馮相昭 楊儒浦 李媛媛

2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2022年1月召開的中央政治局第36次集體學(xué)習(xí)均提出“推動(dòng)能耗‘雙控向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控轉(zhuǎn)變”。剛剛結(jié)束的黨的二十大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“完善能源消耗總量和強(qiáng)度調(diào)控，重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)，逐步專項(xiàng)碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控制度”。結(jié)合碳達(dá)峰碳中和的最新形勢(shì)和要求，有必要深入剖析我國(guó)碳排放“雙控”制度轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵，探討加強(qiáng)碳排放“雙控”制度建設(shè)應(yīng)秉承的主要原則，特別是針對(duì)碳排放總量制度提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、加強(qiáng)碳排放“雙控”制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)愿景的客觀需要

加快能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變反映了政策作用點(diǎn)的戰(zhàn)略調(diào)整。眾所周知，以煤炭、石油等化石燃料為主導(dǎo)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)是驅(qū)動(dòng)我國(guó)碳排放增長(zhǎng)的主要因素，因此在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)節(jié)能降碳協(xié)同推進(jìn)是我國(guó)碳排放控制的主要思路。實(shí)踐證明，隨著能耗強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度以及能源消費(fèi)總量目標(biāo)制度在過去3個(gè)五年規(guī)劃期的相繼實(shí)施，能源結(jié)構(gòu)改善幅度持續(xù)加快，有效抑制了碳排放快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

2020年，我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放強(qiáng)度比2005年下降48.4%，累計(jì)減排二氧化碳約58億噸；過去十年來(lái)，我國(guó)煤炭消費(fèi)占一次能源消費(fèi)比重由68.5%下降到去年的56%，非化石能源消費(fèi)占比提高了6.9個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到16.6%。為激發(fā)更大的降碳動(dòng)能，需要逐步將碳排放總量控制納入政策“工具箱”，適時(shí)調(diào)整政策著力點(diǎn)，釋放更多減排潛力。

碳排放“雙控”制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的內(nèi)在要求。推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，是黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)不僅需要繼續(xù)實(shí)施碳排放強(qiáng)度目標(biāo)責(zé)任制，更需要加強(qiáng)與碳排放總量相關(guān)的制度建設(shè)。在地方開展的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段專門性的“雙碳”工作抓手不多，單純以碳排放強(qiáng)度詮釋碳達(dá)峰與碳中和狀態(tài)變化不夠具象化，增加相關(guān)的碳排放總量控制指標(biāo)有助于壓實(shí)“雙碳”工作的地方責(zé)任和有效測(cè)度綠色低碳轉(zhuǎn)型效果。

加強(qiáng)碳排放“雙控”制度建設(shè)，是健全“雙碳”政策體系的現(xiàn)實(shí)需求。為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，構(gòu)建完善的“雙碳”1+N政策體系是重要的制度保障，這就需要現(xiàn)行的能耗“雙控”制度做出優(yōu)化調(diào)整，且落實(shí)新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制等相關(guān)要求，同時(shí)還需補(bǔ)齊碳排放“雙控”中的總量控制短板，完善碳排放“雙控”制度設(shè)計(jì)。

二、碳排放“雙控”制度設(shè)計(jì)應(yīng)把握四項(xiàng)主要原則

一是繼承發(fā)展原則。應(yīng)繼承能耗“雙控”的相關(guān)機(jī)制安排，特別是已構(gòu)建的涵蓋國(guó)家目標(biāo)設(shè)定、地方目標(biāo)分解、統(tǒng)計(jì)考核、監(jiān)督預(yù)警、激勵(lì)約束、百千萬(wàn)家行動(dòng)等諸多內(nèi)容的目標(biāo)責(zé)任制，保持實(shí)施能耗“雙控”的戰(zhàn)略定力，根據(jù)碳排放總量控制的相關(guān)要求，去蕪存菁，結(jié)合重點(diǎn)行業(yè)達(dá)峰行動(dòng)安排，加強(qiáng)碳排放“雙控”制度建設(shè)。

二是健全完善原則。健全和完善能耗“雙控”制度，細(xì)化新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制的考核要求，加強(qiáng)交通、建筑等領(lǐng)域和地方層面的能源統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，補(bǔ)齊碳排放總量控制短板。

三是借鑒吸收原則。作為碳市場(chǎng)機(jī)制的重要組成部分，碳排放總量制度在歐盟、英國(guó)和美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體有諸多實(shí)踐，可借鑒其在碳排放總量配額設(shè)定與分配等方面的管理經(jīng)驗(yàn)。此外，英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家將長(zhǎng)期減排目標(biāo)納入氣候立法、建立并實(shí)施碳預(yù)算管理制度等做法，也值得關(guān)注。在國(guó)內(nèi)，從“十一五”以來(lái)實(shí)施的污染物排放總量控制制度實(shí)踐以及北京市在“十三五”期間探索開展的碳排放總量控制實(shí)踐，也可作為國(guó)家碳排放總量控制制度設(shè)計(jì)的參考。

四是分類施策原則。依據(jù)國(guó)內(nèi)不同地區(qū)梯次達(dá)峰的特點(diǎn)以及重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展的規(guī)律，探索從地區(qū)、行業(yè)兩個(gè)維度開展碳排放總量控制試點(diǎn)，實(shí)施差異化的碳排放總量控制行動(dòng)，即在已達(dá)峰的地區(qū)或行業(yè)，設(shè)立純粹的碳排放總量目標(biāo)，探索碳排放穩(wěn)中有降的實(shí)施路徑；在未達(dá)峰的地區(qū)或行業(yè)，探索設(shè)立明確的二氧化碳排放增量目標(biāo)控制，促進(jìn)經(jīng)中央批準(zhǔn)的碳達(dá)峰實(shí)施方案和目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

三、行業(yè)視角下的制度設(shè)計(jì)要有效銜接重點(diǎn)領(lǐng)域碳達(dá)峰方案

狹義的碳排放總量控制制度設(shè)計(jì)主要從高耗能高排放行業(yè)切入，主要服務(wù)目標(biāo)是碳市場(chǎng)及其覆蓋的行業(yè)，屬于市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)組成部分，在具體目標(biāo)設(shè)定時(shí)可加強(qiáng)氣候立法工作，明確規(guī)定碳排放總量控制銜接我國(guó)雙碳“1+N”政策體系的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)碳達(dá)峰方案，針對(duì)已達(dá)峰行業(yè)以3年或5年為周期設(shè)置穩(wěn)中有降的碳排放總量目標(biāo)，針對(duì)未達(dá)峰行業(yè)設(shè)立碳排放增量控制目標(biāo)。

基于行業(yè)的碳排放總量制度設(shè)計(jì)可重點(diǎn)參考英國(guó)和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)做法。英國(guó)根據(jù)2009年發(fā)布的《英國(guó)低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》建立了部門碳排放預(yù)算體系，目前已有能源、工業(yè)、交通和住建等18個(gè)政府部門發(fā)布了低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃，明確了各部門為實(shí)現(xiàn)各自碳預(yù)算目標(biāo)所要采取的措施。

在德國(guó)，《聯(lián)邦應(yīng)對(duì)氣候變化法案》明確強(qiáng)調(diào)，保護(hù)氣候行動(dòng)是德國(guó)聯(lián)邦政府的一項(xiàng)跨部門任務(wù)，能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)等部門應(yīng)對(duì)其所管轄行業(yè)實(shí)現(xiàn)其碳減排目標(biāo)負(fù)責(zé)并制定合適的國(guó)家措施；如果行業(yè)排放量高于或低于年度碳排放預(yù)算，則差額部分將相應(yīng)地從剩余年份的排放預(yù)算中扣減或增加；如果行業(yè)碳排放目標(biāo)未完成，那么其主管部門須制訂“氣候立即行動(dòng)計(jì)劃”。2021年8月，德國(guó)修訂后的《聯(lián)邦應(yīng)對(duì)氣候變化法案》正式生效。新法案不僅提高了2023—2030年的部門減排目標(biāo)，而且提出在2024年要確定 2031—2040年按行業(yè)劃分的年度減排目標(biāo)，到2034 年確定 2041—2045年的分部門年度減排目標(biāo)，以確保到2045年德國(guó)氣候中和目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

四、地方視角下的制度設(shè)計(jì)要能壓實(shí)地方政府責(zé)任

廣義的碳排放總量制度設(shè)計(jì)主要結(jié)合了我國(guó)的行政管理體系特點(diǎn)，從地方切入，督促地方政府扎實(shí)推進(jìn)“雙碳”工作，其目標(biāo)定位是確保地方梯次達(dá)峰以及2030年全國(guó)碳達(dá)峰目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，其涵蓋的范圍更加廣泛，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全行業(yè)領(lǐng)域。就政策類型而言，屬于以命令控制性手段為主的一項(xiàng)制度。

英國(guó)作為最早通過立法實(shí)施碳預(yù)算制度的國(guó)家，其相關(guān)政策實(shí)踐可為我們提供一定借鑒。英國(guó)在2008年通過的《氣候變化法》確立了2050年長(zhǎng)期排放目標(biāo)，并引入碳預(yù)算制度，同時(shí)規(guī)定了相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，即氣候變化委員會(huì)每年對(duì)英國(guó)實(shí)現(xiàn)法定碳預(yù)算和2050年長(zhǎng)期碳排放目標(biāo)的進(jìn)展進(jìn)行評(píng)估。其評(píng)估報(bào)告將正式提交給英國(guó)議會(huì)，英國(guó)政府需要對(duì)其調(diào)查結(jié)果作出回應(yīng)。英國(guó)碳預(yù)算制度以5年作為一個(gè)周期設(shè)定碳預(yù)算（二氧化碳排放總量上限），第一個(gè)5年期為2008—2012年，最新碳預(yù)算是2021年6月公布的第6期碳預(yù)算方案，即2027—2033年碳排放總量為9.65億噸二氧化碳當(dāng)量。在地方層面，英國(guó)也主要通過立法和實(shí)施碳預(yù)算制度推進(jìn)氣候變化工作，其中蘇格蘭在2009年出臺(tái)平行立法《氣候變化（蘇格蘭）法案》。該法案遵循與英國(guó)《氣候變化法案》相類似的四大框架（即最終目標(biāo)、中期目標(biāo)、政策和獨(dú)立建議/評(píng)估），不過其制定的是年度碳排放目標(biāo)，而不是5年期碳預(yù)算。

基于上述探討，建議國(guó)內(nèi)在設(shè)定具體碳排放目標(biāo)時(shí)可協(xié)同推進(jìn)氣候立法工作，強(qiáng)化“雙碳”工作的法律授權(quán)，銜接《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》和經(jīng)碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組綜合平衡、審核通過后發(fā)布的各省（自治區(qū)、直轄市）的碳達(dá)峰行動(dòng)實(shí)施方案，體現(xiàn)各地區(qū)資源環(huán)境稟賦條件、產(chǎn)業(yè)布局特征、發(fā)展階段等，因地制宜開展碳達(dá)峰總量控制實(shí)踐。其中，針對(duì)已達(dá)峰地區(qū)，設(shè)置穩(wěn)中有降的碳排放總量目標(biāo)；鼓勵(lì)未達(dá)峰但碳排放已基本穩(wěn)定的地區(qū)先行先試，探索開展有條件的碳排放總量控制實(shí)踐；針對(duì)其他未達(dá)峰地區(qū)，建議設(shè)立排放增量控制目標(biāo)，推動(dòng)其以降碳為引領(lǐng)，加快綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐。在實(shí)踐中，碳排放總量制度的執(zhí)行可參考能耗“雙控”和碳排放強(qiáng)度目標(biāo)責(zé)任制，科學(xué)設(shè)定總量目標(biāo)，合理分解目標(biāo)，對(duì)標(biāo)對(duì)表碳排放監(jiān)測(cè)核算、報(bào)告、核查體系（MRV）相關(guān)要求，完善能源統(tǒng)計(jì)制度和碳排放核算規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)督預(yù)警和績(jī)效考核機(jī)制，以確保全國(guó)碳達(dá)峰目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。