岳永兵 劉向敏

摘要：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)和多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度。然而，對(duì)于集體土地能否開發(fā)商品住宅還存在較大爭(zhēng)議，且在已進(jìn)行的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革中較少涉及商品住宅開發(fā)項(xiàng)目，相關(guān)研究也缺乏對(duì)其收益分配和具體操作的深入探討。

本文對(duì)河南長(zhǎng)垣、山西澤州、廣西北流3個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅試驗(yàn)的分析發(fā)現(xiàn)：政府、集體和企業(yè)均可在集體土地開發(fā)商品住宅中實(shí)現(xiàn)利益增進(jìn)，三者利益的契合是改革的創(chuàng)新動(dòng)力;進(jìn)行商品住宅開發(fā)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大都位于城市規(guī)劃區(qū)外的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）駐地所在村或中心村，而規(guī)劃建設(shè)區(qū)雖然是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅潛力最大的區(qū)域，但也是改革成本最大、收益平衡難度最大的區(qū)域，因而未成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅試驗(yàn)的首選區(qū)位;試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)制定差異化的增值收益調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)、捆綁公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、收取增值收益平衡再分配金等方式，基本實(shí)現(xiàn)了不同主體間的利益平衡。可見，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅，既符合改革的方向，也有現(xiàn)實(shí)的需求，并可通過(guò)適當(dāng)?shù)囊?guī)制妥善解決利益平衡問(wèn)題。

《土地管理法》的修改為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市掃除了制度障礙，但集體土地開發(fā)商品住宅受到政策導(dǎo)向不明、配套制度缺位、收益分配機(jī)制不健全、基礎(chǔ)條件不具備等的影響，實(shí)踐進(jìn)程停滯。建議盡快部署新一輪集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作，并將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅作為試點(diǎn)的重點(diǎn)內(nèi)容，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)將集體建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的試驗(yàn)從城中村和城市規(guī)劃區(qū)外逐步擴(kuò)大到規(guī)劃建設(shè)區(qū)、從存量集體建設(shè)用地逐步擴(kuò)大到新增集體建設(shè)用地，積極探索建立合理的增值收益分配機(jī)制，并不斷完善相關(guān)配套政策。

相較于以往文獻(xiàn)，本文在以下兩方面做了拓展和深化：一是基于實(shí)踐考察，從利益平衡角度分析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅的改革動(dòng)力機(jī)制、試驗(yàn)區(qū)位選擇和收益分配調(diào)節(jié)，進(jìn)而論證了集體土地開發(fā)商品住宅的現(xiàn)實(shí)可行性。二是較為系統(tǒng)地探討了集體土地建設(shè)商品住宅面臨的現(xiàn)實(shí)困難，并提出了相應(yīng)建議。

本文對(duì)試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅實(shí)踐的考察和分析，有助于消除認(rèn)識(shí)分歧、推進(jìn)改革實(shí)踐，并為穩(wěn)妥推進(jìn)集體土地開發(fā)商品住宅改革提供政策參考。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;入市;商品住宅開發(fā);增值收益分配;建設(shè)用地市場(chǎng)

中圖分類號(hào)：F301.2;F293.31??文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A??文章編號(hào)：1674—8131（2022）03—0098—11

一、引言：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否開發(fā)商品住宅？

2019年修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第六十三條明確規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”。但法律沒(méi)有明確經(jīng)營(yíng)性用途中是否包括開發(fā)商品住宅，國(guó)家層面也尚未出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的配套政策，對(duì)于集體土地能否用于開發(fā)商品住宅，政策并不明確。

目前，關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究成果頗為豐富，相關(guān)文獻(xiàn)分別從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主體、范圍、途徑、用途等方面進(jìn)行了探討，其中對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否開發(fā)商品住宅存在較大爭(zhēng)議。支持的一方認(rèn)為：允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅，才真正賦予集體土地與國(guó)有土地相同的權(quán)能，才能打破城鄉(xiāng)二元土地制度，符合建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的要求;在集體 土地上開發(fā)商品住宅，可以拓寬住宅用地供應(yīng)渠道，增加商品住房用地供給，有利于降低房?jī)r(jià)[6]。反對(duì) 的一方則認(rèn)為：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅會(huì)打破政府“低價(jià)征地、高價(jià)出讓、以地生財(cái)”的獲利模式，導(dǎo)致地方政府的土地收益下降，進(jìn)而影響政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅雖然可以使集體土地價(jià)值充分釋放，但只有城郊等區(qū)位較好地區(qū)的少數(shù)農(nóng)民能夠獲得高額收益[71，最終將損壞全社會(huì)的福利。

2020年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出，要加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。筆者認(rèn)為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅是統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的題中之義，集體土地用于產(chǎn)生高增值的用途—商品住宅開發(fā)，已然成為集體土地與國(guó)有土地“同權(quán)”的一個(gè)重要標(biāo)志。黨的十九大報(bào)告提出，要加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度;2017年原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，在北京、上海等13個(gè)城市開展利用集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，表明國(guó)家已將集體土地建設(shè)住房作為建立多主體供地、多渠道保障住房制度的有效途徑之一。因此，不論從“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的宏觀改革方向來(lái)看，還是從“建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”的客觀要求來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅都有其必要性。

從相關(guān)研究可以看出，爭(zhēng)辯雙方均肯定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于健全集體土地權(quán)能、完善資源配置方式的積極意義，關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否用于開發(fā)商品住宅的主要爭(zhēng)議是土地財(cái)政的傳統(tǒng)發(fā)展模式如何接替以及“少數(shù)人獲益”可能對(duì)社會(huì)整體福利增進(jìn)的損害，其核心是收益分配問(wèn)題。自1994年分稅制改革以來(lái)，國(guó)有土地出讓收入成為地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充，其中，商品住宅用地出讓是土地出讓收入的主要來(lái)源。2015—2017年，住宅用地（包括普通商品住宅和高檔住宅）出讓面積占土地出讓總面積的27.5%，而其出讓收入占總出讓收入的67.6%①?？梢?，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)確實(shí)會(huì)打破房地產(chǎn)用地單一由國(guó)有土地供給的格局，勢(shì)必削減地方政府土地出讓收入。因此，如果大規(guī)模的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅，如何不對(duì)原有地方政府財(cái)政收入模式造成顛覆性沖擊是必須考慮的問(wèn)題。學(xué)者們針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益分配問(wèn)題也進(jìn)行了大量研究，普遍贊同集體土地應(yīng)跟國(guó)有土地承擔(dān)同樣的義務(wù)[8-9]，并提出國(guó)家通過(guò)征收集體土地入市所得稅、增值收益調(diào)節(jié)金、增值稅等方式分享土地增值收益[10-11]，但對(duì)于國(guó)家分享土地增值收益的形式和比例尚未達(dá)成統(tǒng)一意見。

已有研究從不同視角對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行了辨析，有利于多①數(shù)據(jù)來(lái)源于2016—2018年的《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。視角審視集體土地建設(shè)商品住宅問(wèn)題，但相關(guān)研究大多側(cè)重于探討是否應(yīng)該允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅，而對(duì)于具體操作層面的問(wèn)題缺少深入研究，尤其缺乏基于地方試點(diǎn)實(shí)踐的案例分析。有鑒于此，本文通過(guò)考察廣西北流、河南長(zhǎng)垣、山西澤州3個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅試驗(yàn)，從利益平衡角度探究集體土地開發(fā)商品住宅的驅(qū)動(dòng)因素、區(qū)位選擇和關(guān)鍵問(wèn)題，并基于集體土地開發(fā)商品住宅的現(xiàn)實(shí)可行性，提出進(jìn)一步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅試點(diǎn)改革的若干政策建議。

二、案例：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅的試點(diǎn)實(shí)踐1.試點(diǎn)概況

2015年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)法律規(guī)定，授權(quán)期限截至2017年12月31日。2015年3月，原國(guó)土資源部召開試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會(huì)議，正式啟動(dòng)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作，其中15個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)（2016年9月擴(kuò)大為33個(gè)）。整個(gè)試點(diǎn)工作歷經(jīng)兩次延期，于2019年12月底結(jié)束。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)期間，試點(diǎn)地區(qū)按照“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)要求，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。從試點(diǎn)政策看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用途要求為“土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途”，能否用于商品住宅開發(fā)在試點(diǎn)政策中沒(méi)有明確。與集體土地能否開發(fā)商品住宅的理論爭(zhēng)議一樣，試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐也出現(xiàn)了分化：部分試點(diǎn)地區(qū)，如遼寧海城、陜西高陵等明確規(guī)定集體土地入市不得用于商品住宅開發(fā);大部分試點(diǎn)地區(qū)采取了回避態(tài)度，在政策中沒(méi)有明確禁止用于商品住宅開發(fā)，但也沒(méi)有開展相關(guān)實(shí)踐;僅廣西北流、山西澤州、河南長(zhǎng)垣三個(gè)地方進(jìn)行了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用于商品住宅開發(fā)的試驗(yàn)。其中，長(zhǎng)垣入市1宗商品住宅用地，面積為1.65公頃;澤州入市6宗商品住宅用地，共計(jì)6.45公頃;北流入市69宗商品住宅用地，共計(jì)263.3公頃。

試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅的主要做法如下：一是明確集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)施主體，代表所有權(quán)人依法行使所有權(quán)。二是合理確定入市范圍和途徑。開發(fā)商品住宅的集體建設(shè)用地以存量為主、增量為輔，入市途徑以就地入市為主、調(diào)整入市為輔，即區(qū)位好的地塊可直接入市開發(fā)商品住宅，區(qū)域較差的地塊通過(guò)復(fù)墾后，將建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到其他區(qū)位較好的地塊入市。三是入市方式以出讓為主，出讓年限參照國(guó)有住宅用地出讓年限確定為70年，土地使用權(quán)到期后參照國(guó)有住宅用地使用期滿續(xù)期辦法執(zhí)行。四是建立多元化的土地增值收益分配機(jī)制，規(guī)范土地增值收益在國(guó)家、集體和個(gè)人間的分配關(guān)系。五是建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法、交易規(guī)則、地價(jià)體系和服務(wù)監(jiān)管制度，明確集體土地開發(fā)商品住宅參照國(guó)有土地辦理規(guī)劃、施工、商品住宅預(yù)售等手續(xù)。上述政策體系中，收益分配政策是核心，下文也主要圍繞收益分配展開分析。

2.試點(diǎn)改革的創(chuàng)新動(dòng)力：集體、企業(yè)與政府的利益增進(jìn)與契合

在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中，地方政府肩負(fù)著兩項(xiàng)職責(zé)：一是自上而下地貫徹中央政府的改革政策，并及時(shí)反饋政策實(shí)施情況;二是與相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體聯(lián)合自下而上地開展制度創(chuàng)新實(shí)踐，構(gòu)建局部收益最大化的制度體系。上述三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在最初制定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度中，都沒(méi)有涉及開發(fā)商品住宅的內(nèi)容，即沒(méi)有強(qiáng)制性的制度安排。試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中，村集體、農(nóng)民和房地產(chǎn)企業(yè)等作為第一行動(dòng)集團(tuán)，看到了打破“禁止集體土地開發(fā)商品住宅”這種不均衡制度的潛在外部利益，進(jìn)而試圖借助試點(diǎn)機(jī)會(huì)謀求通過(guò)制度創(chuàng)新獲取更多收益;而地方政府作為第二行動(dòng)集團(tuán)，也看到了制度創(chuàng)新中的獲益機(jī)會(huì)，進(jìn)而推行了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的實(shí)踐。具體分析如下：

（1）集體及其成員的收益：改善居住條件、盤活住房財(cái)產(chǎn)

在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，集體及成員除了獲得集體土地使用權(quán)出讓的直接經(jīng)濟(jì)收益外，還有其他方面的收益：一是在建設(shè)用地指標(biāo)短缺的情況下，很多地方減少了宅基地供應(yīng)（三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)入市地塊所在村莊不同程度地存在宅基地供應(yīng)不足問(wèn)題），村民住房需求受到抑制，在審批宅基地?zé)o望的預(yù)期下農(nóng)戶能夠接受通過(guò)建設(shè)商品住宅滿足居住需求。二是村莊原有的基礎(chǔ)設(shè)施配套普遍較差（即使是城中村，其公共設(shè)施配套與城區(qū)也存在較大差別），通過(guò)統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建新式住宅小區(qū)可以有效改善農(nóng)村居住環(huán)境。三是城市規(guī)劃區(qū)外的入市地塊普遍位于中心村，擁有相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施和較好的教育、醫(yī)療等公共資源，可以吸引周邊村莊的人口聚集。實(shí)踐中，已有不少村民通過(guò)租房、私下買賣宅基地等方式在中心村居住生活，外來(lái)人口也有在這些村獲得住房的意愿。四是少數(shù)村民已進(jìn)城定居，其在農(nóng)村的空房帶有較強(qiáng)的資產(chǎn)屬性，但因法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制而無(wú)法流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，村民愿意通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的路徑盤活住房財(cái)產(chǎn)。

（2）房地產(chǎn)企業(yè)的收益：技術(shù)上可操作、財(cái)務(wù)上能平衡

一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)繁榮給予了市場(chǎng)主體從事房地產(chǎn)開發(fā)的熱情。從入市地塊看，不論是城中村地塊還是遠(yuǎn)離城區(qū)的地塊，入市土地上原有農(nóng)民住房多以自住為主，資產(chǎn)屬性不明顯，補(bǔ)償相對(duì)較低，除去拆遷補(bǔ)償成本，企業(yè)開發(fā)商品住宅仍有獲利空間。另一方面，房地產(chǎn)開發(fā)對(duì)金融市場(chǎng)有較強(qiáng)的依賴性，雖然集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資尚存在困難，但前期土地取得成本往往是以建好后的房屋或物業(yè)進(jìn)行抵付，減輕了開發(fā)商前期資金壓力，而且，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相較國(guó)有土地出讓省去了繁雜的審批程序，節(jié)省了時(shí)間成本。國(guó)有土地出讓需要經(jīng)歷5個(gè)階段（組卷報(bào)批、組織實(shí)施、研究出讓事項(xiàng)、出讓前期準(zhǔn)備、成交），至少要9個(gè)月;而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市只需要經(jīng)歷后兩個(gè)階段，用地者一般1～2個(gè)月就可以獲得土地使用權(quán)，供地效率大幅提升。

（3）地方政府的收益：履行改革職責(zé)、破解實(shí)踐難題

試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的試驗(yàn)，是充分履行國(guó)家賦予的改革職責(zé)。選擇難度較大的改革事項(xiàng)，有利于在各試點(diǎn)地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，取得好的改革成績(jī)。同時(shí)，三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)還有一個(gè)共性—對(duì)“土地財(cái)政”的依賴度較低（北流、長(zhǎng)垣在20%左右，澤州約10%），這也是其推行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的有利因素。此外，地方政府在經(jīng)濟(jì)利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和降低管理成本方面也有不同程度的獲益：一是現(xiàn)行城中村（或棚戶區(qū)）改造一般按照集體土地征收安置政策實(shí)施，拆遷后騰退的土地出讓收入往往不足以支付安置成本，需要政府另行投入資金，實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策后，政府不但不需要投入資金，還有一定的調(diào)節(jié)金收益;二是農(nóng)村集體自主與開發(fā)商商定拆遷事宜，政府負(fù)責(zé)做好規(guī)劃引導(dǎo)和相關(guān)服務(wù)工作，可以避免政府與群眾因拆遷等問(wèn)題引發(fā)的一些矛盾;三是拆遷戶補(bǔ)償協(xié)商會(huì)耗費(fèi)大量的人力和財(cái)力，而農(nóng)民集體自己組織拆遷實(shí)現(xiàn)了拆遷成本內(nèi)部化，可以降低政府的組織實(shí)施成本。

總之，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅過(guò)程中，集體、農(nóng)民和房地產(chǎn)企業(yè)主要追求增量的經(jīng)濟(jì)收益，地方政府則追求節(jié)約行政成本和落實(shí)改革任務(wù)的政績(jī)收益。試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)有效的利益平衡，使集體、農(nóng)民、房地產(chǎn)企業(yè)與地方政府在制度變遷中追求各自收益的動(dòng)機(jī)同時(shí)得到滿足，達(dá)成一致性方案，進(jìn)而有效推動(dòng)了改革進(jìn)程。

3.試點(diǎn)改革的區(qū)位選擇：利益平衡成本最小化

商品住宅用地來(lái)源包括原國(guó)有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地、集體農(nóng)用地和未利用地，而在不同區(qū)位的商品住宅用地來(lái)源不盡相同，由此帶來(lái)的收益分配問(wèn)題也有差別。具體來(lái)講，可以劃分為三個(gè)區(qū)位：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建成區(qū)、規(guī)劃建設(shè)區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)外，其中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建成區(qū)、規(guī)劃建設(shè)區(qū)統(tǒng)稱為城市規(guī)劃區(qū)。城市建成區(qū)的商品住宅用地主要來(lái)源于對(duì)存量建設(shè)用地的合理調(diào)整和再開發(fā)（如舊城改造和棚戶區(qū)改造），雖然整治后的出讓土地單價(jià)較高，但涉及基礎(chǔ)設(shè)施配套、拆遷戶安置補(bǔ)償?shù)戎С?，?shí)施成本較高，因而政府的純收益并不高;城市規(guī)劃區(qū)外的商品住宅用地需求不大，地價(jià)也比較低，政府通過(guò)征收土地進(jìn)行出讓的獲益水平一般;而在規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)，主要通過(guò)征收集體所有的農(nóng)用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)建設(shè)，土地出讓單價(jià)雖不及城市建成區(qū)，但征地補(bǔ)償成本較低，政府的收益比較可觀，因而該區(qū)位也是地方政府土地出讓收入的主要來(lái)源。

以長(zhǎng)垣為例，2015—2019年，共出讓商品住宅用地244.13公頃。從區(qū)位看，主要集中在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，共計(jì)238.55公頃，占房地產(chǎn)用地總量的97.7%。其中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的商品住宅用地82.63%來(lái)源于農(nóng)用地（見表1），這些農(nóng)用地都位于規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)，在征收農(nóng)用地時(shí)，其周邊道路、零星經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公益性公共設(shè)施用地和未利用地也一同被征收。

那么，在規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來(lái)開發(fā)商品住宅，與通過(guò)征收農(nóng)用地出讓來(lái)開發(fā)商品住宅相比，收益分配有怎樣的差別？這里仍以長(zhǎng)垣為例來(lái)進(jìn)行說(shuō)明。2015—2017年，長(zhǎng)垣房地產(chǎn)用地出讓平均價(jià)格為903.3萬(wàn)元/公頃;該區(qū)域農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約為90萬(wàn)元/公頃，加上社保補(bǔ)貼以及增值收益分享，每公頃土地可獲得補(bǔ)償在135萬(wàn)元左右。如果政府征收農(nóng)用地后出讓開發(fā)商品住宅，減去征地補(bǔ)償支出和五通一平費(fèi)用（70.5萬(wàn)元/公頃），政府可以獲得697.8萬(wàn)元/公頃的收益。如果通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就地入市來(lái)開發(fā)商品住宅，以成交價(jià)款的20%來(lái)計(jì)算，政府征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金為180.6萬(wàn)元/公頃①，而集體和農(nóng)民可獲得的收益為652.2萬(wàn)元/公頃（722.7萬(wàn)元/公頃減去五通一平費(fèi)用70.5萬(wàn)元/公頃），集體和農(nóng)民獲得的入市收益是征地收益的4.8倍。可見，與征收農(nóng)用地出讓相比，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就地入市開發(fā)商品住宅幾乎相當(dāng)于政府和集體（農(nóng)民）的收益發(fā)生了對(duì)調(diào)②，集體和農(nóng)民增加的收益恰恰是原屬于地方政府的收益。這對(duì)于全國(guó)大多數(shù)城市來(lái)說(shuō)，是難以承受的，無(wú)法保障改革的平穩(wěn)過(guò)渡。

綜上所述，在城市建成區(qū)內(nèi)開發(fā)商品住宅的潛力有限（主要是舊城改造和棚戶區(qū)改造），而規(guī)劃區(qū)外由于需求有限，也不是商品住宅開發(fā)的主要區(qū)域，規(guī)劃建設(shè)區(qū)則成為商品住宅開發(fā)的主要需求區(qū)域。但是，規(guī)劃建設(shè)區(qū)并未成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅試驗(yàn)的首選區(qū)位，從三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，進(jìn)行商品住宅開發(fā)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大都位于城市規(guī)劃區(qū)外的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）駐地所在村或中心村，其中澤州的入市地塊均在城市規(guī)劃區(qū)外，北流88.3%的集體商住用地分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。其原因就在于：規(guī)劃建設(shè)區(qū)是地方政府土地出讓收入的主要來(lái)源，在此進(jìn)行試點(diǎn)改革對(duì)地方財(cái)政收入沖擊很大，且改革會(huì)導(dǎo)致巨大的利益調(diào)整，利益關(guān)系較難平衡;而城市規(guī)劃區(qū)外的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯，入市后產(chǎn)生的增值收益有限，利益協(xié)調(diào)較容易，而且土地開發(fā)強(qiáng)度較低，安置補(bǔ)償較容易，入市后建成的住宅也以附近村民購(gòu)買為主，不會(huì)對(duì)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生較大沖擊。因此，規(guī)劃建設(shè)區(qū)雖然是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅潛力最大的區(qū)域，但也是改革成本最大、收益平衡難度最大的區(qū)域，這也是試點(diǎn)地區(qū)盡量規(guī)避在此區(qū)域開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅試驗(yàn)的主要原因。

4.試點(diǎn)改革的關(guān)鍵：土地增值收益分配

土地制度改革是土地“權(quán)”與“利”在相關(guān)主體間的再調(diào)整，廣西北流、山西澤州、河南長(zhǎng)垣圍繞土地增值收益分配這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，通過(guò)平衡國(guó)家和集體的收益，兼顧集體、企業(yè)和政府利益，有效推動(dòng)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅的實(shí)踐進(jìn)程。2016年，財(cái)政部與原國(guó)土資源部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)稅[2016]41號(hào)），規(guī)定在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，試點(diǎn)地區(qū)按照土地增值收益的20%～50%征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。由于土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例浮動(dòng)空間較大，且不同區(qū)位的土地入市后增值幅度差距較大，試點(diǎn)地區(qū)主要通過(guò)控制入市土地區(qū)位和采用差別化的調(diào)節(jié)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)收益分配在國(guó)家和集體間的平衡。

一是以差別化賦“權(quán)”實(shí)現(xiàn)“利”的平衡。區(qū)位和原用途是決定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后增值收益水平的重要因素。相同用途的土地，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的價(jià)格要明顯高于城市規(guī)劃區(qū)外的價(jià)格;入市土地為宅基地，則涉及原使用權(quán)人的安置，入市成本相對(duì)較高，如果是耕地、閑置土地則成本相對(duì)較低。試點(diǎn)地區(qū)普遍選擇城市規(guī)劃區(qū)外的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來(lái)開發(fā)商品住宅，以避免對(duì)地方政府財(cái)政收入產(chǎn)生過(guò)大沖擊;同時(shí)，入市地塊以原居民點(diǎn)用地為主，將土地整治后規(guī)劃為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，再進(jìn)行就地或異地調(diào)整入市。對(duì)原宅基地使用權(quán)人的補(bǔ)償，普遍采取房屋建筑面積按一定比例置換新房的方式。比如，澤州按房屋建筑面積1.1：1的比例置換新房，院落、廁所等附著物給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;長(zhǎng)垣按房屋建筑面積1：1的比例置換新房，宅基地按675元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。長(zhǎng)垣的入市地塊位于城鄉(xiāng)接合部，原土地開發(fā)利用強(qiáng)度較高，對(duì)于原住戶的補(bǔ)償成本也較高。

二是以多元化土地增值收益調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)“利”的平衡。土地增值收益調(diào)節(jié)金是國(guó)家分享集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的保障，也是調(diào)節(jié)入市過(guò)程中國(guó)家和集體利益的有效措施。因區(qū)位、市場(chǎng)需求等的不同，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的增值程度也不同，因而試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)各自實(shí)際，在國(guó)家規(guī)定的征收范圍內(nèi)制定了差異化的土地增值收益調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)于增值程度有限的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取比例較低。澤州按成交價(jià)款的16%（2018年10月調(diào)整為50%）征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，土地受讓方按成交價(jià)款的4%繳納與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金;長(zhǎng)垣按成交價(jià)款的20%征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。澤州的入市地塊遠(yuǎn)離城區(qū)，入市后產(chǎn)生的增值有限;長(zhǎng)垣的入市地塊在拆遷安置成本較高的城中村，這些地塊即使按照征收出讓方式供地，政府也很難從中獲得收益。而對(duì)于增值程度較高的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取比例也較高。北流以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的總價(jià)款為基數(shù)，征收40%～50%的調(diào)節(jié)金、18%的增值收益平衡再分配金;同時(shí)，將商品住宅開發(fā)用地捆綁周邊道路、公園等基建項(xiàng)目作為入市的附加條件，由用地人出資建設(shè)。北流的入市地塊較多，有些地塊拆遷成本較低，有些不需要拆遷安置，產(chǎn)生的土地增值較大，因而制定了比其他兩地更高的增值收益調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)捆綁公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)平衡政府收益。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已入市地塊中，政府獲得收益占凈地價(jià)款的31%左右，加上轉(zhuǎn)嫁企業(yè)承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施配建費(fèi)用，政府總收益比改革前降低約5%。

根據(jù)入市土地增值程度的不同制定差異化的增值收益調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)或捆綁公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是平衡國(guó)家和集體間利益關(guān)系的有益探索。廣西北流通過(guò)收取增值收益平衡再分配金、捆綁公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等來(lái)統(tǒng)籌平衡商品住宅開發(fā)與其他類型用地的收益，為更好地平衡國(guó)家與集體間以及各經(jīng)濟(jì)主體間的利益關(guān)系進(jìn)行了有益嘗試。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅面臨的現(xiàn)實(shí)困境

基于上述分析，筆者認(rèn)為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的核心問(wèn)題是收益分配，尤其是在規(guī)劃建設(shè)區(qū)的收益平衡成為難點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間擁有制度改革的法律授權(quán)，可以進(jìn)行大膽探索，包括：通過(guò)提高增值收益調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)、收取增值收益平衡再分配金、捆綁基建項(xiàng)目等方法調(diào)節(jié)不同主體間的利益關(guān)系，將相關(guān)規(guī)劃沒(méi)有覆蓋到的入市地塊視同符合規(guī)劃，參照國(guó)有土地辦理商品住宅建設(shè)規(guī)劃、預(yù)售手續(xù)，等等。但隨著試點(diǎn)工作的結(jié)束，一些試點(diǎn)期間的政策不再有效，面對(duì)未解難題，試點(diǎn)地區(qū)無(wú)法再自行出臺(tái)政策進(jìn)行探索，跟全國(guó)其他地方一樣，不再具有制度優(yōu)勢(shì)。在國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)接續(xù)政策的情況下，之前試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)自行探索（未得到國(guó)家正式制度認(rèn)可）解決的問(wèn)題和尚未徹底解決的問(wèn)題，都成為下一步推開集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)商品住宅工作面臨的主要問(wèn)題。具體來(lái)講，目前的主要問(wèn)題有以下3個(gè)方面：

1.制度層面：政策導(dǎo)向不明、配套制度缺位及相關(guān)政策掣肘

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅屬于新生事物，試點(diǎn)前后國(guó)家層面的政策都未明確集體土地能否開發(fā)商品住宅，阻礙了實(shí)踐進(jìn)程及配套制度的建立。

第一，新修正的《土地管理法》明確允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，但關(guān)于入市土地用途則沿用了試點(diǎn)期間的表述，新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》也沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行細(xì)化。究其原因還是意見無(wú)法統(tǒng)一，故而采取了不主動(dòng)碰觸社會(huì)輿論敏感神經(jīng)的策略，循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革，也為下一步改革預(yù)留了空間。政策導(dǎo)向不明，直接影響了后續(xù)配套制度的制定出臺(tái)。

第二，《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》隨著試點(diǎn)工作結(jié)束而失效?！吨腥A人民共和國(guó)土地增值稅法（征求意見稿）》包含了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配的內(nèi)容，并且針對(duì)入市成本難以核算的問(wèn)題提出“可按照轉(zhuǎn)移房地產(chǎn)收入的一定比例征收土地增值稅”，但該法尚未出臺(tái)，土地增值收益的調(diào)節(jié)處于無(wú)法可依、無(wú)章可循狀態(tài)。

第三，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用于商品住宅開發(fā)辦理后續(xù)相關(guān)手續(xù)存在障礙。如：按照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》《城市商品房預(yù)售管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，只為在國(guó)有土地上的房地產(chǎn)開發(fā)辦理商品房預(yù)售和銷售手續(xù)，而商品住宅預(yù)售和銷售手續(xù)屬行政許可，必須依法律條款規(guī)定來(lái)執(zhí)行，這為集體土地上建設(shè)的商品住宅辦理預(yù)售和銷售手續(xù)帶來(lái)了無(wú)法逾越的障礙，也直接影響到后續(xù)抵押、登記等工作。

第四，建設(shè)用地的續(xù)期政策不明。長(zhǎng)垣、澤州、北流三地在出讓合同中注明續(xù)期政策參照國(guó)有土地，但由于國(guó)有住宅建設(shè)用地的續(xù)期政策尚不明確，土地使用權(quán)人與集體經(jīng)濟(jì)組織的期望偏差可能對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作產(chǎn)生負(fù)面影響，亦可能留下糾紛隱患。

2.收益分配：國(guó)家與集體間需優(yōu)化、集體與集體間需建立、集體與個(gè)人間需規(guī)范

合理分配土地入市后的增值收益是推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的關(guān)鍵，但對(duì)于收益分配主體、比例和方式尚未形成普適性經(jīng)驗(yàn)，在平衡國(guó)家、集體和個(gè)人收益關(guān)系方面，尤其如何平衡高增值區(qū)域的土地增值收益還有較大改進(jìn)空間。

第一，國(guó)家和集體之間的收益分配比例有待調(diào)整。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)等增值收益較高的用途，即使按照成交價(jià)款50%的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，對(duì)于很多地區(qū)來(lái)說(shuō)，也很難與征收出讓的收益實(shí)現(xiàn)大體平衡，這也是廣西北流捆綁公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原因。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，因土地規(guī)劃用途、區(qū)位不同，增值幅度差別很大，試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)土地區(qū)位和用途制定不同比例的增值收益調(diào)節(jié)金繳納標(biāo)準(zhǔn)，可以較好地解決這一問(wèn)題。如果試點(diǎn)工作要全國(guó)推廣的話，是每個(gè)地方分別制定標(biāo)準(zhǔn)，還是國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)需要提前思考。

第二，集體與集體之間的收益分享需要探索。調(diào)節(jié)金主要調(diào)節(jié)國(guó)家和集體之間的收益，并未涉及集體之間收益分配的調(diào)節(jié)。在土地發(fā)展權(quán)無(wú)償配置的模式下，規(guī)劃用途的限制意味著經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能入市、公益性建設(shè)用地要征收、農(nóng)用地只能維持現(xiàn)狀，處理不好因用途限制導(dǎo)致的集體之間土地收益失衡，極易引發(fā)集體之間利益糾紛，直接影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策的實(shí)施。

第三，集體和個(gè)人之間的收益分配需要規(guī)范。集體所獲入市收益如何在集體和成員之間分配、使用，缺少統(tǒng)一的規(guī)范，容易誘發(fā)侵害農(nóng)民利益的事件。

3.內(nèi)部條件：規(guī)劃等條件不具備、地方政府的積極性不高

《土地管理法》（2019年修正）實(shí)施后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市已經(jīng)沒(méi)有法律障礙。但從過(guò)去兩年的實(shí)施情況看，除了上一輪改革試點(diǎn)地區(qū)外，開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐的地區(qū)很少，入市用于商品住宅開發(fā)的更是沒(méi)有。究其原因：一是部分地區(qū)尚不具備集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)條件。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，符合規(guī)劃并進(jìn)行依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才能入市。目前來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃處于編制階段，缺少集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前提條件。二是現(xiàn)行的土地分類無(wú)法支撐集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》（GB/T21010—2017）中一級(jí)類“住宅用地”下僅有“城市住宅用地”和“農(nóng)村宅基地”兩個(gè)二級(jí)類?！稗r(nóng)村宅基地”顯然不屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。2020年11月，自然資源部發(fā)布的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》也僅涉及農(nóng)村宅基地和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地。土地利用現(xiàn)狀分類中無(wú)集體土地上的商品住宅分類，致使集體土地開發(fā)商品住宅在規(guī)劃審批、確權(quán)登記時(shí)存在技術(shù)障礙。三是對(duì)土地財(cái)政的依賴致使地方政府積極性不高。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要相應(yīng)的制度安排和流程設(shè)計(jì)[12]，地方政府擔(dān)心集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅影響地方土地出讓收入和樓市去庫(kù)存，也擔(dān)心城鎮(zhèn)人口到農(nóng)村買房引發(fā)“逆城鎮(zhèn)化”，缺少主動(dòng)改變的勇氣和智慧。以長(zhǎng)垣為例，雖然對(duì)土地財(cái)政依賴度不高，但為防止沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)、保障地方財(cái)政收入，集體土地建設(shè)商品住宅僅限于城中村、棚戶區(qū)改造區(qū)等。

四、推進(jìn)集體土地用于商品住宅開發(fā)的路徑選擇

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅符合改革方向，對(duì)于改善農(nóng)村居住環(huán)境、提高集體收入、促進(jìn)共同富裕具有積極作用，農(nóng)民集體、社會(huì)公眾和市場(chǎng)主體對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅也有較強(qiáng)的需求。通過(guò)前文分析可知，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和改革的難點(diǎn)在于收益分配問(wèn)題，而試點(diǎn)地區(qū)的試驗(yàn)證明可以通過(guò)適當(dāng)?shù)囊?guī)制來(lái)解決收益分配難題，因而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅也具有現(xiàn)實(shí)可行性。同時(shí)，試驗(yàn)在收益分配等關(guān)鍵問(wèn)題的解決方面也積累了經(jīng)驗(yàn)，為消除認(rèn)識(shí)分歧、推進(jìn)改革實(shí)踐打下了良好基礎(chǔ)。當(dāng)然，由于試點(diǎn)地區(qū)的試驗(yàn)時(shí)間短、范圍窄、案例少，尚未形成成熟的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識(shí)上的分歧也未消除。實(shí)踐是統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、解決分歧、推進(jìn)改革的有效途徑，在建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革背景下，繼續(xù)開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅試驗(yàn)尤為必要。由于政策導(dǎo)向不明，現(xiàn)實(shí)中存在多重障礙，地方政府較難自主推進(jìn)此項(xiàng)工作，需要國(guó)家層面的適當(dāng)干預(yù)與推動(dòng)。

1.深化改革試點(diǎn)，為國(guó)家完善制度體系提供政策儲(chǔ)備

按照試點(diǎn)先行的原則，部署新一輪集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作，將更多具備條件的地區(qū)（如土地財(cái)政依賴度低、樓市去庫(kù)存壓力小的地區(qū)）納入試點(diǎn)范圍，并將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅作為重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行部署。授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)為集體土地上的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目辦理商品住宅預(yù)售和銷售手續(xù)。在實(shí)踐中，不斷探索建立健全相關(guān)政策，逐步解決土地財(cái)政接替、入市收益分配、商品住宅建設(shè)管理等問(wèn)題。試點(diǎn)期間，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅應(yīng)從城中村和城市規(guī)劃區(qū)外逐步擴(kuò)大到規(guī)劃建設(shè)區(qū)，從存量集體建設(shè)用地逐步擴(kuò)大到新增集體建設(shè)用地。鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，在全域開展入市土地用于商品住宅開發(fā)的探索，豐富試點(diǎn)樣本，完善試點(diǎn)政策，進(jìn)而檢驗(yàn)相關(guān)政策的適用條件、范圍及普適程度，為國(guó)家相應(yīng)法律法規(guī)的完善提供政策儲(chǔ)備和實(shí)踐參考。

2.建立科學(xué)的增值收益分配機(jī)制，增加改革試驗(yàn)的內(nèi)生動(dòng)力

在城市建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)外利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅，增值收益比較容易調(diào)節(jié)，根據(jù)現(xiàn)行的增值收益調(diào)節(jié)金征收比例基本就可以實(shí)現(xiàn)土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例大體平衡。在新一輪改革試點(diǎn)期間，對(duì)于規(guī)劃建設(shè)區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅，建議：一是提高增值收益調(diào)節(jié)金征收比例（比如提高到70%甚至更高），或者通過(guò)入市土地捆綁配建基礎(chǔ)設(shè)施等方式，提高土地取得成本。土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例由省、自治區(qū)、直轄市政府制定，國(guó)家不再統(tǒng)一規(guī)定。二是通過(guò)鎮(zhèn)域統(tǒng)籌或村級(jí)聯(lián)合的方式促進(jìn)集體之間合作入市，成本共擔(dān)、收益共享，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)入市土地開發(fā)商品住宅與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施所得收益大體相當(dāng)，保障各類用地的供給。三是根據(jù)地方實(shí)際，采取收取集體間收益平衡金、土地發(fā)展權(quán)有償配置、新增用地指標(biāo)有償配置等方式，實(shí)現(xiàn)同一區(qū)域內(nèi)不同集體間集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的平衡。長(zhǎng)期來(lái)看，土地增值收益調(diào)節(jié)金會(huì)通過(guò)稅費(fèi)形式收取，應(yīng)同步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市稅法體系建設(shè)[14]，按照國(guó)有土地房地產(chǎn)開發(fā)的稅費(fèi)構(gòu)成完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)的相關(guān)稅費(fèi)設(shè)置[15]。《中華人民共和國(guó)土地增值稅法（征求意見稿）》中提出，按照轉(zhuǎn)移房地產(chǎn)收入的一定比例征收增值稅，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市決定。這種方式充分考慮了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式、途徑、用途等方面的差異，是比較可行[1]。在集體土地出讓環(huán)節(jié)可以按照一定比例收稅，在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)則采取超率累進(jìn)稅率，發(fā)揮土地增值稅籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)土地增值收益分配的作用，以此保障地方政府在放棄部分土地出讓收入后實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的平穩(wěn)過(guò)渡。

3.完善相關(guān)配套政策，保障集體土地開發(fā)商品住宅取得實(shí)效

一是加快國(guó)土空間規(guī)劃編制，按照應(yīng)編盡編的原則加快推進(jìn)編制實(shí)施“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，暫時(shí)沒(méi)有條件編制村莊規(guī)劃的，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中明確村莊國(guó)土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求，作為實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的依據(jù)。二是建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的住房用地供應(yīng)機(jī)制，依據(jù)定居人口數(shù)量供應(yīng)住房用地，通過(guò)規(guī)劃管控、計(jì)劃引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有序入市，避免無(wú)序入市影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展[17]。三是規(guī)范集體收益分配和使用，集體所獲收益具體分配方式由村民自主協(xié)商決定，政府部門加強(qiáng)引導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)管。四是完善土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)，將住宅用地二級(jí)類分為城市住宅用地和農(nóng)村住宅用地，農(nóng)村住宅用地包括宅基地和集體土地上建設(shè)的商品住宅，消除集體土地開發(fā)商品住宅在行政管理上的技術(shù)障礙。五是明確國(guó)有住宅用地使用權(quán)期限屆滿后續(xù)期辦法，并保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)到期后處置方式一致。

本文對(duì)于社會(huì)比較關(guān)注的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅的收益分配以及實(shí)踐中面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行了探究，在實(shí)踐與理論分析基礎(chǔ)上論證了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的現(xiàn)實(shí)可行性，并提出了改革的推進(jìn)路徑，但尚存在以下不足：一是由于前期試點(diǎn)政策不明確，試點(diǎn)地區(qū)的探索比較謹(jǐn)慎，案例相對(duì)較少，有些問(wèn)題可能未充分暴露。二是對(duì)于收益分配主要針對(duì)初次入市，對(duì)于轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值收益如何分配以及集體是否應(yīng)享受增值收益分配，由于沒(méi)有案例，未進(jìn)行研究。三是增值收益核算比較麻煩，試點(diǎn)地區(qū)普遍按成交價(jià)款的一定比例征收增值收益，未充分體現(xiàn)“增值”的分配關(guān)系。下一步，隨著試點(diǎn)案例的不斷豐富，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的收益分配、增值收益核算以及出現(xiàn)的新問(wèn)題進(jìn)行研究。

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Experimental Investigation and Suggestions for the Development of Commercial Housing on Commercial Collective-owned Construction Land： Taking the Pilot Reforms of Beiliu in Guangxi Province， Changyuan in Henan Province and Zezhou in Shanxi Province as examples

YUE Yong-bing， LIU Xiang-min

（Chinese Academy of Natural Resources Economics， Beijing 101149， China）

Abstract： The commercial collective-owned construction land entering the market to develop commercial housing is conducive to the establishment of a unified urban and rural construction land market and a housing system with multi-subject supply， multi-channel guarantee， and encouragement of both renting and purchasing. However， there is still a big controversy over whether collective land can be used to develop commercial housing， and in the pilot reforms of commercial collective-owned construction land entering the market， fewer commercial housing development projects are involved， and related research also lacks in-depth discussion of its income distribution and specific operation.

This paper analyzes the experiments of developing commercial housing on commercial collectively-owned construction land in three pilot areas， including Changyuan in Henan province， Zezhou in Shanxi province， and Beiliu in Guangxi province， and finds that the govemment， collectives， and enterprises can all profit from the development of commercial housing on collective land. The alignment of the interests of these three parties is the driving force of innovation; most of commercial collective-owned construction land for the development of commercial housing is located in the village or central village where the township（town） station is located outside the urban planning area， and although the planning and construction area in the commercial collective- owned construction land is the area with the greatest potential for the development of commercial housing， it is also the area with the greatest reform cost and the greatest difficulty in balancing the income， so it has not become the preferred location for the experimental test of developing commercial housing on commercial collective-owned construction land; by formulating differentiated collection standards for value-added income adjustment fees， bundling public infrastructure projects， and collecting value-added income balance redistribution fees， the pilot areas have basically achieved the balance of interests among different entities. It can be seen that the commercial collective-owned construction land entering the market to develop commercial housing is not only in line with the direction of reform， but also has realistic needs， and can properly solve the problem of balance of interests through appropriate regulations.

The revision of the Land Administration Law has removed institutional obstacles for commercial collectively-owned construction land to enter the market， but the development of commercial housing on collectively-owned land is affected by unclear policy orientation， a lack of supporting systems， imperfect income distribution mechanism， and lack of basic conditions. Therefore， the process of developing commercial housing on commercial collective-owned construction land is stalled in practice. It is recommended to deploy a new round of pilot reform of commercial collectively-owned construction land into the market as soon as possible， and take the development of commercial housing on commercial collectively-owned construction land as the key content of the pilot， encourage the pilot areas to gradually expand the experiment of developing commercial housing on commercial collectively-owned construction land from urban villages and urban planning areas to planning and construction areas， from existing collective construction land to new collective construction land， actively explore the establishment of a reasonable value-added income distribution mechanism， and continuously improve relevant supporting policies.

Compared with the previous literature， this paper has expanded and deepened this study in the following two aspects. On one hand， based on practical investigation， from the perspective of interest balance， this paper analyzes the reform dynamic mechanism， pilot location selection and income distribution adjustment of commercial collectively-owned construction land entering the market to develop commercial housing， and then demonstrates the practical feasibility of collectively-owned land to develop commercial housing. On the other hand， the practical difficulties faced by the construction of commercial housing on collective land are systematically discussed， and corresponding suggestions are put forward.

Based on the investigation and analysis of the practice of commercial collective construction land entering the market to develop commercial housing in pilot areas， this paper helps to eliminate differences in understanding， promote reform practice， and provide a policy reference for steadily promoting the reform of developing commercial housing on collective land.

Key words： commercial collectively-owned construction land; entering the market; commercial housing development; distribution of value-added income; construction land market

CLC number：F301.2;F293.31 ?Document code： A ?Article ID：1674-8131（2022）03-0098-11

（編輯：黃依潔）