鐘飛騰

在許多美國(guó)人眼中，美國(guó)仍然是世界上最強(qiáng)大的國(guó)家。圖為美國(guó)華爾街。

近年來，美國(guó)兩黨正在努力復(fù)興美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策，以應(yīng)對(duì)21世紀(jì)中國(guó)的崛起。正是在這一背景下，美國(guó)新安全研究中心（CNAS）推出了由該中心技術(shù)和國(guó)家安全研究項(xiàng)目主任、前中情局官員馬丁·拉瑟主持的系列報(bào)告——“美國(guó)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略”。今年6月初，馬丁·拉瑟對(duì)外發(fā)布了最新的一期報(bào)告——《重啟：美國(guó)新產(chǎn)業(yè)政策框架》。在該報(bào)告中，拉瑟闡述了什么是美國(guó)的新型產(chǎn)業(yè)政策，為什么美國(guó)需要一種新型的產(chǎn)業(yè)政策，以及美國(guó)應(yīng)該如何制定一種應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)的新型產(chǎn)業(yè)政策。報(bào)告的主要?jiǎng)?chuàng)新之處在于構(gòu)建了一個(gè)由六項(xiàng)不同但相互關(guān)聯(lián)的行動(dòng)組成的新產(chǎn)業(yè)政策框架。

需要注意的是，拉瑟是拜登競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)的政策顧問，而美國(guó)新安全研究中心在奧巴馬政府時(shí)期就是重要智庫，因此該系列報(bào)告有可能對(duì)拜登政府產(chǎn)生影響。另外，拉瑟所在的智庫——美國(guó)新安全研究中心，是澳大利亞政府牽頭進(jìn)行的“四方技術(shù)網(wǎng)絡(luò)”的四個(gè)智庫成員之一，該網(wǎng)絡(luò)旨在促進(jìn)“印太”地區(qū)相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵技術(shù)問題的二軌對(duì)話，而拉瑟是美方的主要代表。

新產(chǎn)業(yè)政策框架的主要內(nèi)容

第一，美國(guó)政府應(yīng)該明確發(fā)出戰(zhàn)斗號(hào)角，闡述美國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和技術(shù)領(lǐng)先地位的愿景和目標(biāo)。這一愿景需確保美國(guó)作為世界第一強(qiáng)國(guó)的地位，并且能夠清晰地解釋經(jīng)濟(jì)安全如何促進(jìn)國(guó)家安全。拉瑟以肯尼迪總統(tǒng)載人登月工程的戰(zhàn)略愿景為例，批評(píng)目前美國(guó)政府在解決芯片短缺和稀土供應(yīng)鏈危機(jī)等問題上缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)。報(bào)告認(rèn)為，美國(guó)決策者需要向公眾說明哪些技術(shù)領(lǐng)域應(yīng)該優(yōu)先考慮，以便制定相關(guān)政策;明確指導(dǎo)美國(guó)必須在哪些方面保持領(lǐng)先地位，在哪些方面需要追趕，哪些方面必須保護(hù)，以及應(yīng)該如何參與國(guó)際事務(wù)。

第二，分析產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的成功案例。為了衡量產(chǎn)業(yè)政策的成效，美國(guó)決策者需要持續(xù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估與技術(shù)戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的投入和過程，包括研發(fā)支出需求、勞動(dòng)力問題、教育需求、創(chuàng)新障礙、基礎(chǔ)設(shè)施短缺、供應(yīng)鏈約束和對(duì)外國(guó)的依賴等。

第三，優(yōu)化政府與工業(yè)界的關(guān)系。拉瑟認(rèn)為，公私伙伴關(guān)系必須成為美國(guó)新產(chǎn)業(yè)政策的核心特征。他舉出1987年美國(guó)建立的半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)盟——由美國(guó)政府和14家美國(guó)半導(dǎo)體企業(yè)組成，這一聯(lián)盟擊敗了日本的挑戰(zhàn)，引領(lǐng)了美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的復(fù)興。目前，美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局和半導(dǎo)體研究公司正聯(lián)合推進(jìn)專注于6G的新項(xiàng)目——微電子研究中心。拉瑟認(rèn)為，只要將美國(guó)政府的財(cái)政資源和目標(biāo)，與工業(yè)界和美國(guó)大學(xué)及科研機(jī)構(gòu)的世界級(jí)能力相結(jié)合，就能讓美國(guó)具備其他國(guó)家難以企及的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。

第四，設(shè)立新機(jī)構(gòu)。為了優(yōu)化政府和產(chǎn)業(yè)關(guān)系，美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)任命一位負(fù)責(zé)技術(shù)競(jìng)賽的國(guó)家安全事務(wù)副助理，直接向總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任和科學(xué)技術(shù)政策辦公室主任報(bào)告。拉瑟還建議，應(yīng)邀請(qǐng)立法部門參與，以便政府得到授權(quán)，讓相關(guān)部門組成聯(lián)合工作小組，制定、執(zhí)行、監(jiān)督和維持新的產(chǎn)業(yè)政策。

第五，接受并降低風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告建議，美國(guó)政府和國(guó)會(huì)應(yīng)重新調(diào)整監(jiān)管政策，以支持更靈活的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)政策的實(shí)施。拉瑟稱，科技進(jìn)步源于高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的研究，不可能做到一投入就立即產(chǎn)生回報(bào)，美國(guó)政府在更多參與工業(yè)和學(xué)術(shù)投資時(shí)，應(yīng)該對(duì)失敗抱有更大的容忍度。

第六，提升美國(guó)的科技外交能力。報(bào)告認(rèn)為，以美國(guó)為首的“民主”國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍占據(jù)主導(dǎo)地位，只要美國(guó)能夠拉攏這些盟友，加強(qiáng)在研發(fā)投資、標(biāo)準(zhǔn)制定、供應(yīng)鏈彈性等領(lǐng)域的合作，共同制定規(guī)則，就可以提升美國(guó)及其盟友的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家利益。

面臨的挑戰(zhàn)

拉瑟提出的新產(chǎn)業(yè)政策框架，其目標(biāo)主要針對(duì)中國(guó)。拉瑟在開篇前言中即表示，中國(guó)是一個(gè)不同于蘇聯(lián)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，美國(guó)在冷戰(zhàn)時(shí)期針對(duì)蘇聯(lián)的做法——將蘇聯(lián)與世界其他地區(qū)脫鉤、因而無法從全球經(jīng)濟(jì)體系中獲益——并不能應(yīng)用于中國(guó)，因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)完全融入全球化的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和軍事強(qiáng)國(guó)。

拉瑟在報(bào)告中對(duì)20世紀(jì)80年代的產(chǎn)業(yè)政策與新一代的產(chǎn)業(yè)政策做了嚴(yán)格區(qū)分。按照《重啟》一文的界定，20世紀(jì)80年代美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策等同于政府對(duì)自由市場(chǎng)的高壓干預(yù)，因而在美國(guó)政策圈名聲掃地;而他所界定的新產(chǎn)業(yè)政策則是美國(guó)政府參與自由市場(chǎng)，以產(chǎn)生符合美國(guó)國(guó)家利益的經(jīng)濟(jì)結(jié)果的任何措施。拉瑟認(rèn)為，新產(chǎn)業(yè)政策并沒有試圖保護(hù)衰退行業(yè)，也沒有通過塑造單個(gè)公司的商業(yè)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)“挑選贏家或輸家”（扶植某些企業(yè)），其根本目的在于通過美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人“高瞻遠(yuǎn)矚”的行動(dòng)，確保關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力，以此建立安全和有彈性的供應(yīng)鏈，并在危機(jī)時(shí)保障社會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。

然而，正如美國(guó)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)（ITIF）的創(chuàng)始人羅伯特·阿特金森近期所指出的：美國(guó)是僅有的幾個(gè)沒有國(guó)家工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力戰(zhàn)略的發(fā)達(dá)國(guó)家之一，其主要原因是美國(guó)多數(shù)政策制定者、權(quán)威人士和專家否認(rèn)美國(guó)存在競(jìng)爭(zhēng)力問題，美國(guó)如無法克服這類“思維赤字”，就不能制定強(qiáng)有力的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策。然而，今天美國(guó)學(xué)術(shù)界、金融界仍充滿勝利主義情緒。前哈佛大學(xué)校長(zhǎng)薩默斯曾表示，今天美國(guó)對(duì)中國(guó)的擔(dān)憂，與20世紀(jì)50年代蘇聯(lián)人造衛(wèi)星上天后對(duì)蘇聯(lián)的擔(dān)憂、20世紀(jì)80年代末日本經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期對(duì)日本的擔(dān)憂如出一轍，美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力只是暫時(shí)受到了挑戰(zhàn)，美國(guó)仍然是世界上最強(qiáng)大的國(guó)家，其他國(guó)家難以匹敵。

阿特金森還認(rèn)為，即便美國(guó)政策界一致認(rèn)為美國(guó)面臨嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)力挑戰(zhàn)，但在需要什么樣的政策上也難以達(dá)成一致。這不僅是因?yàn)楹芏嗳嗽趧?chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)力的觀念上存在缺陷，還在于美國(guó)政治體系的弊端。對(duì)于美國(guó)政客的短視，拉瑟在《重啟》一文中指出，美國(guó)的政治文化使得政客僅將研究成果當(dāng)成獲得政治加分的工具，而對(duì)于如何利用產(chǎn)業(yè)政策提升美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力卻缺乏動(dòng)力。

頗為詭異的是，《重啟》一文在總結(jié)其他經(jīng)濟(jì)體實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的成功案例時(shí)，舉的例子是日本和中國(guó)臺(tái)灣省，而把新加坡政府退出半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)作為失敗的案例。而在上世紀(jì)90年代，這些經(jīng)濟(jì)體都是被美國(guó)所批判的，認(rèn)為其經(jīng)濟(jì)運(yùn)作違背了自由市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)理念。這也在一定程度上揭示了當(dāng)代美國(guó)推進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)政策的巨大難題——被大政府控制的美國(guó)還能維持自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)嗎？