潘國紅

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算是財(cái)政管理的核心內(nèi)容。審查批準(zhǔn)政府預(yù)算并依法監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，是憲法法律賦予各級人大及其常委會的一項(xiàng)基本職權(quán)。部門預(yù)算制度是國家財(cái)政管理的基本形式，部門預(yù)算是全口徑預(yù)算的基本組成單元。近年來，江蘇省啟東市人大常委會探索開展部門預(yù)算初步審查，破解了長期以來人大預(yù)算審查監(jiān)督弱化、虛化、形式化問題，進(jìn)一步規(guī)范了政府財(cái)政收支行為，提高了財(cái)政資金使用效率，增強(qiáng)了人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效性。實(shí)踐證明，部門預(yù)算審查是深化和細(xì)化人大預(yù)算審查監(jiān)督的必然要求，也是深化財(cái)政體制改革的重要途徑。

一、部門預(yù)算初步審查，推動人大預(yù)算審查由“形式性”走向“實(shí)質(zhì)性”

部門預(yù)算是指由基層預(yù)算單位編制，經(jīng)逐級上報(bào)、審核、匯總，提交人大依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。部門預(yù)算是財(cái)政預(yù)算編制的基礎(chǔ)，是財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。人大部門預(yù)算初步審查就是在部門預(yù)算編制時(shí)，人大常委會選擇部分政府部門，對預(yù)算編制情況進(jìn)行審查，查找存在問題，形成審查建議交政府及其部門辦理，并督促整改。會前初步審查（人大常委會在預(yù)算編制階段就介入）是相對大會審查批準(zhǔn)（人代會審查批準(zhǔn)預(yù)算）而言的，都是人大預(yù)算事前監(jiān)督的重要階段和必要環(huán)節(jié)。部門預(yù)算初步審查是人大財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督的重要內(nèi)容，是提高預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效的有力抓手。財(cái)政預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算（俗稱“四本預(yù)算”），一般比較簡略，只細(xì)化到類或者款，即使細(xì)化到項(xiàng)，也很難反映政府支出的詳細(xì)情況，而部門預(yù)算則是針對具體一部門的預(yù)算，前者比較宏觀，后者更詳細(xì)，相對微觀。通過部門預(yù)算初步審查，可以完整審查財(cái)政資金的收入和支出全貌，全面了解財(cái)政資金的來源和用處，通過查找部門預(yù)算編制和執(zhí)行中的存在問題，可以以點(diǎn)帶面，“窺一斑而知全豹”，發(fā)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行的不足，推動對財(cái)政預(yù)算整個(gè)層面的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督。

一直以來，部門預(yù)算按預(yù)算年度采取自下而上和自上而下相結(jié)合方式進(jìn)行編制，其程序和過程通常是“二上二下”。“一上”由各部門對下一年度的支出進(jìn)行測算，然后報(bào)送財(cái)政部門，“一下”由財(cái)政部門測算下達(dá)基本支出預(yù)算控制數(shù)和項(xiàng)目支出預(yù)算，形成審查意見反饋給各部門，“二上”由各個(gè)部門在控制數(shù)內(nèi)重新編制預(yù)算，再報(bào)送財(cái)政部門審查，后報(bào)人大常委會初審和人大會議審議通過，“二下”是人大批準(zhǔn)和財(cái)政部門批復(fù)。實(shí)踐中，人大往往在“二下”才參與進(jìn)來，財(cái)政部門常常臨近人代會召開才向人大提交預(yù)算草案，導(dǎo)致人大初步審查、預(yù)先審查等大量工作“先天”時(shí)間不足，提交人大會議審議的財(cái)政預(yù)算報(bào)告簡略，專業(yè)術(shù)語多，“外行看不懂，內(nèi)行看不清”，審議時(shí)間少，其結(jié)果只能象征性“走程序”，“政府報(bào)什么，人大批什么”。部門預(yù)算初步審查要求部門早編細(xì)編預(yù)算，人大全程參與“二上二下”，這樣保證了充足的審查時(shí)間，人大對預(yù)算草案的審查意見及時(shí)向政府及其各部門反饋。部門預(yù)算初步審查，破解了人大對預(yù)算草案只能整體通過或整體否決，無法進(jìn)行適度修正和調(diào)整的尷尬局面，增強(qiáng)了部門預(yù)算編制的民主性和科學(xué)性，推動人大預(yù)算審查從“程序性”向“實(shí)質(zhì)性”轉(zhuǎn)變。

解決人大預(yù)算審查“有形無實(shí)”問題，必須將人大與政府及其各部門之間在預(yù)算審批過程中的溝通、協(xié)調(diào)落到實(shí)處?！岸隙隆钡木巿?bào)程序較為充分地反映了預(yù)算編制過程中政府各部門與財(cái)政部門之間的博弈和調(diào)整，但未能充分反映政府與人大之間在預(yù)算審批過程中的溝通、協(xié)調(diào)。人大部門預(yù)算初步審查突出重點(diǎn)部門，選擇資金收支量大、專項(xiàng)資金比較多、社會關(guān)注度比較高的部門，如發(fā)展改革、住建等綜合性的重點(diǎn)支出部門以及農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生健康、環(huán)保、人社等與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的部門開展預(yù)算審查。在審查內(nèi)容上，審查收入是否合法合規(guī)，支出是否公開透明，收支是否平衡，公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理，項(xiàng)目安排是否科學(xué)合理，人民群眾關(guān)心的涉及預(yù)算收支的重要問題是否作了恰當(dāng)安排等。人代會上財(cái)政預(yù)算審查主要以聽取報(bào)告方式為主，而會前部門預(yù)算初步審查則是通過實(shí)地調(diào)研、賬表查閱、專家審查、審計(jì)結(jié)合、反饋溝通等多種方式，廣泛聽取各方意見，提出問題和建議并及時(shí)向相關(guān)部門反饋。對審查發(fā)現(xiàn)帶有普遍性、部門難以單獨(dú)完成整改的問題，要求財(cái)政部門牽頭進(jìn)行整改;對由部門自身管理等導(dǎo)致的問題，要求被審查部門立即整改、立改立行。部門預(yù)算初步審查實(shí)質(zhì)性更強(qiáng)，推進(jìn)部門預(yù)算和財(cái)政預(yù)算更加科學(xué)合理，更加貼近民意。

二、啟東市人大部門預(yù)算初步審查的實(shí)踐與成效

近年來，啟東市人大將部門預(yù)算初步審查作為提高預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效的突破口，制定出臺部門預(yù)算審查工作辦法，每年選取3～6個(gè)部門，按照“推進(jìn)預(yù)算早編—建議意見征詢—督促預(yù)算修改—會議審議表決”等前后相續(xù)的程序，對部門預(yù)算的編制、執(zhí)行等進(jìn)行審查，查找存在問題，分析原因并督促整改。自2017年以來，共對教育、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等18個(gè)部門的預(yù)算編制情況進(jìn)行了審查，通過預(yù)算審查監(jiān)督，推動部門工作開展，推動政府收入依法，支出合理高效，看緊管好“人民錢袋子”。

（一）推進(jìn)預(yù)算早編（10月中旬—11月中旬）。每年10月，人大常委會制訂出臺部門預(yù)算初步審查工作實(shí)施方案，確定預(yù)算初步審查部門，同時(shí)將人大常委會組成人員分成若干聯(lián)系小組，每個(gè)聯(lián)系小組分工聯(lián)系1個(gè)被審查部門。各被審查部門早編預(yù)算，在11月15日前將預(yù)算草案提交人大常委會。被審查部門預(yù)算草案要細(xì)化，主要包括預(yù)算編制的依據(jù)及說明，預(yù)算收支總表、預(yù)算收支明細(xì)表，上一年度預(yù)算執(zhí)行總表、預(yù)算執(zhí)行明細(xì)表、上一年度預(yù)算績效評價(jià)情況，當(dāng)年新增的政府性投資重點(diǎn)項(xiàng)目的安排情況及說明等內(nèi)容。人大常委會及時(shí)將部門預(yù)算草案發(fā)至人大常委會組成人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和園區(qū)、街道人大工委。

（二）建議意見征詢（11月中旬—11月底）。各小組深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和園區(qū)，以民主懇談、征詢座談和專題調(diào)研等形式，廣泛收集對部門預(yù)算草案的意見建議。

民主懇談。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和園區(qū)、街道人大工委組織部分人大代表、選民代表和有關(guān)專業(yè)人士參加，一般以50至80人為宜，分2～3個(gè)小組，懇談采取聽取匯報(bào)與分組懇談相結(jié)合方法進(jìn)行。被審查部門匯報(bào)本部門上一年度預(yù)算執(zhí)行和本年度預(yù)算草案編制情況，并介紹預(yù)算草案及編制的原則和依據(jù)。各小組開展討論，被審查部門回答詢問。之后，各鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和園區(qū)、街道人大工委匯總整理意見建議，上報(bào)人大常委會。

專題調(diào)研。各聯(lián)系小組組織部分常委會組成人員通過聽取匯報(bào)、座談、實(shí)地視察等形式，對部門預(yù)算草案進(jìn)行專題調(diào)研，組織部分具有一定專業(yè)素質(zhì)的人大代表對部門預(yù)算草案開展座談，廣泛收集意見建議。被審查部門負(fù)責(zé)人全程參與各項(xiàng)民主懇談、征詢座談和專項(xiàng)調(diào)研活動，認(rèn)真聽取基層聲音，了解群眾需求。

開展部門預(yù)算審查監(jiān)督4年來，參加部門預(yù)算審查的常委會組成人員、人大代表和選民代表共計(jì)1400多人次，收集建議意見243條，經(jīng)歸類整理后形成修編建議144件。

（三）督促預(yù)算修改（12月上旬—12月中旬）。各聯(lián)系小組歸納整理收集到的意見，與被審查部門和財(cái)政局反復(fù)溝通，逐條分析建議的可行性，形成修編建議，向被審查部門進(jìn)行交辦。被審查部門研究審查意見，對部門預(yù)算草案進(jìn)行修編。各聯(lián)系小組加強(qiáng)跟蹤督促，推進(jìn)審查意見有效落實(shí)。

5年來，根據(jù)人大審查意見，各被審查部門共調(diào)增農(nóng)村合作社扶持、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、生活垃圾處置、老小區(qū)改造、畜禽養(yǎng)殖無害化處理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療設(shè)備購置、基層綜合文化服務(wù)中心建設(shè)、老年人體檢經(jīng)費(fèi)等25個(gè)項(xiàng)目資金，調(diào)增金額共1.8億元;調(diào)減了辦公設(shè)備購置、房屋購建修繕等16個(gè)項(xiàng)目資金，調(diào)減金額共1.3億元;暫緩實(shí)施了缺乏測算依據(jù)的自然資源保護(hù)區(qū)監(jiān)督巡查、無居民海島岸線調(diào)查等7個(gè)項(xiàng)目，金額0.9億元。

針對預(yù)算編制不夠細(xì)化，預(yù)算內(nèi)容粗略、不具體，預(yù)算執(zhí)行速度慢、資金閑置問題，2019年政府制定出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》《關(guān)于做好政府采購預(yù)算執(zhí)行工作的通知》等文件，構(gòu)建起“部門負(fù)責(zé)、按需分配、細(xì)化預(yù)算、加強(qiáng)監(jiān)督”的部門預(yù)算管理機(jī)制。針對部門預(yù)算審查中發(fā)現(xiàn)的資金使用績效不高問題，2020年制定出臺《全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施辦法》，2021年制定出臺《預(yù)算績效管理實(shí)施細(xì)則》，將所有項(xiàng)目支出納入績效管理，編制預(yù)算時(shí)申報(bào)績效目標(biāo)，同時(shí)建立完善項(xiàng)目庫，全部預(yù)算支出以預(yù)算項(xiàng)目的形式納入項(xiàng)目庫，按照合理必需、輕重緩急原則，根據(jù)項(xiàng)目排序從儲備項(xiàng)目中選取項(xiàng)目。

（四）會議審議表決（12月下旬）。人大常委會召開主任會議聽取各聯(lián)系小組審查意見建議，以及被審查部門預(yù)算草案和采納審查意見建議情況匯報(bào)，并提出建議要求。

人大常委會會議聽取被審查部門預(yù)算草案及修編情況匯報(bào)，對預(yù)算草案進(jìn)行分組審議，并對各部門預(yù)算草案報(bào)告進(jìn)行表決，以人大常委會全體組成人員的過半數(shù)贊成為通過。表決未通過的，相關(guān)部門對預(yù)算草案進(jìn)行再次修編，并在會議結(jié)束后7日內(nèi)報(bào)人大常委會，再次提交會議表決。各被審查部門根據(jù)人大常委會審議意見進(jìn)一步完善預(yù)算后提交人代會審查。

5年來的部門預(yù)算初步審查探索取得了顯著成效。實(shí)踐證明，部門預(yù)算初步審查是提高財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督質(zhì)量的有力抓手，是促進(jìn)科學(xué)編制預(yù)算、規(guī)范預(yù)算管理的有效手段，是加強(qiáng)人大監(jiān)督、看緊管好人民“錢袋子”的有效途徑。一是財(cái)政資金高效利用。部門預(yù)算初步審查，以資金監(jiān)督推動工作開展，督促部門認(rèn)真落實(shí)黨委決策部署，推動地方經(jīng)濟(jì)和民生事業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)政府部門預(yù)算編制更為詳細(xì)、科學(xué)、透明，重大項(xiàng)目安排更加科學(xué)合理，民生項(xiàng)目資金得到更有力保障。二是政府及其部門作風(fēng)和形象有力改進(jìn)。部門預(yù)算初步審查搭建起公眾與政府部門、人大之間的對話平臺，部門負(fù)責(zé)人與代表和公眾面對面交流，回答詢問，及時(shí)辦理和反饋合理化建議和意見，科學(xué)理財(cái)、為民理財(cái)理念有效加強(qiáng)，政府及其部門公信力不斷提升。三是人大代表和社會公眾的參與意識明顯增強(qiáng)。代表與選民之間聯(lián)系得到加強(qiáng)，代表和選民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)有效落實(shí)，代表的預(yù)算法治觀念和預(yù)算審查監(jiān)督能力進(jìn)一步增強(qiáng)，社會公眾對預(yù)算的關(guān)注度和預(yù)算監(jiān)督意識不斷提高。四是人大預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量和水平有效提升。部門預(yù)算初步審查，有效破解了人代會預(yù)算審查時(shí)間不足、“走過場”問題，摸清了部門預(yù)算管理存在的問題，并舉一反三、以點(diǎn)帶面，提高了人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量和水平，推動了人大預(yù)算審查從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變、從定性向定性與定量相結(jié)合轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步增強(qiáng)了人大監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

三、提升部門預(yù)算初步審查實(shí)效的方法和路徑

幾年來的部門預(yù)算初步審查雖然取得了一定的成效，但在實(shí)踐中還存在一些不足和問題，主要是思想認(rèn)識還存在一定偏差、審查監(jiān)督專業(yè)能力薄弱、監(jiān)督精細(xì)化程度不高、預(yù)算執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督力度不夠、監(jiān)督剛性約束力不強(qiáng)、公民參與的制度保障仍需加強(qiáng)等。開展部門預(yù)算初步審查沒有成熟的模式和經(jīng)驗(yàn)，需要我們針對存在問題，認(rèn)真分析原因，切實(shí)加以改進(jìn)。

（一）增進(jìn)思想共識，切實(shí)履行審查監(jiān)督職能

一些同志對人大開展預(yù)算初步審查還存在認(rèn)識偏差：有的認(rèn)為人大開展預(yù)算審查監(jiān)督缺少足夠的人員和技術(shù)力量，不了解和掌握預(yù)決算全過程實(shí)際情況，預(yù)決算審查監(jiān)督難以取得實(shí)效;有的認(rèn)為政府預(yù)算草案已經(jīng)“二上二下”反復(fù)協(xié)商，且經(jīng)過財(cái)政部門會議、政府常務(wù)會議和黨委常委會議反復(fù)研究確定，提請人大審議“多此一舉”;有的認(rèn)為人大開展預(yù)算審查監(jiān)督只是法律“程序”，有個(gè)形式、走走過場就行了，“點(diǎn)到為止”，不必那么“較真”。這些認(rèn)識偏差影響著人大預(yù)算審查監(jiān)督職能作用的充分發(fā)揮，

公共預(yù)算是現(xiàn)代民主政治運(yùn)行的核心問題，預(yù)算監(jiān)督是議會最直接、最有效的監(jiān)督，是最基本、最重要的一項(xiàng)權(quán)力，也被稱為“錢袋子的權(quán)力”。議會通過行使預(yù)算權(quán)監(jiān)督和控制政府活動，促進(jìn)政府更加盡職盡責(zé)。我國新預(yù)算法第一條將原法“強(qiáng)化預(yù)算分配和監(jiān)督職能”修改為“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”，將原法“健全國家對預(yù)算的管理”修改為“加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督”。新預(yù)算法順應(yīng)時(shí)代潮流，更新預(yù)算監(jiān)督理念，將政府從原來的“管理監(jiān)督主體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨还芾肀槐O(jiān)督對象”，改變了人大在預(yù)算中一直處于被忽視、被形式化的配角地位，確立了人大權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位，這既為推進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督提供了新動力和新機(jī)遇，也對人大預(yù)算審查監(jiān)督提出了新的更高要求。

人大要進(jìn)一步強(qiáng)化依法理財(cái)、民主理財(cái)意識，把預(yù)算審查監(jiān)督作為實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民根本利益，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的有效手段，提高預(yù)算審查監(jiān)督剛性和實(shí)效。正確處理好監(jiān)督與被監(jiān)督、監(jiān)督和支持的關(guān)系，充分聽取人大代表和廣大人民群眾意見，增強(qiáng)民意表達(dá)在預(yù)算決策中的影響力，推動政府活動和政策運(yùn)作更加符合社會公共利益，推動有限的資金用在社會事業(yè)發(fā)展急需投入的項(xiàng)目上，用在人民群眾密切關(guān)注需要解決的實(shí)事上。被列入審查監(jiān)督的部門，要擺正心態(tài)，積極配合，認(rèn)真接受人大監(jiān)督。

（二）突出審查重點(diǎn)，促進(jìn)提高預(yù)算編制質(zhì)量和執(zhí)行效益

堅(jiān)持依法開展審查監(jiān)督，關(guān)注預(yù)算的合法性、合規(guī)性，確保預(yù)算依法編制、量入為出、收支平衡、提升績效。突出黨委重大決策部署的落實(shí)，突出人民群眾關(guān)注熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決，找準(zhǔn)審查切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，使人大審查監(jiān)督之力用在刀刃上。

突出重大投資項(xiàng)目審查。政府重大投資項(xiàng)目是地方財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域，是人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，無疑是人大審查監(jiān)督的重要內(nèi)容，當(dāng)前投資項(xiàng)目預(yù)算的編制普遍缺乏認(rèn)真細(xì)致的調(diào)研和論證，很多僅憑經(jīng)驗(yàn)和直覺粗略估計(jì)可能會發(fā)生的支出內(nèi)容，有的甚至先大量申報(bào)，待批準(zhǔn)后再做項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，帶有很大的草率性與盲目性。同時(shí)，由于項(xiàng)目預(yù)算的可行性論證由申報(bào)單位自行邀請專家進(jìn)行，評審論證過程不夠充分，大多流于形式，而財(cái)政部門未能建立科學(xué)、有效的項(xiàng)目考評機(jī)制，預(yù)算審核存在主觀性和隨意性。開展部門預(yù)算初步審查，要從重大投資項(xiàng)目和重點(diǎn)支出入手，重點(diǎn)審查投資項(xiàng)目是否是廣大人民群眾普遍關(guān)心、事關(guān)其切身利益的問題，審查投資項(xiàng)目的內(nèi)容和規(guī)模、投資總額及年度投資額、資金來源、項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)等情況，提高項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性和可行性。堅(jiān)持“先有項(xiàng)目，再安排預(yù)算”“資金跟著項(xiàng)目走”，推動政府常態(tài)化開展項(xiàng)目申報(bào)和評審論證，依托項(xiàng)目庫對預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施全生命周期管理。

強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)督。“花錢必問效，無效必問責(zé)?！币钥冃楹诵牡念A(yù)算管理是有效緩解財(cái)政收支矛盾、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的重要手段，是建立責(zé)任政府、高效政府和透明政府的必然要求。當(dāng)前，一些部門普遍對預(yù)算資金的使用績效重視不夠，在提交人大審議的預(yù)算報(bào)告中，難以找到政府各部門的資金使用效率的考核和統(tǒng)計(jì)，對于資金使用的效率敘述，往往一筆帶過。要建立預(yù)算績效評價(jià)體系，完善預(yù)算編制環(huán)節(jié)的績效目標(biāo)審核機(jī)制，將預(yù)算績效管理與部門預(yù)算編制、執(zhí)行緊密結(jié)合。推動政府把所有項(xiàng)目支出都納入績效管理，部門預(yù)算編制時(shí)設(shè)置項(xiàng)目績效目標(biāo)，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等方面細(xì)化量化產(chǎn)出績效指標(biāo)，未編報(bào)績效目標(biāo)或績效目標(biāo)審核未通過的，不得安排預(yù)算。預(yù)算審批后，人大要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的支出績效監(jiān)控，以成本效益分析為核心，科學(xué)、客觀、公正評價(jià)各類支出的成本與效益，全面追蹤預(yù)算執(zhí)行過程和完成效果。加快建立績效導(dǎo)向的預(yù)算分配制度，將績效考評結(jié)果記入項(xiàng)目庫存，作為以后年度安排立項(xiàng)的參考，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的有效供給和效益最大化。

注重政策落地落實(shí)。預(yù)算數(shù)字里面有政策，審查數(shù)字就是確定政策。2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)實(shí)施《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》。黨中央和地方黨委的重大方針政策和決策部署是政府制定政策、編制預(yù)算的重要依據(jù)，是人大開展預(yù)算審查監(jiān)督的重要遵循。人大要重點(diǎn)審查監(jiān)督如“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、鄉(xiāng)村振興、支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域支出預(yù)算增幅安排和支出政策是否貫徹上級有關(guān)重大方針政策和決策部署，是否體現(xiàn)財(cái)政支出公共性和普惠性，保障教育、社會保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療等基本民生需要，支持和監(jiān)督政府提高財(cái)政資金配置效率，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，確保黨的方針政策及時(shí)有效落地落實(shí)。關(guān)注政府債務(wù)問題，掌握地方政府債務(wù)管理的實(shí)際情況，在預(yù)算安排中增加還本付息支出，遏制債務(wù)增量，逐步化解存量。關(guān)注資金沉淀、資金支出進(jìn)度緩慢問題，開展預(yù)算執(zhí)行和政策實(shí)施情況經(jīng)常性監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)信息的有效應(yīng)用，線上監(jiān)督與線下監(jiān)督相結(jié)合，促進(jìn)預(yù)算資金及時(shí)落地實(shí)施，提高資金使用效益。

（三）嚴(yán)格程序落實(shí)，推進(jìn)審查監(jiān)督有序有效運(yùn)行

民主議事需要程序“護(hù)航”。人大預(yù)算初步審查是一種將政治壓力轉(zhuǎn)化為法律程序的審查監(jiān)督，其實(shí)效的達(dá)成取決于審查的每個(gè)步驟都有明確的法律意義。要建立完善“調(diào)查—反饋—處置—審議”等前后相續(xù)的完整的程序鏈條，細(xì)化具體的步驟和程序，明確每一個(gè)環(huán)節(jié)的操作規(guī)程，推進(jìn)部門預(yù)算審查從啟動到終結(jié)規(guī)范有序運(yùn)行，讓人大預(yù)算審查更顯真實(shí)、更具剛性、更有實(shí)效。要嚴(yán)格程序落實(shí)，重點(diǎn)抓好以下三方面內(nèi)容。

廣泛收集公眾意見。長期以來，人們通常將各種預(yù)算行為當(dāng)作政府的特權(quán)行為，無心也無法參與其中，其結(jié)果往往導(dǎo)致社會公眾的公共需要得不到充分表達(dá)，預(yù)算資金的合理性欠缺。增強(qiáng)預(yù)算審查的實(shí)質(zhì)性，把財(cái)權(quán)關(guān)進(jìn)人大制度“籠子”，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變預(yù)算理念，以開放包容心態(tài)擴(kuò)大公眾參與，讓預(yù)算從封閉走向開放，從“為民做主”走向“還權(quán)于民”。要通過搭建民主懇談、征詢懇談等協(xié)商平臺，廣泛收集社會公眾對部門預(yù)算草案的意見和建議。對與社會公眾利益密切相關(guān)的政府投資項(xiàng)目和重大事項(xiàng)，通過聽證、公示等方式，擴(kuò)大公眾知情渠道，廣泛聽取社會公眾意見。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，結(jié)合社會公眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題、審查查出的突出問題、制約經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問題，提出審查監(jiān)督意見。

推進(jìn)預(yù)算公開。預(yù)算具有內(nèi)在的公共性，一方面財(cái)政“取之于民、用之于民”，以向社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為導(dǎo)向和目標(biāo);另一方面，國家或社會中的任何成員都享有預(yù)算權(quán)利，財(cái)政預(yù)算程序公開、公眾參與、公眾監(jiān)督。當(dāng)前，部門預(yù)算編制透明度不高，基本上只在政府部門內(nèi)部完成，政府怎么編制預(yù)算，財(cái)政資金該如何分配、該用在哪些方面，都由政府部門主導(dǎo)，影響著預(yù)算分配的公平性、效率和效果。提高預(yù)算編制質(zhì)量和執(zhí)行效益，最好的辦法是將預(yù)算置于陽光之下。要積極推進(jìn)政府及其部門提高預(yù)算公開的廣度、深度、透明度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算決算、“三公”經(jīng)費(fèi)、重大項(xiàng)目支出、預(yù)算績效考核評價(jià)結(jié)果、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果及處理情況等向社會公開。細(xì)化公開內(nèi)容，優(yōu)化報(bào)表體系，真正實(shí)現(xiàn)社會公眾看得懂、看得全、能監(jiān)督。

強(qiáng)化審查監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用。對預(yù)算審查中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)反饋并要求限期調(diào)整，推動政府及有關(guān)部門完善制度、堵塞漏洞、改進(jìn)工作。部門年度預(yù)算一經(jīng)人大審查批準(zhǔn)，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行，不得隨意追加，執(zhí)行中一旦發(fā)現(xiàn)有遺漏或職能發(fā)生變化需要調(diào)整的，需報(bào)人大審查調(diào)整批準(zhǔn)。加大跟蹤監(jiān)督力度，通過聽取匯報(bào)、專題調(diào)研、實(shí)地視察等方式，推進(jìn)人大審查意見，不只體現(xiàn)在預(yù)算修編中，更要落實(shí)在預(yù)算執(zhí)行中。沒有問責(zé)制度，人大預(yù)算審查監(jiān)督就沒有剛性。改變重監(jiān)督、輕處罰做法，對違法違紀(jì)違規(guī)行為和部門預(yù)算管理不規(guī)范問題，不依法執(zhí)行預(yù)算，擅自變更預(yù)算科目，擠占、挪用、截留預(yù)算資金，以及重大投資項(xiàng)目不主動報(bào)告，常委會決議、決定和審議意見執(zhí)行不力，預(yù)算不公開的部門，向有關(guān)部門負(fù)責(zé)人追責(zé)問責(zé)，增強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督剛性和權(quán)威。

（四）整合多方資源，提升審查監(jiān)督專業(yè)化精細(xì)化水平

隨著人大預(yù)算審查監(jiān)督深度和廣度不斷拓展，工作內(nèi)涵和外延不斷延伸，僅僅依靠人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會或有關(guān)專門委員會和常委會相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，監(jiān)督力量和專業(yè)程度已無法滿足目前工作的要求，需要整合各種資源，發(fā)揮多方作用。

發(fā)揮人大代表主體作用。開展預(yù)算知識培訓(xùn)，學(xué)習(xí)預(yù)算法律法規(guī)、相關(guān)政策及業(yè)務(wù)知識，了解政府預(yù)算編制情況，掌握預(yù)算審查方法。搭建交流互動平臺，有計(jì)劃地邀請部分代表參與預(yù)算審查，近距離接觸人大常委會預(yù)算審查監(jiān)督工作，提升代表預(yù)算審查監(jiān)督能力。政府各部門要從細(xì)編制預(yù)算，細(xì)化到項(xiàng)、目，力爭完整、詳細(xì)、通俗易懂，并將部門各下屬企事業(yè)單位預(yù)算一并送人大審查，有效化解代表“看不懂”“看不全”問題。

充分發(fā)揮各委員會和工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢。堅(jiān)持“議事”與“議財(cái)”結(jié)合，人大各專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)對對口聯(lián)系部門和專項(xiàng)資金預(yù)算開展審查。堅(jiān)持工作監(jiān)督和預(yù)算審查結(jié)合，在工作監(jiān)督中，對對口聯(lián)系部門預(yù)算資金分配、使用開展監(jiān)督，這樣既可以發(fā)揮各委員會和工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，提高預(yù)算的專業(yè)性，同時(shí)有利于提升工作監(jiān)督的精準(zhǔn)性和實(shí)效性。在高校、財(cái)稅部門、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、大型企業(yè)等領(lǐng)域和行業(yè)聘請專家，成立預(yù)算初步審查專家組，共同參與預(yù)算審查，為人大預(yù)算審查監(jiān)督提供專業(yè)支持，提高政府預(yù)決算的可信度和公信力。

發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)和社會審計(jì)機(jī)構(gòu)作用。審計(jì)機(jī)關(guān)人員多、力量大、經(jīng)驗(yàn)豐富，對部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審查更專業(yè)、更深入、更全面。人大要充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)職能作用，將人大預(yù)算審查和審計(jì)監(jiān)督結(jié)合，及時(shí)把預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)、代表意見建議和群眾關(guān)心的問題反饋給審計(jì)部門，就審計(jì)工作提出要求。督促審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步加大審計(jì)監(jiān)督力度，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，提高審計(jì)質(zhì)量，督促按照一定比例開展部門決算審計(jì)，并延伸至下屬各企事業(yè)單位，支持審計(jì)機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)審計(jì)、績效審計(jì)，摸清各項(xiàng)財(cái)政資金分配、使用的合法性、真實(shí)性和效益性，查出具體問題，深化部門預(yù)算初步審查。積極運(yùn)用審計(jì)成果，審計(jì)結(jié)果提請人大常委會審議，對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，跟蹤督促整改。與此同時(shí)，組織社會審計(jì)機(jī)構(gòu)按一定比例對部門決算進(jìn)行抽查，特別是重點(diǎn)收支、預(yù)算調(diào)整、超收收入使用等情況，核準(zhǔn)部門決算及審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性。