陳道富 曹勝熙

社會信用是人們在社會交往過程中形成的超越熟人社會的非人格化信任關(guān)系，是重要的社會資本。市場經(jīng)濟參與主體眾多，交易行為自由頻繁，更需引入非人格化的社會信用，低成本地實現(xiàn)互惠性合作。我國2003年啟動了以“獎勵守信、懲罰失信”為核心的社會信用體系建設(shè)，在控制信用風(fēng)險、促進社會誠信等方面發(fā)揮了積極作用。2020年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》，進一步明確信用信息范圍，依法依規(guī)實施失信懲戒，完善失信主體信用修復(fù)機制，提高社會信用體系建設(shè)法治化、規(guī)范化水平，社會信用體系建設(shè)進入高質(zhì)量發(fā)展階段。社會信用體系建設(shè)取得諸多成績，但也面臨不少問題和困難，需要重新認識和凝聚共識，分類有序推進，從而更好邁向高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國的社會信用體系是創(chuàng)新型社會治理手段

近代以來，伴隨市場經(jīng)濟體制的發(fā)展成熟，西方發(fā)達國家逐漸演化出健全的社會信用，誠信缺失并不是其社會信用問題的主要矛盾。因此，西方發(fā)達國家的社會信用體系主要服務(wù)于經(jīng)濟金融領(lǐng)域的信用風(fēng)險管理，幾乎可以等同于征信與信用評級等經(jīng)濟信用體系。

與西方國家不同，我國的社會信用體系建設(shè)內(nèi)涵更為豐富。由于我國還處在社會主義初級階段，法制與信用體系并不健全，市場主體的誠信意識有待加強，失信成本較低，在社會領(lǐng)域存在相當(dāng)數(shù)量的誠信缺失問題。單純建設(shè)狹義的征信系統(tǒng)還不足以高效建設(shè)適應(yīng)信用交易的市場環(huán)境。因此，在設(shè)計之初，我國就選擇超越狹義的征信，同步建設(shè)征信系統(tǒng)及其運行環(huán)境。

在后續(xù)實踐中，我國社會信用體系越來越以創(chuàng)新型社會治理手段為目標，而不僅僅作為信用風(fēng)險的管理手段?！笆舜蟆贬槍π缘靥岢隽松鐣庞皿w系建設(shè)“加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”，我國社會信用體系帶上了社會治理手段的濃厚色彩。此后，國務(wù)院印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》（以下簡稱“《綱要》”），在國家層面實現(xiàn)了對我國社會信用體系建設(shè)的頂層設(shè)計，我國社會信用體系建設(shè)進入多目標同步推進的快速發(fā)展階段。

需要認識到，搜集各類信用信息，形成數(shù)據(jù)庫并加以應(yīng)用僅僅是我國社會信用體系建設(shè)的一個抓手。社會信用體系建設(shè)的內(nèi)在要求是樹立誠信文化理念、弘揚誠信傳統(tǒng)美德，根本目標是提升全社會的誠信意識和信用水平。社會信用體系建設(shè)是一項政府主導(dǎo)的浩大社會工程。

二、我國社會信用體系建設(shè)進展情況

經(jīng)過多年努力，我國社會信用體系建設(shè)在一些關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性領(lǐng)域已經(jīng)取得了重大進展，信用日益成為影響經(jīng)濟社會運行的重要因素。

一是中央各部門和各地方政府逐漸建成了多樣化的信用信息平臺。在中央層面，社會信用體系建設(shè)由發(fā)改委和人民銀行作為雙牽頭部門，協(xié)調(diào)各部委共同推進；在地方層面，各級發(fā)改委負責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的公共信用信息綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督管理。目前，我國社會信用體系的抓手主要包括人民銀行主導(dǎo)的金融基礎(chǔ)信用信息和發(fā)改委主導(dǎo)的公共信用信息。前者形成了應(yīng)用廣泛的金融征信，后者主要的應(yīng)用是失信聯(lián)合懲戒信息公示。此外，還有國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、納稅信用發(fā)布平臺、全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢平臺、資本市場誠信數(shù)據(jù)庫和市場誠信信息查詢平臺等中央政府、司法部門統(tǒng)籌的信用信息平臺。上海、廣東、浙江、江蘇等先進地區(qū)在地方大數(shù)據(jù)局的基礎(chǔ)上也形成了豐富的地方信用信息應(yīng)用。2021年12月發(fā)布的《加強信用信息共享應(yīng)用促進中小微企業(yè)融資實施方案》正是基于前期建設(shè)完成的多樣化信用信息平臺。

二是初步完成了社會信用體系信用信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先，我國建立了組織和個人的統(tǒng)一社會信用代碼制度，并在商事制度改革中成功運用，奠定了部門間信息共享的基礎(chǔ)。其次，建立了全國信用信息共享平臺，為各地區(qū)各部門信用信息的交換共享和查詢服務(wù)提供了基礎(chǔ)設(shè)施。再次，相關(guān)標準逐漸制定。目前，我國已建立起包括信用主體標識規(guī)范、個人信用調(diào)查報告格式規(guī)范、基本信息報告、企業(yè)信用等級表示方法等數(shù)十條社會信用國家標準，涵蓋了電子商務(wù)、誠信管理、信用中介組織等領(lǐng)域。

三是初步構(gòu)建了市場化信用服務(wù)生態(tài)。雖然我國社會信用體系的建設(shè)呈現(xiàn)出由政府主導(dǎo)的特征，但目前已經(jīng)形成了包括個人征信、企業(yè)征信、信用評級、信用調(diào)查、商業(yè)保理、信用保險、基于大數(shù)據(jù)的新型征信等各類信用服務(wù)機構(gòu)。不同機構(gòu)依托各自的優(yōu)勢資源，在金融、商業(yè)、公共等不同場景中提供服務(wù)。近幾年有些機構(gòu)深耕一些細分領(lǐng)域，例如天創(chuàng)信用在汽車金融和政府園區(qū)，憑安信用在電子商務(wù)，百融云創(chuàng)在普惠金融等，初步形成了多樣化的信用服務(wù)生態(tài)。

四是社會信用體系建設(shè)結(jié)合“放管服”改革，形成了信用監(jiān)管體制。在同步推進社會信用體系建設(shè)和行政管理體制改革的過程中，依托于信用的監(jiān)管成為行政管理從事前向事中、事后管理轉(zhuǎn)型的重要工具。本質(zhì)上講，信用監(jiān)管就是根據(jù)市場主體的信用狀態(tài)實施差異化監(jiān)管，實現(xiàn)對守信者“無事不擾”，對失信者“利劍高懸”，從而提高監(jiān)管效率，提升社會治理能力。

三、當(dāng)前社會信用體系建設(shè)還存在的突出問題

我國社會信用體系建設(shè)是復(fù)雜的全社會工程，既存在認識不清晰的局限，也面臨不同領(lǐng)域的內(nèi)在矛盾，還涉及政務(wù)公開透明化和數(shù)據(jù)收集共享中的工作困難。

一是信用體系建設(shè)缺乏頂層立法。根據(jù)依法行政要求，沒有法律依據(jù)，行政規(guī)范性文件不能減損公民權(quán)益、增加公民義務(wù)。各級政府和各職能部門在社會信用體系建設(shè)中都在制定規(guī)范和標準，調(diào)節(jié)公民行為。缺乏社會信用的頂層立法導(dǎo)致各地和各部門的信用規(guī)范既缺乏法律依據(jù)，也缺乏對權(quán)利義務(wù)邊界的共識，不利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二是實際操作不完善引發(fā)社會較普遍的質(zhì)疑和擔(dān)憂。建設(shè)社會信用體系的初衷是通過“守信激勵”和“失信懲戒”形成社會誠信文化。但實際操作中，“守信激勵”發(fā)展相對滯后；“失信人”認定泛化，用個別領(lǐng)域涵義寬泛的“失信行為”給個人和組織進行“信用畫像”，存在以偏概全的問題?！耙惶幨?，處處受罰”政策疊加社會信用救濟與修復(fù)機制不足，造成單次失信成本過高和“一罪多罰”的法律瑕疵?？傊?，實踐中的不完善，導(dǎo)致社會普遍擔(dān)憂其異化為全面控制或成為新的行政手段，反而帶來了市場的恐懼和混亂。

目前，受規(guī)范的信用主體主要是國內(nèi)企業(yè)和個人，還基本不涉及外資和政府部門。《綱要》指出，各類政務(wù)行為主體的誠信水平對其他社會主體誠信建設(shè)有重要的表率和導(dǎo)向作用。但是，促進政府守信踐諾的舉措并不完善，政府部門的失信行為仍時有發(fā)生。例如，一些地方財政部門宣布了一系列對小微企業(yè)的補貼等優(yōu)惠政策，但卻期待符合條件的企業(yè)不知道這些政策，從而減輕支出負擔(dān)。更不用說，一些政府相關(guān)的工程建設(shè)拖欠企業(yè)應(yīng)付賬款的情況。政府部門之外，外資企業(yè)沒有被納入失信聯(lián)合懲戒的規(guī)范對象，享受了“超國民待遇”，但由于中西文化差異和社會信用體系框架不同，其對我國信用體系誤會較深。

失信行為認定過于寬泛。相當(dāng)多地方和部門將“不文明行為”（如闖紅燈、未執(zhí)行垃圾分類、欠繳物業(yè)費等）“違法行為”和“違約行為”都簡單認定為“失信行為”?！奥?lián)合懲戒”過于剛性和隨意。針對失信行為主體（所謂的“黑名單”）采取聲譽不利（社會公示）、資格剝奪（從事職位）、自由限制（日常生活和金融活動）等聯(lián)合懲戒措施，損害個人和企業(yè)“能”與“不能”的“資格”和“聲譽”，而不是調(diào)節(jié)其成本和收益的大小。例如，限制失信法人參與招投標的資格，而不是提高其相對誠信法人需繳納的保證金。

三是信用數(shù)據(jù)的收集共享仍存在較多困難。社會信用體系建設(shè)中數(shù)據(jù)共享是關(guān)鍵，但目前仍存在不愿、不敢和不能共享信息的情況。這首先表現(xiàn)為部委間數(shù)據(jù)共享難，特別是具體落實較難。我國各部委的政策變動較為頻繁，不同地區(qū)的管理和政策執(zhí)行標準不一，加上錄入等操作問題，部委數(shù)據(jù)的質(zhì)量參差不齊。而數(shù)據(jù)共享和使用實際上也是重新梳理和優(yōu)化歷史數(shù)據(jù)，牽扯大量的人力物力，會引發(fā)不得不面對的歷史問題。其次表現(xiàn)為不同地區(qū)、不同行業(yè)社會信用體系建設(shè)的進展不一致?，F(xiàn)有的社會信用信息記錄主要集中在金融領(lǐng)域，而政務(wù)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域等方面的社會征信體系建設(shè)處于缺位狀態(tài)。不同地區(qū)在社會信用體系建設(shè)水平方面差異巨大，中西部地區(qū)相對東部地區(qū)落后。

四是信用服務(wù)市場主體總體活力受限。目前，我國信用服務(wù)市場存在供需兩缺的現(xiàn)象，需要加強對信用服務(wù)市場的培育。受收費模式和市場過度競爭等影響，我國的企業(yè)征信和誠信評價主體生存困難，行為不規(guī)范、公信力不足，持牌個人征信機構(gòu)僅有兩家，信用服務(wù)需求無法有效滿足，尚未形成真正的信用報告信息的產(chǎn)品或服務(wù)市場。

一方面，部分信用服務(wù)供給質(zhì)量不高，服務(wù)機構(gòu)行為不夠規(guī)范、公信力不足，同時需求也不足，例如企業(yè)征信和誠信評價市場。這導(dǎo)致多數(shù)企業(yè)征信和信用評價機構(gòu)生存困難。另一方面，在市場需求相對充分的個人征信領(lǐng)域，持牌個人征信機構(gòu)數(shù)量非常有限，大量的信用市場需求無法得到滿足。例如，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺使用行為數(shù)據(jù)分析個人和小微企業(yè)信用情況前，中小企業(yè)融資難融資貴問題始終突出。再比如，當(dāng)前中國在信用報告價值鏈的上游和中端（即信用交易數(shù)據(jù)的采集和存儲加工端），已經(jīng)做得相當(dāng)成功；但在信用報告信息的末端（即產(chǎn)品或服務(wù)端），市場還沒有真正形成。因此，相關(guān)政策的一刀切模式給市場主體的成長帶來了不利影響。亟需去除不合理的準入限制，加強市場主體活力，尤其是在征信領(lǐng)域。

五是社會信用修復(fù)機制不健全?！墩餍艠I(yè)管理條例》《綱要》為我國近年來的社會信用體系建設(shè)指明了方向，但其中并未對信用修復(fù)做出明確規(guī)定。2017年國家發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導(dǎo)意見》和2020年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》都支持信用修復(fù)，但目前并未有更具有操作性的細致意見，這制約了失信者信用修復(fù)的實際行動。

四、政策建議

誠信是一種美德，是社會演化的產(chǎn)物，不是只基于精致利益考量后的選擇，也不是由于對懲戒的恐懼。社會信用體系建設(shè)涉及文化、法制、社會和市場等各方面，需自律和他律相結(jié)合。因此，我國應(yīng)分類著力，打造誠信文化和道德意識、促進政府帶頭講誠信和公平公正的司法實踐，引導(dǎo)“鼓勵守信”和“打擊失信”的市場行為。

一是加快社會信用體系立法?？紤]到《社會信用法》出臺尚需時日，可在現(xiàn)有個人信息保護法和地方立法實踐的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院出臺條例，以法律的形式明確社會信用的涵義和社會信用體系框架，明確公共信用信息的權(quán)屬以及數(shù)據(jù)收集共享中各方的權(quán)責(zé)利。關(guān)鍵是要區(qū)分不文明行為、違法行為和違約行為，分別明確認定紅黑名單和聯(lián)合獎懲的行為邊界，重點引導(dǎo)正向激勵，規(guī)范負面懲戒，加大信用救濟和修復(fù)力度。

二是鼓勵發(fā)展市場主導(dǎo)的正向激勵型信用信息應(yīng)用機制。可考慮構(gòu)建兼顧統(tǒng)一和差異、政府權(quán)威和市場活力的信用服務(wù)產(chǎn)品的三層開發(fā)應(yīng)用體系?；A(chǔ)層以中央政府統(tǒng)一信用代碼為主，包含簡單的必要基礎(chǔ)信息，便于綜合調(diào)用數(shù)據(jù)。中間層是各地方與行業(yè)建設(shè)的子系統(tǒng)，通過結(jié)合行業(yè)主管部門和地方政府掌握的特定信息，形成有挖掘價值的信用信息庫。應(yīng)用層則是市場機構(gòu)在中間層基礎(chǔ)上形成的產(chǎn)品系統(tǒng)，包括市場主體評級、信用報告等。2021年12月推出的“全國一體化融資信用服務(wù)平臺網(wǎng)絡(luò)”已經(jīng)應(yīng)用了這一思想，但除了支持中小企業(yè)融資，信用信息的應(yīng)用還具有更廣闊的空間。

三是采用不同模式激勵相容收集共享信用數(shù)據(jù)。北京、上海、浙江、廣州等地已在地方層面實現(xiàn)行政數(shù)據(jù)的集中共享，可進一步推動各地方將其作為一把手工程，實現(xiàn)地方數(shù)據(jù)共享。部委層面的數(shù)據(jù)共享可考慮與政務(wù)公開透明和數(shù)字化相結(jié)合，由各部委形成相對隔離的有限數(shù)據(jù)段與全國公共信用信息中心共享。最后，可探索建立個人數(shù)據(jù)賬戶，在平衡數(shù)據(jù)價值挖掘和個人隱私保護的基礎(chǔ)上，鼓勵市場化機構(gòu)通過各種場景收集、分析和使用另類行為數(shù)據(jù)。

四是加強社會信用文化建設(shè)，打造全面社會互信。社會誠信文化建立在“誠信”道德和“信用”行為之上。其中，基于道德的“自律”是法制和聯(lián)合獎懲等“他律”的基礎(chǔ)。一是政府要發(fā)揮誠信建設(shè)示范作用，進一步提高透明度和公信力。二是以公平公正的司法打造社會對法律底線的敬畏感。三是將信用意識和社會道德培育結(jié)合起來，打造全面的社會互信。