的，繼續(xù)堅(jiān)持和維護(hù)代表的權(quán)利，把代表權(quán)利作為立法和法律適用的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值取向。

1992年之前，我國雖然并沒有一部稱為代表法的法律，但是，關(guān)于代表的法律規(guī)范并不缺失。1954年憲法和地方組織法就有對代表權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范。比如，1954年一屆全國人大一次會(huì)議通過的地方組織法，就規(guī)定了代表的“質(zhì)問權(quán)”、大會(huì)期間的人身“豁免權(quán)”、物質(zhì)保障權(quán)，并且要求代表要和選民和原選舉單位保持密切聯(lián)系。1979年地方組織法、1982年憲法和全國人大組織法也都對人大代表的權(quán)利和義務(wù)作出規(guī)范。1992年代表法的頒布，是將散見于各項(xiàng)法律中的有關(guān)代表的賦權(quán)和義務(wù)規(guī)范統(tǒng)一在一起，同時(shí)加以細(xì)化完善，從而形成一個(gè)邏輯更加嚴(yán)密、體系更加健全的代表法體系。因此，所謂代表法體系，是以代表法為核心法規(guī)，包括了憲法、全國人大“一法一規(guī)則”、地方組織法、監(jiān)督法、預(yù)算法等國家法在內(nèi)的規(guī)范體系，并不只是代表法一部法律。

盡管關(guān)于代表的權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)范一直存在，但是從1954年全國人大和地方各級人大成立以來，將近四十年時(shí)間，對于人大代表的地位，無論從法理上還是規(guī)范上都沒有獲得充分的界定。尤其是在1979年地方組織法出臺(tái)前，地方人大沒有設(shè)立常委會(huì)，人大代表閉會(huì)后缺失組織機(jī)構(gòu)，“無所事事”，人大也淪為“橡皮圖章”。1979年地方組織法出臺(tái)，地方人大設(shè)立常委會(huì)，設(shè)定了代表在閉會(huì)期間的一些權(quán)利義務(wù)。直至1992代表法的出臺(tái)，為代表的規(guī)范體系劃上了一個(gè)較為完美的句號(hào)。

代表法的立法反映了對代表地位理論認(rèn)知的不斷深入。在代議制理論中，人大代表的產(chǎn)生源于人民主權(quán)思想。但是，人民主權(quán)思想并不能決定人民如何去治理國家，于是就有了各種代表制理論。比較典型的有兩種：一是“委托制”，即人大代表接受選民委托代言，應(yīng)該根據(jù)選民的意志履行職務(wù)，選民甚至可以撤回這種委托;另一種是“代表制”，即人大代表由選民選舉產(chǎn)生，但是選民一經(jīng)選舉代表后就將國家治理權(quán)讓渡給了人大代表，人大代表依照法律和良心履職，不再受選民約束，選民不能罷免代表。

上述兩種觀念，催生了不同的代表立法取向。有的國家規(guī)定選民不能罷免代表，有的國家卻規(guī)定可以。前者類似于“代表制”，后者類似于“委托制”。有的國家規(guī)定，人大選舉和表決實(shí)施無記名投票，以尊重代表的權(quán)利，這有點(diǎn)“代表制”味道。有的國家規(guī)定，議員投票可以點(diǎn)名，公眾可以查看議員的投票記錄，以示對選區(qū)負(fù)責(zé)，這就是“委托制”原則。多數(shù)國家規(guī)定，議員可以在大會(huì)審議時(shí)提出各種動(dòng)議，享受薪金補(bǔ)貼并且可以組建自己的工作團(tuán)隊(duì)，這種職業(yè)化模式又是“代表制”的典型特征。當(dāng)然，理論模型是理念的抽象表現(xiàn)，實(shí)踐當(dāng)中并不可能以一種模型貫徹制度始終?！拔兄啤钡膬r(jià)值取向是受托責(zé)任，而“代表制”的價(jià)值取向是職業(yè)倫理。這兩種取向的內(nèi)在張力，催生了英國保守主義政治家埃德蒙·柏克1774年在其選區(qū)的著名演講，同時(shí)也是“委托制”和“代表制”的經(jīng)典表述。實(shí)踐當(dāng)中，各國關(guān)于議員的立法，也確實(shí)混合了這兩種理念。

我國代表法立法的理論基礎(chǔ)正是介于“委托制”和“代表制”之間。人大代表由選民產(chǎn)生，接受選民監(jiān)督，選民可以罷免選出的代表。代表履職則具有相對獨(dú)立性，以秘密投票和無記名投票為基本原則，可以不根據(jù)選區(qū)意志投票。問題在于，如果選區(qū)可以罷免代表，而人大代表根據(jù)自己意志投票不受選區(qū)制約，他們之間如何勾連的呢？也就是說，選民如何確定人大代表是盡心履職的呢？2010年代表法修改和2022年地方組織法修改，規(guī)定了代表向原選區(qū)和選舉單位報(bào)告工作，以此消解“委托制”和“代表制”的張力，同時(shí)也從另一個(gè)側(cè)面印證了代表法立法與法律適用的價(jià)值取向。中國式的短期會(huì)議和長期閉會(huì)制度，與多數(shù)國家議會(huì)制度迥然有別，如果不建立適合我國政治體制的保障機(jī)制，讓選民權(quán)利順利過渡到代表權(quán)利并在決策中得到彰顯，將難以實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)原則。

代表法是代表的“權(quán)利法典”，其邏輯展開都是圍繞著代表的權(quán)利。唯有保障代表的權(quán)利，才能最終實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利。實(shí)際上，代表法自1992年出臺(tái)后，歷經(jīng)了2009、2010和2015年三次修改，無論是代表法體系的建立還是修改內(nèi)容，都體現(xiàn)了代表法立法和法律適用的價(jià)值取向：追求代表權(quán)利和選民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。為了擴(kuò)展分析這一觀點(diǎn)，首先需要建立兩個(gè)認(rèn)識(shí)維度。

第一，權(quán)利是構(gòu)成代表法體系和代表工作的邏輯基礎(chǔ)

代表權(quán)利分為積極權(quán)利和消極權(quán)利。所謂代表的“積極權(quán)利”，一方面是指人大代表為表達(dá)和保護(hù)民意而積極付之于行動(dòng)的權(quán)利，包括批評建議權(quán)、動(dòng)議權(quán)（提出立法案、質(zhì)詢案以及其他督促采取行動(dòng)的議案）、選舉表決權(quán)等，也可稱為“直接的積極權(quán)利”;另一方面，是指人大代表為采取上述行動(dòng)而借助的手段，如出席代表大會(huì)開展審議，列席常委會(huì)發(fā)表意見，持證視察并提出約見，開展調(diào)研，參加執(zhí)法檢查和特定問題調(diào)查，獲得信息和物質(zhì)保障等，也可稱為“間接的積極權(quán)利”。當(dāng)然，所謂直接和間接都是相對的，在多項(xiàng)權(quán)利配置時(shí)，在此為直接，在彼為間接，反之亦然。所謂“消極權(quán)利”是中性的，不是說人大代表消極面對，而是指人大代表不需要主動(dòng)去面對，只是需要國家層面排除對代表行權(quán)的干擾，包括發(fā)言和表決不受法律追究，未經(jīng)特別法定程序不被采取強(qiáng)制措施等。具體在代表法立法上，在總則中列舉了代表的權(quán)利后（2010年修改增加），又分別在“代表在大會(huì)期間的工作”“代表在閉會(huì)期間的工作”章節(jié)中將代表的權(quán)利實(shí)現(xiàn)予以詳細(xì)分解，這些都是積極權(quán)利。而“代表執(zhí)行職務(wù)的保障”一章正是通過立法以實(shí)現(xiàn)代表的消極權(quán)利。

理解代表積極權(quán)利和消極權(quán)利，有助于了解權(quán)利的位階，從而指導(dǎo)立法和法律適用。就立法而言，應(yīng)該通過有利于間接的積極權(quán)利和消極權(quán)利進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，為直接的積極權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供保障。比如，應(yīng)該深化審議權(quán)，從而為批評建議和表決權(quán)的運(yùn)用提供保障。如果代表不能充分審議，對各項(xiàng)報(bào)告和政府工作無法掌握全面信息，就會(huì)帶來不負(fù)責(zé)任的批評建議和表決行為。2010年修改代表法的時(shí)候，就對代表建議的反饋?zhàn)鞒鲆?guī)范，從而保障了代表的批評建議權(quán)。2022年地方組織法修改時(shí)將討論決定重大“事項(xiàng)”修改為“事項(xiàng)和項(xiàng)目”，這個(gè)修改將重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)一步聚焦，有利于人大代表重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)現(xiàn)。同樣，法律適用方面也應(yīng)如此，應(yīng)該通過創(chuàng)新和制度設(shè)計(jì)，充分實(shí)現(xiàn)間接的積極權(quán)利，才能保障直接的積極權(quán)利。比如，有些地方人大創(chuàng)新計(jì)劃預(yù)算審議工作，在人代會(huì)上對部門預(yù)算實(shí)現(xiàn)單項(xiàng)表決，這就使得人大代表通過精細(xì)化分類表決實(shí)現(xiàn)重大事項(xiàng)決定權(quán)。

權(quán)利是代表法立法和法律適用的邏輯基礎(chǔ)，在實(shí)踐理性方面應(yīng)考慮權(quán)利和義務(wù)在一定條件下轉(zhuǎn)換，并慎重決策。一方面，當(dāng)為實(shí)現(xiàn)選民的權(quán)利時(shí)，對于代表而言則常常意味著義務(wù)。2015年代表法修改，明確了縣級人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要定期組織人大代表向選民報(bào)告工作;2022年地方組織法修改明確了人大代表要向選區(qū)和選舉單位報(bào)告工作，都是貫徹的這一原則。另一方面，當(dāng)法定的權(quán)利沒有取消時(shí)，不能設(shè)定禁止性義務(wù)，否則，權(quán)利就走向了反面。2022年地方組織法修改，對國家機(jī)關(guān)正職換屆時(shí)規(guī)定為“可以等額選舉”，這是考慮到地方人大人事選舉的實(shí)際需要，但不能理解為選舉辦法規(guī)定等額的情況下人大代表不能提名，否則就給人大代表創(chuàng)設(shè)了一項(xiàng)禁止性義務(wù)，破壞了提名權(quán)的統(tǒng)一性。

第二，代表的權(quán)利邏輯先于義務(wù)，權(quán)利的行使離不開義務(wù)的履行

選民選出代表，將權(quán)利讓渡給代表，為了實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利，才需要義務(wù)去支撐。當(dāng)然，邏輯在先，并不意味著代表履職的時(shí)候也存在權(quán)利和義務(wù)的先后邏輯關(guān)系，它們往往是并行不悖甚至是一體兩面。和代表權(quán)利一樣，代表義務(wù)也可以分為積極義務(wù)和消極義務(wù)，上述手段性質(zhì)的“間接的積極權(quán)利”，通常和代表積極義務(wù)有交叉，如出席會(huì)議、參加視察檢查等，既是權(quán)利，也是代表的義務(wù)，目的是保障代表職責(zé)得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，代表的積極義務(wù)不僅如此，還包括了聯(lián)系人民群眾、加強(qiáng)學(xué)習(xí)等。所謂消極義務(wù)同樣也是中性的，是指人大代表模范遵守憲法法律、遵守社會(huì)公德等具有道義色彩性質(zhì)的義務(wù)。也就是說，只要不去觸犯法律和社會(huì)公德，不借助人大代表身份謀取私利、干預(yù)依法行政和公正司法，就是履行了代表義務(wù)。需要說明的是，代表積極開展慈善和社會(huì)公德的公益事業(yè)，是代表們的善舉，彰顯了代表和公眾人物的道德示范作用，但并不屬于義務(wù)范疇。代表法在“對代表的監(jiān)督”一章中，將代表的積極義務(wù)、消極義務(wù)以及違背義務(wù)的后果進(jìn)行了規(guī)范。

將代表義務(wù)劃分為積極義務(wù)和消極義務(wù)，并強(qiáng)調(diào)權(quán)利的邏輯優(yōu)先以及義務(wù)對權(quán)利的支撐，在立法和法律適用方面同樣具有重要意義。在立法方面，應(yīng)該明確一項(xiàng)義務(wù)的設(shè)定是否有利于保障某項(xiàng)權(quán)利。比如，人大代表有聯(lián)系人民群眾的義務(wù)，就是為代表行使建議批評等權(quán)利提供保障。對于地方人大而言，尤其需要明確，由于人大代表義務(wù)的法定性，不能自行創(chuàng)設(shè)代表義務(wù)，更不能因不當(dāng)要求代表履行義務(wù)而弱化代表權(quán)利。比如，疫情期間，一些地方人大代表積極捐款捐物，有的出于自發(fā)，有的是響應(yīng)人大常委會(huì)號(hào)召，本身都是積極的，值得提倡，體現(xiàn)了人大代表的社會(huì)責(zé)任。但是，這些并不屬于義務(wù)范疇，人大常委會(huì)也沒有為之創(chuàng)設(shè)義務(wù)。而一些地方人大實(shí)行代表捐款捐物攤派制，還有一些地方人大常委會(huì)將代表劃片包干開展扶貧工作，這就相當(dāng)于地方人大常委會(huì)創(chuàng)設(shè)了義務(wù)，不宜提倡。這些行為既無法律依據(jù)，也無對應(yīng)需要實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，在某種程度上也會(huì)因時(shí)間成本等因素弱化代表的權(quán)利。

通過上述代表權(quán)利義務(wù)的關(guān)系分析，可以進(jìn)一步展開如下兩個(gè)實(shí)踐方面的擴(kuò)展性思考

第一，應(yīng)細(xì)化議事規(guī)則，將權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)法定化

如果說人大代表權(quán)利是經(jīng)，義務(wù)就是緯，它們之間的交接點(diǎn)正在于出席會(huì)議、參加視察檢查等所謂的“規(guī)定動(dòng)作”，將經(jīng)緯線緊密融合的則是議事規(guī)則。當(dāng)人大代表出席代表大會(huì)時(shí)，就履行了作為一名人大代表的義務(wù)（積極義務(wù)），任何人都不能阻止其出席會(huì)議（積極權(quán)利），甚至還要通過“人身豁免”的方式保證能出席會(huì)議（消極權(quán)利）。代表出席會(huì)議后，有權(quán)利在審議時(shí)發(fā)言（積極權(quán)利），這種發(fā)言受到法律保護(hù)（消極權(quán)利），但是代表在發(fā)言的時(shí)候要圍繞議題，并且要接受主持人的指揮，不能超時(shí)，不能攻擊他人、違反公序良俗或者尋求自身利益（消極義務(wù)）。如果代表不遵守議事規(guī)則，那么行使權(quán)利的空間將會(huì)被壓縮，權(quán)利所承載的價(jià)值也會(huì)被消解。

目前存在的一些問題，就在于我國地方各級人大及其常委會(huì)議事規(guī)則過于疏闊，代表的權(quán)利不能通過議事規(guī)則予以充分實(shí)現(xiàn)。比如，代表議案動(dòng)議權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)等，之所以很難付諸實(shí)現(xiàn)，除了保證權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度供給不足外，地方人大議事規(guī)則的自洽性不夠、啟動(dòng)權(quán)利的程序不足無疑是一個(gè)重要因素。可喜的是，一些地方人大通過制度創(chuàng)新來改變這個(gè)現(xiàn)狀。比如，一些地方人大在議事規(guī)則中明確代表的動(dòng)議權(quán)，并為此積極探索，如浙江溫嶺新河鎮(zhèn)、澤國鎮(zhèn)開展代表大會(huì)修正案制度和辯論制度，北京海淀區(qū)人大開展代表大會(huì)發(fā)言并制定相應(yīng)的規(guī)則，等等。

第二，避免工具化思維，充分實(shí)現(xiàn)代表的“話事權(quán)”

1954年我國成立人大以后，人大代表作為一個(gè)政治群體出現(xiàn)在我國民主政治舞臺(tái)上。但是，對于人大代表的定位長期存在“工具化”思維，對于代表的政治地位和法律地位有一個(gè)逐步認(rèn)識(shí)的過程。所謂“工具化”，就是主體地位不彰，容易客體化和邊緣化。比如，從1954年一屆全國人大一次會(huì)議開始，人大代表在人民代表大會(huì)全體會(huì)議上的發(fā)言就成為常態(tài)。但是，1957年反右擴(kuò)大化，一屆全國人大四次會(huì)議上開始出現(xiàn)政治和人身攻擊，“右派”代表噤若寒蟬。1979年地方組織法沒有規(guī)定言論免責(zé)權(quán)，1982年憲法出臺(tái)、1986年修改地方組織法，人大代表的言論和表決不受法律追究原則得以確立。再比如，在人大代表和其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，1954年地方組織法規(guī)定人大代表要“協(xié)助本級人民委員會(huì)推行工作”，這一規(guī)定被1979年地方組織法和1992年代表法所吸收，規(guī)定為“協(xié)助本級人民政府推進(jìn)工作”。2010年代表法修改和2015年地方組織法修改，取消了這一提法，這是一個(gè)非常重要的觀念進(jìn)步。

工具化思維在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中并不罕見。除了上述創(chuàng)設(shè)法外義務(wù)或者不當(dāng)利用代表義務(wù)之外，地方人大普遍存在的一個(gè)突出現(xiàn)象是，召開代表大會(huì)的臨時(shí)通知和視察檢查的“陪襯”問題。參照全國人大議事規(guī)則的規(guī)定，很多地方人大也在議事規(guī)則中規(guī)定了大會(huì)要提前若干天通知代表，有關(guān)議題要提前發(fā)給代表熟悉。但是在執(zhí)行的時(shí)候，很多地方人大并沒有嚴(yán)格實(shí)行，預(yù)算安排等不能提前發(fā)給代表熟悉，代表來不及為會(huì)前調(diào)研做準(zhǔn)備，大會(huì)審議的時(shí)候質(zhì)量也就得不到保障。根據(jù)代表法的有關(guān)要求，人大代表在閉會(huì)期間可以參加視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等工作。但是，一些地方人大在組織代表閉會(huì)活動(dòng)時(shí)，代表沒有充分的準(zhǔn)備時(shí)間，視察調(diào)研的時(shí)候代表發(fā)言時(shí)間也不足。一些地方人大常委會(huì)召開專題詢問，發(fā)起詢問的常委會(huì)組成人員本人卻對詢問選題的參與度不夠。

工具化思維的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)，一方面是不能充分理解人民代表大會(huì)制度的基本原理，從而把政治機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)割裂開來。實(shí)際上，每一個(gè)代表都是工作機(jī)關(guān)的一分子，居于人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的主體地位，承載著實(shí)現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)的重任。有人認(rèn)為，我國人大代表是兼職的，因此不必要強(qiáng)調(diào)職業(yè)化。這個(gè)誤解，是把專職和職業(yè)化等同起來。所謂職業(yè)化，是指人大代表要將代表職業(yè)內(nèi)化于心，外化于行，要樹立職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)倫理，具有全心全意為人民服務(wù)的意識(shí)和水平，做到“常態(tài)化”履職，跟是否專職或者兼職并沒有直接的對應(yīng)關(guān)系，不能因?yàn)槿舜蟠硎羌媛毜?，而忽視代表在?quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)中的職業(yè)化要求。

另一方面，要準(zhǔn)確理解民主集中制原則，不能把該原則簡單化、刻板化。所謂民主集中制原則，在人民代表大會(huì)制度上，不僅是政體組織原則，也表現(xiàn)為諸多規(guī)則體系。在程序上，通過人大黨組、主任會(huì)議的“集中”前置，對議題進(jìn)行過濾，進(jìn)行有利于體現(xiàn)集中領(lǐng)導(dǎo)的程序設(shè)置，向參與審議的代表或者常委會(huì)組成人員講明意圖是非常必要的。但是最終能否合法化，決定和決議能否獲得通過，主體依然是代表。因此，為了能夠提高合法化質(zhì)量，就有必要在審議的時(shí)候充分發(fā)揚(yáng)民主，暢所欲言，形成意見中的多數(shù)，才能最終統(tǒng)一意見，從而減少?zèng)Q定決議的外部成本。事實(shí)證明，一些決定決議得票率不高甚至被否決，或者決定決議出臺(tái)后貫徹的不夠理想，究其原因就在于審議的時(shí)候沒有充分發(fā)揚(yáng)民主，未能形成實(shí)質(zhì)上的多數(shù)意見。如果審議的時(shí)候意見得到充分表達(dá)，一些不當(dāng)?shù)淖h題就可能被撤回或者重新修改，從而避免被“莫名其妙”否決或者法律虛置的命運(yùn)。還有一些地方立法，規(guī)定常委會(huì)對提請代表強(qiáng)制措施的議題，主任會(huì)議先通過許可，然后再報(bào)常委會(huì)確認(rèn)。這種“集中”，就削奪了常委會(huì)組成人員的權(quán)限，已被全國人大常委會(huì)法工委備案審查糾正。

30年前，代表法的出臺(tái)，為我國缺乏體系化的代表規(guī)范劃上了歷史性的句號(hào)。但是，有了代表法體系，并不意味著文本上的權(quán)利就得以全部實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中將代表地位工具化和邊緣化的現(xiàn)象還一定程度地存在。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮人大作為政治機(jī)關(guān)的作用，始終堅(jiān)持以代表權(quán)利為人大工作的出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)人大常委會(huì)在閉會(huì)期間的引導(dǎo)組織工作，才能保證我們的工作始終走在一個(gè)正確的道路上。今天紀(jì)念代表法，正是要重溫代表法的立法目的，明確代表的權(quán)利地位，而以人民為中心的目標(biāo)才能獲得有效的制度支撐。