邵鮮紅 洪盼盼 洪科

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程中重要的一環(huán)，也是關(guān)系到民生社會(huì)的方方面面。我們?cè)谑褂米匀毁Y源時(shí)，應(yīng)多元化對(duì)生態(tài)進(jìn)行補(bǔ)償。本文綜述了多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)原則、對(duì)象、辦法以及核算辦法，并揭示了當(dāng)前我國(guó)多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施現(xiàn)狀和相關(guān)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：多元化 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 研究進(jìn)展 實(shí)踐現(xiàn)狀

引言

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的政治和國(guó)家民生發(fā)展，是一個(gè)重大社會(huì)問(wèn)題。實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是調(diào)動(dòng)各方積極性、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分。隨著生態(tài)保護(hù)要求和老百姓生活水平提高，群眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償有了更高的需求。本文從多方面介紹生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施現(xiàn)狀，梳理了一些問(wèn)題矛盾，提出今后多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展思路和建議。

1 多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究進(jìn)展

1.1 補(bǔ)償原則

一是權(quán)責(zé)一致原則。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的補(bǔ)償原則，得到豐富優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的受益者，依據(jù)實(shí)際使用資源數(shù)量來(lái)量化承擔(dān)相應(yīng)補(bǔ)償責(zé)任。二是循序漸進(jìn)原則。結(jié)合市地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，加大補(bǔ)償資金籌集力度，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使補(bǔ)償水平不低于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。三是統(tǒng)籌兼顧原則。以保障生態(tài)安全為準(zhǔn)則，補(bǔ)償資金的使用分配堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧群眾基本生活保障和生態(tài)保護(hù)等有關(guān)需要；突出重點(diǎn)補(bǔ)償對(duì)象，精準(zhǔn)限定補(bǔ)助群體和補(bǔ)償項(xiàng)目范圍。四是獎(jiǎng)懲考核原則。以生態(tài)環(huán)境突發(fā)環(huán)境事件控制為導(dǎo)向，強(qiáng)化補(bǔ)償資金績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用，提高資金使用效益。

1.2 補(bǔ)償對(duì)象

一是生態(tài)補(bǔ)償資金補(bǔ)助對(duì)象。生態(tài)補(bǔ)償資金用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)范圍內(nèi)原住居民的生活保障。原住居民是指保護(hù)范圍內(nèi)在公安部門登記在冊(cè)的戶籍人口，不包括掛靠在保護(hù)范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體戶口或者其他居民名下的非婚嫁人員；原住居民中屬于行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)在編公職人員（含離退休），不享受生態(tài)補(bǔ)償資金補(bǔ)助。二是生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償資金補(bǔ)助對(duì)象。為列入保護(hù)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村（居）、市區(qū)直屬有關(guān)單位。

1.3 補(bǔ)償辦法

一是資金分配。根據(jù)保護(hù)范圍內(nèi)群眾基本生活保障需要每年動(dòng)態(tài)調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償資金和生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償資金的分配比例，其中生態(tài)補(bǔ)償資金分配比例每年不得低于50%。二是資金使用。生態(tài)補(bǔ)償資金用于保護(hù)范圍內(nèi)原住居民的生活保障，包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保補(bǔ)助和臨時(shí)困難補(bǔ)助；生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償資金用于保護(hù)范圍內(nèi)生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和污染防治等方面的支出，主要包括環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施類、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治類、水質(zhì)監(jiān)測(cè)運(yùn)維類、水源保護(hù)相關(guān)研究或應(yīng)急類、其他必要性補(bǔ)助等六個(gè)方面。

1.4 補(bǔ)償核算辦法

1.4.1 按生態(tài)保護(hù)者的直接投入和機(jī)會(huì)成本

（1）生態(tài)保護(hù)直接成本：當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境所消耗的資金投入，包括水源涵養(yǎng)與生態(tài)保護(hù)、林業(yè)建設(shè)與保護(hù)成本、水土流失治理投入和污染防治投入。

（2）生態(tài)保護(hù)機(jī)會(huì)成本。生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，包括發(fā)展節(jié)水投入、移民安置投入和限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展的損失。主要根據(jù)生態(tài)恢復(fù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、當(dāng)?shù)厣a(chǎn)凈收益率以及物價(jià)指數(shù)計(jì)算出損失收益。

1.4.2 按生態(tài)受益者的獲利

生態(tài)受益者向生態(tài)保護(hù)者支付部分費(fèi)用。通過(guò)水價(jià)的市場(chǎng)交易價(jià)格和交易量來(lái)計(jì)算補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，在引入水量分?jǐn)傁禂?shù)、水質(zhì)修正系數(shù)、效益修正系數(shù)后，然后計(jì)算生態(tài)保護(hù)的綜合效益。

1.4.3 按生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值

根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值確立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做兩個(gè)界定：第一，應(yīng)界定生態(tài)系統(tǒng)本身的生態(tài)服務(wù)價(jià)值以及生態(tài)服務(wù)需求方的實(shí)際收益；第二，為維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值所投入的直接成本和間接成本。生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估主要是對(duì)所產(chǎn)生的水土保持、水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)、景觀美化等生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值進(jìn)行綜合評(píng)估與核算。

1.4.4 按支付意愿和受償意愿確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算

支付意愿法，按照走訪調(diào)查的辦法，知曉受保護(hù)地區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的支付意愿或受償意愿。計(jì)算式為：最大支付意愿數(shù)額×人口數(shù)量=最大支付意愿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

1.4.5 基于不同核算方法權(quán)衡的核算

學(xué)者在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償核算時(shí)，一般會(huì)選擇多種方法結(jié)合的方式計(jì)算補(bǔ)償量，通過(guò)比較，得出較為合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償意愿充分體現(xiàn)了大眾意愿，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要部分。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是要充分結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，考慮大眾意愿，理論結(jié)合實(shí)際，使得生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策穩(wěn)著陸。

2 多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐情況

2.1 主客體權(quán)責(zé)明確

一方面，在保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中，資源使用區(qū)地方政府的利益訴求體現(xiàn)在生態(tài)保護(hù)區(qū)要嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策，為資源使用區(qū)輸送足量?jī)?yōu)質(zhì)的生態(tài)資源。生態(tài)環(huán)境資源屬于公共資源，資源輸入地的資源使用區(qū)政府可以享受生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的利好，同時(shí)資源使用區(qū)地方政府通過(guò)行使行政管理權(quán)擁有當(dāng)?shù)厮Y源經(jīng)營(yíng)管理的收益權(quán)，屬于生態(tài)受益者。

另一方面，當(dāng)?shù)氐貐^(qū)級(jí)政府，既是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，又是生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w。雖然在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中有財(cái)政收入的減少和發(fā)展權(quán)損失，但是當(dāng)?shù)卣鳛樯鷳B(tài)補(bǔ)償政策的參與者和管理者，主要負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、恢復(fù)和治理的規(guī)劃和制度安排等，具有絕對(duì)的管理權(quán)和決策權(quán)。通過(guò)行使行政管理權(quán)，負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)、治理和保護(hù)，同時(shí)還擁有保護(hù)區(qū)經(jīng)營(yíng)管理的收益權(quán)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策實(shí)施效果還是其政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)之一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政績(jī)考核是正相關(guān)關(guān)系。由此分析來(lái)看地方政府此時(shí)屬于生態(tài)受益者，應(yīng)該作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。符合“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”、“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)”、“公平正義”的原則。同時(shí)，保護(hù)區(qū)政府和資源使用地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償中應(yīng)用的最多的方法，也是容易操作的方法。充分發(fā)揮政府在生態(tài)補(bǔ)償中的激勵(lì)和引導(dǎo)作用，由政府設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，形成一個(gè)相對(duì)固定的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源，支持生態(tài)價(jià)值輸出區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障這類地區(qū)的基層義務(wù)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等各項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展，并且給在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中做出貢獻(xiàn)的地區(qū)和群體予以補(bǔ)償，這對(duì)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的重要保障，對(duì)流域間的生態(tài)補(bǔ)償意義重大。

2.2 機(jī)制存在問(wèn)題

2.2.1 資金來(lái)源和渠道單一

生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)居民因致力于生態(tài)與環(huán)境保護(hù)而限制生活條件、喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)是恢復(fù)和提高生態(tài)受損地區(qū)的生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金使用范圍既有對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)居民的生態(tài)補(bǔ)償，又有生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)沒(méi)有分別立項(xiàng)。

生態(tài)補(bǔ)償資金辦法籌集渠道相對(duì)比較單一，主要籌集渠道為受益區(qū)政府財(cái)政、相關(guān)行政部門，仍需積極探索補(bǔ)償資金籌集渠道和建立保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以保障生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.2.2 居民生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

根據(jù)資料，從2010年到2018年，某庫(kù)區(qū)內(nèi)貧困戶的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從5元/人提高到30元/人，農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從20.18元/人提高到160元/人，但總額仍較低。由于生態(tài)補(bǔ)償不到位，很多群眾認(rèn)為生態(tài)保護(hù)和他們的關(guān)系不大，導(dǎo)致參與飲用水源保護(hù)的積極性不高。

3 結(jié)論與展望

3.1 多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施對(duì)象和原則

根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”，“權(quán)責(zé)一致，公平公正”原則，在生態(tài)保護(hù)區(qū)開發(fā)、利用過(guò)程中，誰(shuí)從中得到豐富優(yōu)質(zhì)的自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，誰(shuí)就是受益者，作為生態(tài)受益者，就應(yīng)該作為補(bǔ)償主體為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善支付補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償資金籌集來(lái)源，將生態(tài)保護(hù)區(qū)受益區(qū)政府、居民、企業(yè)納入補(bǔ)償主體，符合“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)”“公平正義”的原則。

3.2 整合有限資源，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

一方面鑒于生態(tài)保護(hù)要求的逐步提高以及生態(tài)建設(shè)新增工程項(xiàng)目資金保障的需要，另一方面為重點(diǎn)保障群眾的切身利益。綜合考慮地區(qū)財(cái)政增長(zhǎng)率和GDP增長(zhǎng)率，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，由地區(qū)政府提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要每年動(dòng)態(tài)調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償資金和生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償資金之間的分配比例，相對(duì)靈活的建立公平公正合理的資金分配機(jī)制，使其真正起到生態(tài)保護(hù)的作用。

3.3 強(qiáng)化績(jī)效考核評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用

結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，設(shè)立整體保護(hù)目標(biāo)，依據(jù)保護(hù)區(qū)省控以上較大及以上突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生情況對(duì)地區(qū)實(shí)施激勵(lì)資金績(jī)效考核。通過(guò)將財(cái)政資金分配與生態(tài)環(huán)境效益充分掛鉤，旨在進(jìn)一步推動(dòng)地區(qū)主動(dòng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)屬地責(zé)任，以最大程度發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償資金效益。

作者邵鮮紅（1990.9—），女，漢族，浙江溫嶺，本科，助理工程師，臺(tái)州市污染防治工程技術(shù)中心。洪盼盼、洪科：浙江臺(tái)州市污染防治工程技術(shù)中心。