李斌雄 侯成潤

2022年6月，中共中央辦公廳印發(fā)的《紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）正式施行?！兑?guī)則》作為加強和規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作的基本遵循，對各級紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)的指導(dǎo)思想、職能定位、工作原則、組織設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作職責、履職程序、管理監(jiān)督等方面作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定，具有很強的政治性、規(guī)范性和指導(dǎo)性。

《規(guī)則》是新時代紀委監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的重要經(jīng)驗總結(jié)

黨的十八大以來，紀檢派駐監(jiān)督作為各級黨委強化黨組織自上而下監(jiān)督功能的制度設(shè)計，是落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略方針的一項重要舉措。特別是黨的十九大以來，在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革不斷深化并取得明顯成效，派駐監(jiān)督體制機制得以不斷完善，為推動全面從嚴治黨向縱深高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保證。

《規(guī)則》正是在總結(jié)歷史經(jīng)驗特別是總結(jié)黨的十八大以來紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定的。通過以成文黨內(nèi)法規(guī)的方式將黨的十八大以來在派駐監(jiān)督領(lǐng)域取得的重大理論性、制度性和實踐性成果固定下來，為規(guī)范派駐機構(gòu)依規(guī)依紀依法履行監(jiān)督職責提供重要制度遵循。

2018年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》，明確規(guī)定賦予派駐機構(gòu)監(jiān)察職能，要求派駐機構(gòu)既要依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責，又要依照憲法和監(jiān)察法履行監(jiān)督調(diào)查處置職責，對行使公權(quán)力的公職人員行使監(jiān)察權(quán)。這一規(guī)定是適應(yīng)紀檢監(jiān)察體制改革背景下實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一的必然要求，進一步擴大了派駐工作的監(jiān)督范圍和權(quán)力行使空間。在此基礎(chǔ)上，本次《規(guī)則》在第四章“工作職責”第22條中再一次明確概括了“派駐機構(gòu)依規(guī)依紀依法履行監(jiān)督執(zhí)紀問責和監(jiān)督調(diào)查處置職責”，體現(xiàn)出派駐機構(gòu)作為派出機關(guān)的組成部分，依法享有并履行黨和國家專責監(jiān)督機關(guān)的重要職責。并且在該章第23至31條中具體規(guī)定了派駐機構(gòu)開展監(jiān)督檢查、督促落實黨組（黨委）主體責任、推動開展廉政教育、受理處置檢舉控告、參與核查、審查調(diào)查、處理處分、受理處置申訴等八項具體職責，還對監(jiān)督權(quán)重點行使對象進行了明確限制性規(guī)定，并將“其他列入重點監(jiān)督對象的駐在單位人員”作為兜底性規(guī)定?？梢?，《規(guī)則》對于“監(jiān)督誰”“如何進行監(jiān)督”進行了經(jīng)驗總結(jié)式的規(guī)定，是對此前這一領(lǐng)域工作要求的更新和完善，目的在于用制度確保派駐監(jiān)督的全面覆蓋，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的高效運轉(zhuǎn)。

《規(guī)則》是實現(xiàn)“兩個維護”政治要求具體化法治化的重要制度性安排

從本質(zhì)上看，派駐監(jiān)督是政治監(jiān)督，根本目的是堅持和加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！兑?guī)則》在總則既明確了派駐監(jiān)督工作是“在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下”在中央和各地方展開的，并將“堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強化組織自上而下的監(jiān)督功能”作為派駐機構(gòu)應(yīng)當遵循的首要工作原則，以表明“派”之權(quán)威來源于派出機關(guān)?！兑?guī)則》總則還突出強調(diào)了派駐機構(gòu)應(yīng)當“強化政治監(jiān)督，把堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿工作全過程各方面，推動駐在單位切實做到‘兩個維護，貫徹黨的理論和路線方針政策，落實黨中央決策部署”，以表明“駐”之本質(zhì)在于加強政治監(jiān)督。在《規(guī)則》第三章“領(lǐng)導(dǎo)體制”中，也規(guī)定了“各級黨委應(yīng)當加強對紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動派駐機構(gòu)履職盡責”，體現(xiàn)了全面從嚴治黨的主體責任和監(jiān)督責任有機統(tǒng)一的關(guān)系?！兑?guī)則》中的這些具體化、法治化的規(guī)定，集中體現(xiàn)了派駐監(jiān)督始終以維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為最高政治原則，以實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋作為行動指南，凸顯了派駐監(jiān)督的政治責任和角色定位、功能定位。

《規(guī)則》是新時代實現(xiàn)派駐監(jiān)督工作高質(zhì)量規(guī)范發(fā)展的助推器

在派駐監(jiān)督全覆蓋的基礎(chǔ)上，如何實現(xiàn)監(jiān)督從“量”到“質(zhì)”的飛躍，是擺在紀委監(jiān)委派駐機構(gòu)改革中的又一全新挑戰(zhàn)。《規(guī)則》正是為破解這一難題而生。它是黨中央在《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》和《中華人民共和國監(jiān)察法》等黨紀國法的基礎(chǔ)上，通過定制度、立規(guī)矩的方式將黨紀國法中關(guān)于派駐監(jiān)督的原則性規(guī)定進一步具體化、制度化，以系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的派駐監(jiān)督體制機制的構(gòu)建進一步增強派駐監(jiān)督全覆蓋的有效性，從而推進派駐監(jiān)督工作的高質(zhì)量發(fā)展。

在派駐機構(gòu)和駐在單位之間，《規(guī)則》概括規(guī)定了“派出機構(gòu)與駐在單位是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系”。一方面既要求被監(jiān)督一方應(yīng)當支持配合監(jiān)督方工作，為派駐機構(gòu)開展工作創(chuàng)造條件、提供保障;一方面也規(guī)定監(jiān)督方主要負責人在依規(guī)依紀依法履行監(jiān)督職責時，并不分管駐在單位的工作，以凸顯派駐機構(gòu)在履行監(jiān)督主業(yè)中的相對獨立性和權(quán)威性，為實現(xiàn)敢于善于監(jiān)督奠定基礎(chǔ);同時，監(jiān)督方并非不受監(jiān)督，《規(guī)則》延續(xù)了“執(zhí)紀者必需守紀”“律人者必先律己”的原則，在第六章“監(jiān)督管理”中強調(diào)派駐機構(gòu)自身也要接受來自派出機關(guān)同級黨委的巡視巡察、派出機關(guān)、派出機構(gòu)內(nèi)部專責監(jiān)督的職能部門和派駐所在單位的黨員、干部、群眾的內(nèi)外多重監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)確有存在違規(guī)違紀違法的，應(yīng)當依規(guī)依紀依法嚴肅處理問責，以切實有效防止“燈下黑”問題的出現(xiàn)。

此外，《規(guī)則》第16、17、18三條也分別對 “室組地”（派出機關(guān)相關(guān)部門、派駐機構(gòu)、地方紀委監(jiān)委三者之間）、“組與組”（各派駐機構(gòu)之間）以及派駐機構(gòu)與駐在單位紀檢機構(gòu)的關(guān)系進行了調(diào)整規(guī)范，既突出了派出機關(guān)相關(guān)部門在“組與地”和“組與組”之間的組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，也強調(diào)了派駐機構(gòu)對駐在單位的專責監(jiān)督部門負有業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督督促支持的職能。此外，《規(guī)則》還針對有關(guān)駐在單位自身的特殊性進行了專門規(guī)定。可見，《規(guī)則》在厘清“誰派監(jiān)督和派誰監(jiān)督”以及“誰來監(jiān)督和監(jiān)督誰”之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，對雙方的職權(quán)職責關(guān)系進行了規(guī)定，有利于職權(quán)主體和責任主體正確規(guī)范行使權(quán)責，這對于推動派駐機構(gòu)納入法治化軌道、推進派駐監(jiān)督工作高質(zhì)量規(guī)范發(fā)展均具有重要理論和現(xiàn)實意義。

治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。從制度意義上講，《規(guī)則》的頒布與實施進一步完善了中國特色監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系的法規(guī)配套體系，為紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)在法治軌道上正確高效地履行監(jiān)督職責提供了重要的制度依據(jù)，更為實現(xiàn)用法治思維和法治方式推進監(jiān)督、防止腐敗提供了重要的規(guī)矩約束，有助于推進派駐機構(gòu)工作的規(guī)范化、法治化、正規(guī)化，確保派駐監(jiān)督職權(quán)不被濫用，充分發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行的作用。

不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條被實踐證明了的顛撲不破的真理。系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的派駐監(jiān)督體制機制的建立有利于常態(tài)化監(jiān)督工作機制的落實，從而有效發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢，在實現(xiàn)從“全覆蓋監(jiān)督”到“高質(zhì)量監(jiān)督”新飛躍的過程中加強對公權(quán)力行使的制約，在一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的過程中確保權(quán)力的正常運作，充分發(fā)揮促進完善發(fā)展的作用。

（作者分別系武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院2021級黨的建設(shè)專業(yè)碩士研究生）