許安標

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作。習近平總書記對新時代科學立法的目標方向、任務要求、重要原則、體制機制等進行了全面闡述，深入回答了科學立法中的重大問題，這是習近平法治思想的重要組成部分，為新時代堅持科學立法提供了根本遵循。

一、提高立法質(zhì)量和效率

改革開放以來，我國立法工作取得舉世矚目成就，在2010年底形成中國特色社會主義法律體系，用30多年時間完成西方國家二三百年的歷程。我國的法律體系是動態(tài)的、開放的，此后在實踐中與時俱進、不斷完善。中國特色社會主義進入新時代，立法面臨新形勢新任務新要求，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。全面依法治國，保障經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、助推社會高效能治理、守護群眾高品質(zhì)生活，對立法質(zhì)量提出更高要求。越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。與此同時，立法調(diào)整的領域不斷拓寬，不僅有傳統(tǒng)的民事、刑事、經(jīng)濟和行政等領域，更有社會治理、國家安全、信息網(wǎng)絡、涉外法治等新興領域。立法領域更寬、任務更重、節(jié)奏更快、要求更高，成為當前和今后一個時期的立法特點。

習近平總書記洞察把握立法面臨的形勢任務，作出一系列重要判斷，提出一系列重要要求。實踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務依然很重。要加快完善中國特色社會主義法律體系，使之更加科學完備、統(tǒng)一權威。習近平總書記強調(diào)，“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，擴大社會主義民主，推進行政體制改革，保障和改善民生，加強和創(chuàng)新社會管理，保護生態(tài)環(huán)境，都會對立法提出新的要求?！薄鞍l(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。要以立法高質(zhì)量保障和促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展?！薄耙プ√岣吡⒎ㄙ|(zhì)量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。”要讓人民群眾在每一項法律制度中感受到公平正義。這些重要論述，對新時代立法工作提出了總要求，即提高立法質(zhì)量和效率，使立法工作有了清晰的目標和努力方向。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。提高立法質(zhì)量，是以良法促進發(fā)展、保障善治的必然要求，是立法工作的永恒主題。提高立法效率是完成繁重立法任務、適應各項事業(yè)法治化需求、提供有效制度供給的應有舉措。立法質(zhì)量與效率是辯證統(tǒng)一的，效率要服從質(zhì)量，沒有質(zhì)量的效率不僅無益，而且會產(chǎn)生負面后果，要在確保質(zhì)量的前提下提高效率、加快立法。同時，經(jīng)過充分討論、廣泛征求意見，要敢于在矛盾的焦點上砍一刀，作出立法決斷，不能因個別意見久拖不決。新時代立法工作堅持質(zhì)量與效率的統(tǒng)一，取得重大進展成效。黨的十八大以來，截至2022年9月制定法律70件，修改法律238件次，作出有關法律問題和重大問題的決定99件，法律解釋9件，通過憲法修正案，編纂民法典，制定監(jiān)察法、國家安全法、外商投資法，修改環(huán)境保護法等一批重要法律;適應形勢發(fā)展需要，堅持急用先行，區(qū)分輕重緩急，加快立法步伐，在較短時間內(nèi)制定出臺疫苗管理法、生物安全法、長江保護法，完成涉港重大立法任務等。

二、加強重點領域、新興領域、涉外領域立法

我國進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，賦予立法鮮明的時代特色。立法必須緊跟時代步伐，回應實踐需要。面對廣泛的立法需求，如何加強立法，解決立法需求和立法供給的主要矛盾和矛盾的主要方面，習近平總書記作出了深刻論述，指出了立法的重點方向。

習近平總書記強調(diào)，“要加強重點領域立法，及時反映黨和國家事業(yè)發(fā)展要求、人民群眾關切期待，對涉及全面深化改革、推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律抓緊制訂、及時修改?！奔訌娭攸c領域立法，就是要突出重點，區(qū)分輕重緩急，在立法資源、立法力量有限的情況下，著力推進重點領域立法，重點突破，并以此帶動其他領域的立法。重點領域在不同時期不同階段會有所不同，與黨中央確定的戰(zhàn)略目標、中心工作和重大決策部署密切聯(lián)系。習近平總書記指出，“要積極推進國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風險、涉外法治等重要領域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展”。這是當前和今后一個時期立法的重點，包括了諸多新興領域，特別是涉外領域。

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全。經(jīng)過持續(xù)努力，國家安全立法取得重大進展，從夯基壘臺、立柱架梁到系統(tǒng)配套，國家安全法律制度體系逐步健全。同時，國家安全的新疆域不斷出現(xiàn)，如網(wǎng)絡、太空、極地、深海等，貫徹總體國家安全觀，以法治保障國家安全，立法要及時跟上?？萍紕?chuàng)新是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力，科技自立自強是國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。要以全方位的視野，從人才、投入、研究、生產(chǎn)、保護、管理等各方面，完善相關法律制度和體制機制，推動科技創(chuàng)新。 法治是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有力武器，要總結疫情防控經(jīng)驗，健全公共衛(wèi)生法律制度。生物安全是具有代表性的新興領域，要在綜合性的生物安全法基礎上，推進各項配套立法。生態(tài)文明一直是立法的重點，并取得豐碩成果，要在現(xiàn)有基礎上，推進生態(tài)文明法律制度的體系化、系統(tǒng)化。防范風險與其他各領域立法，既有共性，也有個性，各領域的專項立法也有防范特定風險的任務。法治是國家核心競爭力的重要內(nèi)容，我國日益走近世界舞臺的中央，國際交往聯(lián)系日益頻繁，應對美西方對我打壓遏制，涉外法治建設的重要性愈加凸現(xiàn)，要加強涉外領域立法，加快形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系，維護國家主權、安全和發(fā)展利益。

三、立法主動適應改革發(fā)展需要

處理好改革與法治的關系，是全面深化改革、全面依法治國進程中的重大課題。習近平總書記對此深刻指出：“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行?！薄拔覀円獔猿指母餂Q策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發(fā)揮引導、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力?！绷暯娇倳浛茖W闡釋了改革與法治的關系，如鳥之兩翼、車之兩輪，使其有機統(tǒng)一起來。貫徹這一重要論述，要堅持立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，積極主動研究改革舉措涉及的立法問題，及時制定、修改、解釋、廢止有關法律。一些尚處于探索實踐中，立改廢釋的條件暫不成熟而實踐又迫切需要開展的，可以通過法定程序進行授權，先行先試，經(jīng)實踐檢驗，成熟可行的再上升為法律規(guī)定。

黨的十八大以來，為確保重大改革于法有據(jù)，在制定或者修改相關法律條件尚不成熟的情況下，全國人大常委會作出關于自由貿(mào)易試驗區(qū)、行政審批制度改革等方面30多項授權決定和改革決定，為局部地區(qū)或者特定領域先行先試提供法律保障;并且按照授權決定和改革決定要求，及時安排聽取審議試點工作情況報告，推動有關方面及時總結經(jīng)驗、提出復制推廣建議，統(tǒng)籌安排相關立法修法工作，從改革實踐中吸取經(jīng)驗、完善法治。

當前，全面深化改革進入攻堅期和深水區(qū)，有不少硬骨頭要啃、險灘要過，改革發(fā)展穩(wěn)定任務更加繁重，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境、資源、收入分配、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等不少領域改革，牽涉的利益格局十分復雜，牽一發(fā)而動全身，要求更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，要更好地處理改革與法治的關系，發(fā)揮法律的引領、推動、規(guī)范和保障作用。

四、 立法要樹立鮮明道德導向，弘揚美德義行

法律以國家強制力保障實施，道德則主要依靠內(nèi)心信念、自我約束、社會輿論等推動實施。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，兩者都對社會行為進行規(guī)范調(diào)整，法治和德治也成為國家治理的兩種重要方式。對于如何把兩者有機統(tǒng)一起來，充分發(fā)揮法治和德治在國家和社會治理中的重要作用，習近平總書記作出了科學論述，深刻闡述了法律和道德的相互關系，強調(diào)必須堅持依法治國和以德治國相結合，并明確指出“要把道德要求貫徹到法治建設中”，“要把實踐中廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求及時上升為法律規(guī)范，引導全社會崇德向善?！?/p>

貫徹依法治國和以德治國相結合要求，中辦、國辦印發(fā)《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，中共中央印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》，2018年全國人大通過憲法修正案，明確規(guī)定國家倡導社會主義核心價值觀。社會主義核心價值觀是社會主義道德要求的集中體現(xiàn)。

將社會主義核心價值觀融入立法，立法體現(xiàn)道德要求，是堅持依法治國和以德治國相結合的必然要求。道德是法律的基礎，只有那些合乎道德、具有深厚道德基礎的法律才能為更多人所自覺遵行。同時，法律是道德的保障，法律通過自身的強制性，規(guī)范人們行為、懲罰違法行為，從而引領道德風尚。立法要樹立鮮明道德導向，弘揚美德義行，更好地體現(xiàn)國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則，為道德提供有力制度支撐。例如，英雄烈士是中華民族的脊梁，他們的事跡和精神是中華民族的共同歷史記憶和社會主義核心價值觀的重要體現(xiàn)，全國人大常委會貫徹習近平總書記重要指示精神，制定英雄烈士保護法，以國家立法的形式維護英雄烈士尊嚴和合法權益，嚴肅懲治歪曲丑化、侮辱誹謗英雄烈士的行為。

五、推進科學立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑

習近平總書記深刻指出，科學立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。

推進科學立法，關鍵是完善立法體制。習近平總書記高度重視完善立法體制，深刻分析立法領域面臨的一些突出問題，要求明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。立法體制是立法主體的立法權限配置及其相互關系，直接影響立法質(zhì)量和效率與法治統(tǒng)一。黨的十八屆四中全會決定對完善立法體制作出重大決策部署。以立法體制為主軸，形成了黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。發(fā)揮立法體制優(yōu)勢，形成立法工作合力，建立健全立法工作機制十分必要。習近平總書記指出，“要優(yōu)化立法職權配置，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，完善法律草案表決程序，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性。”2015年全國人大修改立法法，依法賦予所有設區(qū)的市地方立法權，并相應明確其權限范圍;同時就深入推進科學立法、民主立法，進一步完善了立法授權、立法公開、聽證論證評估等相關機制。

黨的十八大以來，全國人大常委會建立專門委員會、常委會工作機構組織起草重要法律草案制度，出臺向社會公布法律草案征求意見、立法項目征集論證、立法重大利益調(diào)整論證咨詢、重要立法事項引入第三方評估等工作規(guī)范，建立健全立法專家顧問制度、基層立法聯(lián)系點制度、法律案通過前評估制度，推進立法工作規(guī)范化、制度化建設，不斷提高立法的科學化民主化水平。

法律體系形成并不斷完善的實際情況，對立法形式提出多種要求。習近平總書記指出，“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭，也要搞一些‘小快靈，增強立法的針對性、適用性、可操作性”。要總結編纂民法典的經(jīng)驗，推動條件成熟立法領域法典編纂;要堅持從實際出發(fā)，聚焦特定領域具體問題，以小切口立法有針對性解決問題，需要幾條就定幾條，能用三五條解決就不搞“鴻篇巨制”，做到能具體的盡量具體、能明確的盡量明確，重在管用。2021年全國人大常委會制定的反食品浪費法，貫徹落實習近平總書記重要指示精神，建立反食品浪費長效機制，是“小快靈”、“小切口”立法的生動實踐。

六、維護社會主義法治的統(tǒng)一、尊嚴、權威

我國是一個統(tǒng)一的、多民族的單一制國家。維護國家法治統(tǒng)一至關重要。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，行政法規(guī)必須以憲法和法律為依據(jù)，地方性法規(guī)不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。

維護法治統(tǒng)一，首先是維護憲法權威和尊嚴。習近平總書記指出，“不論過去、現(xiàn)在還是將來，維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威;捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴;保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)?！薄耙∪珣椃ūO(jiān)督機制，推進合憲性審查工作。有關方面擬出臺的法規(guī)規(guī)章、重要政策和重大舉措，凡涉及憲法有關規(guī)定如何理解、如何適用的，都應當事先經(jīng)過全國人大常委會合憲性審查，確保同憲法規(guī)定、憲法精神相符合?！?/p>

為了確保國家法治統(tǒng)一，我國建立了備案審查制度和合憲性審查制度。黨的十八屆四中全會決定指出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。黨的十九大報告指出，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查，維護憲法權威。2020年初，黨中央印發(fā)關于推進合憲性審查的指導文件，從事前、事中和事后全過程，對規(guī)范性文件起草、制定和實施中的合憲性審查責任、程序和機制作了安排。貫徹中央決策部署，要加強備案審查，嚴格落實有件必備、有備必審、有錯必糾要求，不斷提高備案審查工作能力和水平，堅決避免和糾正立法“放水”等與上位法不一致、相抵觸等突出問題;要積極穩(wěn)妥推進合憲性審查，維護憲法權威。

七、堅持黨對立法工作的領導，加強立法工作隊伍建設

黨的領導是社會主義法治最根本的保證，必須把黨的領導貫徹到法治建設的全過程和各方面。立法是將黨的主張、人民意愿轉(zhuǎn)化為國家意志的重要政治活動、治國理政的重要形式，實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要過程。

立法必須堅持黨的領導，貫徹黨的路線、方針、政策和決策部署，凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。立法的專業(yè)性很強，要善于將黨言黨語轉(zhuǎn)化為法言法語，便于理解、掌握、執(zhí)行、操作，立法工作隊伍是堅持黨的領導、提高立法質(zhì)量的重要保障。

習近平總書記高度重視法治工作隊伍建設，指出建設一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊伍至關重要。法治專門隊伍，既有共性，又有個性。要按照政治過硬、業(yè)務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，教育和引導立法、執(zhí)法、司法工作者牢固樹立社會主義法治理念，恪守職業(yè)道德，做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。在人大和政府從事立法工作的人員是專門的法治隊伍的組成部分。立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質(zhì)，具備遵循規(guī)律、發(fā)揚民主、加強協(xié)調(diào)、凝聚共識的能力。要堅持建設德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)立法工作隊伍，用習近平法治思想武裝頭腦、指導立法實踐、推動立法工作，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。要根據(jù)實踐的發(fā)展，不斷深化認識，把握立法規(guī)律，提高立法能力，使立法準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關系。

習近平法治思想是新時代推進全面依法治國的根本遵循。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新征程上，我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，為中華民族的偉大復興提供有力法治保障。

（作者單位：全國人大常委會法工委）

責任編輯：張少義