卞傳山

《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）公布并于2022年10月1日開始實施，標(biāo)志著企業(yè)合規(guī)管理的正式法規(guī)性文件出臺。這是繼《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》之后，首次由政府特設(shè)部門頒布的部門規(guī)章，是企業(yè)合規(guī)在立法進程中的里程碑事件。相較于之前的指引，《辦法》在立法目的上更明確、效力等級上更高、體系上更完備、風(fēng)險管理職責(zé)更清晰?！掇k法》亮點紛呈，其中將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入合規(guī)治理、科學(xué)定位組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)、著重運行機制的建立健全、強化違規(guī)舉報與問責(zé)等方面亮點突出。

亮點一：將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入企業(yè)合規(guī)治理

《辦法》第一條提出了立法目的，即為深入貫徹習(xí)近平法治思想，落實全面依法治國戰(zhàn)略部署，深化法治央企建設(shè)，推動中央企業(yè)加強合規(guī)管理，切實防控風(fēng)險，有力保障深化改革與高質(zhì)量發(fā)展，政治屬性開篇就得到了彰顯。相較于公開征求意見稿，《辦法》雖然未把“黨內(nèi)法規(guī)”明確列入合規(guī)的淵源，但這并不意味著中央企業(yè)在合規(guī)管理時就不考慮黨內(nèi)法規(guī)?！掇k法》在第五條中，把“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為中央企業(yè)合規(guī)管理工作應(yīng)當(dāng)遵循的第一原則進行說明;第七條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)制度，企業(yè)黨建工作機構(gòu)在黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)下，按照有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)職責(zé)，推動相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度有效貫徹落實。對中央企業(yè)來說，在開展合規(guī)管理工作時，應(yīng)堅持大合規(guī)理念，企業(yè)內(nèi)法律合規(guī)與黨的紀(jì)檢監(jiān)督雙線共存，合力實現(xiàn)從人員到業(yè)務(wù)的全面合規(guī)。

堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，是深化國有企業(yè)改革必須堅守的政治方向、政治原則?！掇k法》第七條明確規(guī)定，中央企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮把方向、管大局、促落實的領(lǐng)導(dǎo)作用，推動合規(guī)要求在本企業(yè)得到嚴(yán)格遵循和落實，不斷提升依法合規(guī)經(jīng)營管理水平。黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的有機統(tǒng)一，把方向、管大局、促落實是發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用的本質(zhì)和內(nèi)涵。其中，“管大局”就是作為治理主體的核心，堅持總攬全局、協(xié)調(diào)各方原則，議大事、抓重點，加強集體領(lǐng)導(dǎo)、推進科學(xué)決策。既要對企業(yè)重大決策前置把關(guān)，又要協(xié)調(diào)董事會和經(jīng)理層之間的關(guān)系，保障各治理主體高效協(xié)同運轉(zhuǎn)，形成合力。因此，必須準(zhǔn)確把握企業(yè)黨組織在企業(yè)合規(guī)管理中的重要作用。

《辦法》將合規(guī)管理納入領(lǐng)導(dǎo)專題學(xué)習(xí)?！掇k法》第二十九條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)將合規(guī)管理納入黨委（黨組）法治專題學(xué)習(xí)，推動企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員強化合規(guī)意識，帶頭依法依規(guī)開展經(jīng)營管理活動。在國有企業(yè)雙向進入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制下，建立黨委（黨組）定期專題學(xué)法制度，由黨委（黨組）親自帶頭學(xué)習(xí)合規(guī)管理相關(guān)知識，有利于自上而下樹立合規(guī)價值觀，推動中央企業(yè)合規(guī)管理長遠發(fā)展，充分體現(xiàn)了“把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)”的要求，進一步提高了政治站位。

亮點二：科學(xué)定位組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)

《辦法》沒有對監(jiān)事會在合規(guī)管理中的職責(zé)作出規(guī)定，呼應(yīng)了2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，國資委國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入審計署的做法。為順應(yīng)國企改革需求，根據(jù)2022年4月《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》已于2022年5月廢止，2021年《中華人民共和國公司法（修訂草案）》中也有關(guān)于允許公司有條件地不設(shè)監(jiān)事會或監(jiān)事的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)前，黨委通過建立健全監(jiān)督檢查制度，由專責(zé)履行監(jiān)督職責(zé)的紀(jì)委發(fā)揮好“再監(jiān)督、剛執(zhí)紀(jì)、嚴(yán)問責(zé)”的作用，對公司重大決策部署實行評估和專項檢查，在一定程度上保障了公司重大決策部署及其執(zhí)行過程符合黨和國家的方針政策。

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，黨委（黨組）發(fā)揮把方向、管大局、促落實的領(lǐng)導(dǎo)作用;董事會充分發(fā)揮定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險作用;經(jīng)理層發(fā)揮謀經(jīng)營、抓落實、強管理作用;企業(yè)主要負責(zé)人作為推進法治建設(shè)第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)切實履行依法合規(guī)經(jīng)營重要組織者、推動者和實踐者的職責(zé);合規(guī)委員會履行合規(guī)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé);首席合規(guī)官對主要負責(zé)人負責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)合規(guī)管理部門組織開展相關(guān)工作，指導(dǎo)所屬單位加強合規(guī)管理。

相對于公開征求意見稿，《辦法》雖然刪除了業(yè)務(wù)部門、合規(guī)牽頭管理部門以及紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和審計、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門關(guān)于“三道防線”劃分的描述，但《辦法》明確了業(yè)務(wù)及職能部門承擔(dān)合規(guī)管理的主體責(zé)任，合規(guī)管理部門牽頭負責(zé)本企業(yè)的合規(guī)管理工作，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和審計、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門的監(jiān)督、調(diào)查、責(zé)任追究等職能，進一步厘清了各部門合規(guī)職責(zé)的范圍，增強了部門間的協(xié)同和制衡?！掇k法》第二十六條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際建立健全合規(guī)管理與法務(wù)管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等協(xié)同運作機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免交叉重復(fù)，提高管理效能。這也響應(yīng)了國資委會議提出的“積極探索深化法治框架下法律、合規(guī)、風(fēng)控協(xié)同運作的有效路徑”要求?！掇k法》還將合規(guī)管理負責(zé)人的職務(wù)名稱確定為首席合規(guī)官，明確首席合規(guī)官由總法律顧問兼任，對企業(yè)主要負責(zé)人負責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)合規(guī)管理部門組織開展相關(guān)工作，指導(dǎo)所屬單位加強合規(guī)管理。

亮點三：著重運行機制的建立健全

《辦法》第四章用了9個條文，對合規(guī)管理的運行機制作了規(guī)定。合規(guī)運行機制是合規(guī)管理體系實施運行過程中的方式方法，包括合規(guī)風(fēng)險識別評估預(yù)警機制、合規(guī)審查機制、合規(guī)風(fēng)險應(yīng)對機制、合規(guī)管理報告機制、違規(guī)舉報機制、合規(guī)管理與法務(wù)內(nèi)控風(fēng)險管理等協(xié)同運作機制、合規(guī)管理體系有效性評價機制以及合規(guī)考核機制。合規(guī)運行可考慮分為事前、事中、事后的三類運行機制，事前的機制可包括合規(guī)風(fēng)險識別評估預(yù)警機制、合規(guī)審查機制等;事中的機制可包括合規(guī)風(fēng)險應(yīng)對機制、違規(guī)舉報機制等;事后的機制可包括違規(guī)問題整改機制、違規(guī)行為追責(zé)問責(zé)機制等。

《辦法》第四章建立了包括合規(guī)風(fēng)險識別評估預(yù)警、合規(guī)審查、合規(guī)風(fēng)險應(yīng)對、合規(guī)管理報告、違規(guī)舉報、合規(guī)管理與法務(wù)內(nèi)控風(fēng)險管理等協(xié)同運作、合規(guī)管理體系有效性評價以及合規(guī)考核等八個環(huán)節(jié)在內(nèi)的合規(guī)運行閉環(huán)管理機制。在總結(jié)吸收了《指引》實施以來企業(yè)合規(guī)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《辦法》第二十二條在合規(guī)風(fēng)險識別評估預(yù)警機制中新增了建立合規(guī)風(fēng)險數(shù)據(jù)庫的工作要求，并規(guī)定要定期更新，對風(fēng)險發(fā)生的可能性、影響程度、潛在后果等進行分析，對典型性、普遍性或者可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果的風(fēng)險及時預(yù)警?！掇k法》將合規(guī)審查作為經(jīng)營管理的前置審查，其具體規(guī)定是，將合規(guī)審查作為必經(jīng)程序嵌入經(jīng)營管理流程，重大決策事項的合規(guī)審查意見應(yīng)當(dāng)由首席合規(guī)官簽字，對決策事項的合規(guī)性提出明確意見。此外《辦法》對合規(guī)風(fēng)險應(yīng)對及報告作了更加詳細的規(guī)定，提出建立違規(guī)問題整改機制，通過健全規(guī)章制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程等，堵塞管理漏洞，提升依法合規(guī)經(jīng)營管理水平。

亮點四：強化違規(guī)舉報與問責(zé)

《辦法》增設(shè)了違規(guī)舉報機制，暢通違規(guī)舉報通道，延續(xù)和呼應(yīng)了《關(guān)于做好2020年中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作體系建設(shè)有關(guān)事項的通知》中對于黨中央決策部署遵循性的要求，要加大違規(guī)經(jīng)營投資問題線索查辦力度，對貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署存在問題，違反國家法律法規(guī)、國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定，造成資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果等，依法依規(guī)嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任?！掇k法》第二十四條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)立違規(guī)舉報平臺，公布舉報電話、郵箱或者信箱，相關(guān)部門按照職責(zé)權(quán)限受理違規(guī)舉報，并就舉報問題進行調(diào)查和處理，對造成資產(chǎn)損失或者嚴(yán)重不良后果的，移交責(zé)任追究部門;對涉嫌違紀(jì)違法的，按照規(guī)定移交紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)部門或者機構(gòu)。對舉報人的身份和舉報事項嚴(yán)格保密，對舉報屬實的舉報人可以給予適當(dāng)獎勵。任何單位和個人不得以任何形式對舉報人進行打擊報復(fù)。《辦法》要求中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)完善違規(guī)行為追責(zé)問責(zé)機制，明確責(zé)任范圍，細化問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，針對問題和線索及時開展調(diào)查，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究違規(guī)人員責(zé)任。

違規(guī)舉報是舉報人用書信、電子郵件、電話、當(dāng)面投訴等形式，向合規(guī)管理部門反映，提出意見、建議，或者舉報違反合規(guī)義務(wù)事項的行為。違規(guī)舉報是合規(guī)管理的一部分，是一項特別的制度或機制，為保障合規(guī)管理體系的有效運行，企業(yè)應(yīng)建立完善的違規(guī)舉報機制。合規(guī)管理牽頭部門按照職責(zé)受理違規(guī)舉報，并就舉報問題進行調(diào)查和處理，涉嫌違紀(jì)違法的，及時移交相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)處理。進行調(diào)查的部門和相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)對舉報人的身份和舉報事項嚴(yán)格保密，任何單位和個人不得采取任何形式對舉報人進行打擊報復(fù)。為了保持違規(guī)舉報渠道的暢通，企業(yè)應(yīng)提供必要的舉報設(shè)施和手段，采取相應(yīng)的技術(shù)措施，建立安全的令員工放心的舉報渠道和舉報環(huán)境，這是保證違規(guī)舉報體系有效運行的必要前提。舉報可以采取實名方式或匿名方式，企業(yè)應(yīng)設(shè)置舉報電話、舉報郵箱，鼓勵員工和利益相關(guān)方舉報，同時要保護舉報人。合規(guī)管理部門接到舉報之后，應(yīng)積極調(diào)查、核實舉報信息，并把核實結(jié)果及處理結(jié)果向?qū)嵜e報人適當(dāng)反饋。對舉報信息應(yīng)進行保密管理。建立有效的違規(guī)舉報制度，需要系統(tǒng)謀劃、久久為功，可以先行開展試點，逐步積累經(jīng)驗、完善配套制度。注重激發(fā)企業(yè)、行業(yè)內(nèi)部建立有效的內(nèi)部治理和合規(guī)管理體系，鼓勵內(nèi)部舉報處置先行，減少道德風(fēng)險和倫理困境。

建立健全企業(yè)違規(guī)問責(zé)機制，關(guān)系到企業(yè)對違規(guī)行為的態(tài)度，進而關(guān)系到企業(yè)合規(guī)管理體系能否健康運轉(zhuǎn)，因此，建立一套企業(yè)違規(guī)問責(zé)機制，是企業(yè)合規(guī)管理體系有效運轉(zhuǎn)的重要保障。違規(guī)問責(zé)是指對企業(yè)高管和員工的違法、違規(guī)、違紀(jì)行為進行責(zé)任追究的活動。涉及違反刑法或其他國家層面的法律法規(guī)的，應(yīng)按規(guī)定將相關(guān)人員移交司法部門或相關(guān)政府部門。違規(guī)問責(zé)須堅持實事求是、有錯必究、問責(zé)與整改相結(jié)合等原則。違規(guī)問責(zé)的信息來源一般是合規(guī)檢查或監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)的問題，或者是收到的舉報、內(nèi)部控告或申訴等。在實踐中，要特別注意違規(guī)問責(zé)措施的合法性和合規(guī)性，問責(zé)程序要有相關(guān)的法律和內(nèi)部制度做支撐。違規(guī)問責(zé)機制是企業(yè)合規(guī)管理閉環(huán)的需要。國務(wù)院國資委《關(guān)于進一步深化法治央企建設(shè)的意見》指出，持續(xù)完善合規(guī)管理工作機制，加強合規(guī)制度建設(shè)，開展合規(guī)審查與考核，保障體系有效運行，著力健全合規(guī)管理體系。完整的合規(guī)管理組織體系要實現(xiàn)合規(guī)管理工作的閉環(huán)，合規(guī)管理工作以合規(guī)風(fēng)險為導(dǎo)向，建立預(yù)防、檢查和應(yīng)對的閉環(huán)管理體系，從而達到合規(guī)管理的目的。因此，企業(yè)的合規(guī)管理主要是圍繞合規(guī)風(fēng)險的預(yù)防、檢查和應(yīng)對來展開，根據(jù)檢查環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的合規(guī)問題，合規(guī)管理部門要把公司分散的管理制度按照公司合規(guī)治理與合規(guī)管理的要求，進行修訂、刪減或增加，從而使得公司的管理制度在流程、內(nèi)容上合規(guī)，缺少問責(zé)環(huán)節(jié)的合規(guī)管理不是合規(guī)管理的本質(zhì)需求，有效運行的合規(guī)管理體系不能缺少對違規(guī)人員的問責(zé)處理，否則不能形成合規(guī)管理真正意義上的閉環(huán)。

誠然，《辦法》經(jīng)公開征求意見修改完善后的正式發(fā)布，像關(guān)于制度建設(shè)、合規(guī)文化、信息化建設(shè)、監(jiān)督問責(zé)等亮點還有許多。我們相信，《辦法》必將引領(lǐng)中國企業(yè)在合規(guī)治理上邁出更加堅實的步伐，真正成為企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。

作者系江蘇寧滬高速公路股份有限公司黨委委員、紀(jì)委書記