陳月飛 倪方方 申旭豪

這幾天，今年新成立的江蘇省人大常委會(huì)辦公廳民意征集處，正在整理群眾對(duì)《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施情況的意見(jiàn)。此次征得意見(jiàn)建議達(dá)20000余條。

在全國(guó)省級(jí)人大層面率先成立專(zhuān)職民意征集機(jī)構(gòu)，是這兩年江蘇省改進(jìn)民意征集工作的縮影。從以往將法規(guī)全文放在官網(wǎng)坐等群眾提意見(jiàn)，到主動(dòng)擴(kuò)大征集面、優(yōu)化調(diào)研方法、強(qiáng)化意見(jiàn)反饋，持續(xù)改進(jìn)的征集方式能讓民意表達(dá)更暢達(dá)嗎？

從“守株待兔”到“主動(dòng)出擊”

征集對(duì)省物業(yè)管理?xiàng)l例實(shí)施情況的意見(jiàn)建議，是江蘇省人大常委會(huì)辦公廳民意征集處成立以來(lái)的第4個(gè)民意征集項(xiàng)目?！翱傸c(diǎn)擊關(guān)注大概60000多人，參與調(diào)查問(wèn)卷15900多人，征集到文字性意見(jiàn)建議26400多條。相較之前泛泛的意見(jiàn)建議，改進(jìn)征集形式后，意見(jiàn)更具體、更有深度?！泵褚庹骷幪庨L(zhǎng)楊曉東說(shuō)。楊曉東經(jīng)手的上一個(gè)民意征集項(xiàng)目是《江蘇省養(yǎng)老服務(wù)條例（修訂草案稿）》，獲得文字意見(jiàn)建議2026條。

與之相較，以往法規(guī)也放在人大官網(wǎng)開(kāi)門(mén)征集，普遍只能征得寥寥數(shù)十條意見(jiàn)。這并非個(gè)例，常州市司法局地方立法處處長(zhǎng)岳林云就坦言，當(dāng)?shù)孛褚庹骷c(diǎn)布到基層，但老百姓參與熱情不高。而去年淮安市立法項(xiàng)目有十多個(gè)，通過(guò)各種渠道才收到兩三百條意見(jiàn)?！白≌瑢?zhuān)項(xiàng)維修資金使用牽涉家家戶(hù)戶(hù)，卻一條意見(jiàn)也沒(méi)征集到?！被窗彩兴痉ň至⒎ㄌ幐碧庨L(zhǎng)李文濤曾就此詢(xún)問(wèn)一些小區(qū)業(yè)委會(huì)主任，有人表示沒(méi)有意識(shí)到這項(xiàng)立法的重要性，法規(guī)名稱(chēng)為《建筑物及其附屬設(shè)施維修資金管理辦法》也過(guò)于專(zhuān)業(yè)。

“你如果不主動(dòng)出擊，靠群眾自覺(jué)提交的太少?！睏顣詵|和同事們現(xiàn)在會(huì)圈定重點(diǎn)人群設(shè)法定點(diǎn)投送?！笆○B(yǎng)老服務(wù)條例修訂時(shí)，考慮到老人上網(wǎng)少，民意征集辦就從每個(gè)設(shè)區(qū)市抽取10家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)征集意見(jiàn)，并委托他們向老人投放問(wèn)卷，總共投送了128家?！睏顣詵|說(shuō)。

江蘇省各地也在嘗試征集擴(kuò)面。8月出臺(tái)的宿遷市第六屆人大常委會(huì)2022年至2026年立法規(guī)劃，就邀請(qǐng)6萬(wàn)多市民參與投票“這5年立什么法”。《無(wú)錫市文明行為促進(jìn)條例》制定時(shí)，邀請(qǐng)市民從30條不文明行為中投票選出10條予以重點(diǎn)規(guī)范。無(wú)錫市人大常委會(huì)法工委副主任姚愛(ài)軍介紹，由于對(duì)媒體特別是新媒體動(dòng)員充分，有6萬(wàn)無(wú)錫市民參與投票，立法宣傳受眾面達(dá)百萬(wàn)人次。

較大規(guī)模民意征集以往偶爾為之，近年越來(lái)越多。作為江蘇省統(tǒng)計(jì)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)單位，江蘇中創(chuàng)市場(chǎng)調(diào)研咨詢(xún)有限公司承接過(guò)省內(nèi)多個(gè)民意征集項(xiàng)目。公司研究總監(jiān)馮學(xué)悟說(shuō)，近年來(lái)政府部門(mén)決策或立法機(jī)構(gòu)立法等，在組織專(zhuān)家論證之外，對(duì)民意征集輔助決策、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、提升相關(guān)群體滿意度日益重視，也更加注重購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，讓專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與調(diào)查統(tǒng)計(jì)。

上規(guī)模的征集組織難度不小，信息技術(shù)則提供了新途徑?！敖陙?lái)，越來(lái)越多的人民群眾表現(xiàn)出直接參與立法、明確表達(dá)訴求的行動(dòng)自覺(jué)。”鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)法工委主任王宏說(shuō)。自2020年該市人大常委會(huì)首次在市民高度活躍的“0511夢(mèng)溪論壇”網(wǎng)站公開(kāi)征集地方立法意見(jiàn)以來(lái)，共獲得網(wǎng)民50000余次點(diǎn)擊、1000余條留言。

通過(guò)更多剖面達(dá)成更廣覆蓋

民意征集始終面臨效率和規(guī)模的矛盾。以往以多場(chǎng)研討、聽(tīng)證、座談的形式，聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)、法律專(zhuān)家、行業(yè)相關(guān)人士、代表委員及群眾代表意見(jiàn)，專(zhuān)家建議吸納比例遠(yuǎn)高于公眾意見(jiàn)。

座談帶來(lái)的有價(jià)值意見(jiàn)多，但覆蓋面小;廣覆蓋征得民意最原真，但效率不高。如何平衡？南京市人大法制委立法處處長(zhǎng)張倩認(rèn)為，民意征集擴(kuò)面與小范圍座談并非對(duì)立，覆蓋各典型人群、靶向征集利益相關(guān)方意見(jiàn)才是目的。她以南京市人大常委會(huì)剛出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)的決定為例，“如果只是泛泛征求公眾意見(jiàn)，大家可能只會(huì)說(shuō)江豚保護(hù)很重要，至于該怎樣保護(hù)，都不知道。立法中，南京市人大常委會(huì)既聽(tīng)取部分法律專(zhuān)家意見(jiàn)，還特地邀請(qǐng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)志愿者、公益組織甚至經(jīng)常在長(zhǎng)江邊拍攝江豚的攝影師參加座談。這些人長(zhǎng)期追蹤江豚，一方面感情深厚，另一方面也有理性層面的專(zhuān)業(yè)積累，給我們提供了很多很好的建議?！?/p>

為讓意見(jiàn)征集兼具針對(duì)性和覆蓋面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是江蘇省實(shí)踐較多的制度設(shè)計(jì)。2016年，常州市確定15家單位為市政府立法聯(lián)系點(diǎn)，2019年增加8家民營(yíng)企業(yè)為立法聯(lián)系點(diǎn)，今年又?jǐn)U大到28家?！耙矔?huì)進(jìn)行新陳代謝，把一些積極性不高、參與度不高的聯(lián)系點(diǎn)剔除，引入新鮮血液?！痹懒衷普f(shuō)。

南京也從基層選擇建立了80個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，每部法規(guī)都會(huì)在此征求民意。去年下半年，制定《南京市雨花臺(tái)烈士陵園保護(hù)條例》時(shí)，雨花臺(tái)區(qū)兩個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)就通過(guò)征求周邊群眾意見(jiàn)，平衡了維護(hù)烈士陵園肅穆氛圍和關(guān)照周邊居民到陵園日常休閑鍛煉的關(guān)系?！拔覀儗?duì)體育鍛煉活動(dòng)的合適范圍、適當(dāng)時(shí)間作了規(guī)定。”張倩介紹。

開(kāi)放式征集還是設(shè)計(jì)問(wèn)題？

以往民意征集獲得意見(jiàn)少，與征集“用戶(hù)界面”不友好也有關(guān)系?！耙?yàn)榉ㄒ?guī)篇幅長(zhǎng)、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，群眾一般都不知道如何提意見(jiàn)?！睏顣詵|說(shuō)，通過(guò)官網(wǎng)發(fā)表意見(jiàn)的群眾只占8%左右，其他91.4%都來(lái)自移動(dòng)端。群眾進(jìn)入官網(wǎng)后，須要找到征求意見(jiàn)頁(yè)面再填寫(xiě)，復(fù)雜的流程也影響了積極性。

“法規(guī)很多都是幾十條、十幾頁(yè)，現(xiàn)在我們把征集重點(diǎn)和社會(huì)熱點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，把選擇題、評(píng)價(jià)題和開(kāi)放式問(wèn)答題結(jié)合起來(lái)，形成一份篇幅適當(dāng)、重點(diǎn)突出、便于填寫(xiě)和轉(zhuǎn)發(fā)的調(diào)查問(wèn)卷?！睏顣詵|介紹，問(wèn)卷還要把群眾想說(shuō)但沒(méi)考慮到的設(shè)成題干進(jìn)行引導(dǎo)，讓群眾意識(shí)到“原來(lái)我還確實(shí)有這樣的訴求”。

問(wèn)題設(shè)計(jì)是否科學(xué)很關(guān)鍵。馮學(xué)悟認(rèn)為，首先應(yīng)掌握豐富第一手資料。以老小區(qū)裝電梯為例，應(yīng)避免讓居民選擇“同意”或“不同意”。應(yīng)深入掌握不同意的深層原因?！安煌庋b電梯可能是費(fèi)用問(wèn)題，那問(wèn)卷就可設(shè)計(jì)‘在分?jǐn)偠嗌儋M(fèi)用以下您同意裝電梯？。”馮學(xué)悟說(shuō)，事先充分調(diào)研、大致掌握樓內(nèi)居民收入水平等后設(shè)計(jì)問(wèn)卷，才能征集到最真實(shí)的民意。

去年南京首次舉行大規(guī)模立法聽(tīng)證會(huì)，就是這么做的。這次聽(tīng)證不僅市民代表是在公證處見(jiàn)證下?lián)u號(hào)產(chǎn)生，還規(guī)定了聽(tīng)證主題。張倩介紹，前期論證認(rèn)為，聽(tīng)證會(huì)不能只停留在開(kāi)放式征求意見(jiàn)，而要靶向聽(tīng)取意見(jiàn)。以三個(gè)議題之一的電梯保修期限為例，“如果只單獨(dú)把這個(gè)條款拿出來(lái)不作闡釋、不提供初始選項(xiàng)，可能電梯使用者就會(huì)希望免費(fèi)保修期越長(zhǎng)越好，電梯制造單位則相反。所以我們?cè)诔浞终撟C基礎(chǔ)上提出3年和5年兩個(gè)選項(xiàng)?！?/p>

更精準(zhǔn)更高效，還缺什么？

“我省大力推廣‘夜經(jīng)濟(jì)‘夜市一條街等，對(duì)擺攤不應(yīng)有過(guò)多限制?！?月25日，南京市京西大廈立法聽(tīng)證室，太倉(cāng)市城廂鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局的張瑞西就正在征集意見(jiàn)的《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（修訂草案）》，建議適當(dāng)放寬“占道經(jīng)營(yíng)”有關(guān)規(guī)定，給予市、縣及以下地方政府一定自主權(quán)。

就此次民意征集，省司法廳作了方法改進(jìn)——聽(tīng)證會(huì)小型化、連續(xù)舉辦、不設(shè)主題，群眾“有話說(shuō)”就可報(bào)名參加。在城管執(zhí)法一線干了6年，張瑞西看到省司法廳網(wǎng)站聽(tīng)證報(bào)名信息，就帶著25條建議來(lái)了。

“像張瑞西這樣參與熱情高的群眾雖然也有，但畢竟是少數(shù)。目前考慮最多仍是如何擴(kuò)大影響力?！睏顣詵|坦言，當(dāng)前除了省物業(yè)管理?xiàng)l例修改意見(jiàn)征集超過(guò)20000條，其他項(xiàng)目征得意見(jiàn)數(shù)量尚不夠，“至少千位數(shù)才有一定代表性。這就需要我們調(diào)整方式培育重點(diǎn)人群，爭(zhēng)取和鞏固熱心群眾?！?/p>

南京市民王興宏是楊曉東口中的熱心群眾之一。7月10日晚，當(dāng)過(guò)三屆小區(qū)業(yè)委會(huì)主任的他和淮安等地業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人聯(lián)合組織召開(kāi)了一次線上線下結(jié)合的省物業(yè)管理?xiàng)l例實(shí)施情況意見(jiàn)建議研討會(huì)。純民間的研討會(huì)吸引了省內(nèi)外160多位業(yè)主、物業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人、開(kāi)發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人、代表委員、專(zhuān)家學(xué)者等參加，形成了一份意見(jiàn)匯總報(bào)告交省人大常委會(huì)。

在王興宏看來(lái)，媒體、社會(huì)組織等新興征集渠道與體制內(nèi)征集渠道結(jié)合，才能獲得更真實(shí)的民意。

“有關(guān)部門(mén)對(duì)民意征集越來(lái)越重視，征集制度基本具備，進(jìn)步也看得見(jiàn)，但要真正讓群眾堅(jiān)定法治信仰，還需持續(xù)改進(jìn)，特別要建立良好的反饋機(jī)制。”王興宏舉例說(shuō)，根據(jù)《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》，可向省人大常委會(huì)提出地方性法規(guī)解釋要求的主體并不包括個(gè)人或群眾組織。這會(huì)造成如果群眾對(duì)某些條款有疑慮，沒(méi)有辦法得到及時(shí)解釋?！爱吘瓜嚓P(guān)執(zhí)法檢查或條例修改調(diào)研幾年才開(kāi)展一次?！?/p>

及時(shí)反饋難不僅有制度障礙，人手也是問(wèn)題。目前，江蘇省人大常委會(huì)辦公廳民意征集處只有4個(gè)人，處理大量已征得的意見(jiàn)就十分忙碌了。

為彌補(bǔ)人手不足，第三方調(diào)查統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)正被廣泛引入。在馮學(xué)悟看來(lái)，不同征集渠道各有優(yōu)勢(shì)，“面對(duì)政府機(jī)構(gòu)群眾不一定會(huì)說(shuō)實(shí)話，但對(duì)獨(dú)立的第三方可能大家的顧慮就會(huì)少很多。”但第三方機(jī)構(gòu)的調(diào)查也有其局限。馮學(xué)悟認(rèn)為，政府部門(mén)間如能共享數(shù)據(jù)，就能在征集前通過(guò)“畫(huà)像”設(shè)計(jì)更有針對(duì)性的方案，“比如幫助鐵路部門(mén)搜集民意，如果知道這一片區(qū)居民狀況、歷史訴求，并作事先評(píng)估，征集的效率和準(zhǔn)確性就會(huì)更高。”她進(jìn)一步建議，民意征集項(xiàng)目取得的數(shù)據(jù)遠(yuǎn)少于政府部門(mén)日積月累的龐大數(shù)據(jù)，要融合“大”“小”數(shù)據(jù)，不可偏廢。

對(duì)下一步工作，楊曉東表示：“我們想通過(guò)以點(diǎn)帶面的方式，把群眾關(guān)注度和熱情提升起來(lái)，最終達(dá)到所有立法、執(zhí)法檢查項(xiàng)目都進(jìn)行深入民意征集的目標(biāo)?！?/p>