■李潔

一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)產(chǎn)生的背景

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，另一方面不容忽視的問題也漸漸突顯，這就是資源的短缺、環(huán)境的破壞嚴(yán)重掣肘了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。政府作為自然資源的管理者，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）基層政府作為自然資源資產(chǎn)相關(guān)政策執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)就應(yīng)運(yùn)而生了。

2017 年6 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，該《規(guī)定》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作提出了具體要求。自2018 年起，我區(qū)審計(jì)局每年逐步開展了關(guān)于街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）基層領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，現(xiàn)將筆者所在區(qū)審計(jì)局實(shí)施街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）基層領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中存在的普遍性情況和問題進(jìn)行剖析，并提出相應(yīng)的意見建議，與審計(jì)同仁們相互探討。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容

兩辦《規(guī)定》文件明確，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法審計(jì)、問題導(dǎo)向、客觀求實(shí)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、推動(dòng)改革的原則，主要審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)情況，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策情況，完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)情況，履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任情況，組織自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況，以及履行其他相關(guān)責(zé)任情況。

在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）基層領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的重點(diǎn)關(guān)注指標(biāo)主要分為三部分：一是資源利用方面，主要包含耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、森林蓄積量、林地保有量、濕地保有量；二是生態(tài)保護(hù)方面，主要是森林覆蓋率、森林火災(zāi)受害率；三是綠色生活方面，主要有農(nóng)村自來水普及率、農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率。在我們近些年的審計(jì)實(shí)踐中，基本上是從以上三個(gè)部分對(duì)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)履行的自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)并給予相應(yīng)評(píng)價(jià)。

三、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）基層領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在的問題及原因分析

1.自然資源資產(chǎn)法律法規(guī)等相關(guān)配套不齊全。

縱觀自然資源資產(chǎn)方面的法律法規(guī)，只搜尋到極少數(shù)諸如《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》的法律規(guī)定，可見自然資源資產(chǎn)法律法規(guī)等相關(guān)配套尚不健全，就目前僅有的法律不足以支撐整個(gè)自然資源資產(chǎn)法律體系和監(jiān)管體系。

2019 年，中央兩辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》指出，要進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系和監(jiān)管體系，但是文件精神的貫徹落實(shí)從中央至省、市、縣、鄉(xiāng)還需要時(shí)間，另外相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則等政策配套須各地方根據(jù)各地實(shí)際情況認(rèn)真研究再落實(shí)到位，這中間仍需要一段時(shí)間和過程。

《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》明確了“領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，應(yīng)當(dāng)接受自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”，為審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)提供了法律依據(jù)，但是如何開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的方法及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系都未明確，該項(xiàng)審計(jì)都還在探索試點(diǎn)階段，何時(shí)達(dá)到成熟穩(wěn)定階段尚需時(shí)間。

2.自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、收集困難。

自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)資料分布零散，涉及的單位比較多，主要有自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、水利局、林業(yè)局、發(fā)改委、財(cái)政局等部門，審計(jì)人員逐個(gè)收集相關(guān)數(shù)據(jù)需要耗費(fèi)不少的精力和時(shí)間，這又與各基層審計(jì)機(jī)關(guān)任務(wù)重、人手少、時(shí)間緊相矛盾。

作為縣區(qū)基層審計(jì)機(jī)關(guān)，主要開展的是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）基層領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目工作，這又面臨著另一個(gè)重要的難題，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）自然資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)不齊全，一般情況下，自然資源資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)都是以縣區(qū)級(jí)為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，并未細(xì)化到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)數(shù)據(jù)，各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）自身也沒有足夠的力量開展統(tǒng)計(jì)測(cè)算自然資源數(shù)據(jù)，這也進(jìn)一步加深了開展街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）基層領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的難度。

3.基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)力量不足。

縣區(qū)等基層審計(jì)機(jī)關(guān)普遍存在著審計(jì)人員少、任務(wù)量巨大的問題，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、工程結(jié)算（決算）審計(jì)以及新興的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，如此繁重的審計(jì)任務(wù)壓在少量的基層審計(jì)人員身上，致使審計(jì)人員沒有時(shí)間精力去研究、提升自然資源資產(chǎn)等專業(yè)方面的知識(shí)。

另一方面，基層審計(jì)人員基本上是財(cái)務(wù)、工程專業(yè)出身，縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)極度缺乏資源環(huán)境審計(jì)、計(jì)算機(jī)等相關(guān)方面人才，審計(jì)人員自身專業(yè)素質(zhì)有限，難以熟練掌握測(cè)繪遙感、自動(dòng)監(jiān)測(cè)、多維分析等技術(shù)方法，在開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目過程中比較吃力，這也造成了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)成果浮于表面，沒有辦法審深審?fù)浮?/p>

4.審計(jì)聯(lián)動(dòng)程度和重視程度不夠。

從2018 年開始，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在全國(guó)統(tǒng)一展開，審計(jì)機(jī)關(guān)秉著“上下一盤棋”的原則開展這項(xiàng)審計(jì)工作。但是，光有審計(jì)機(jī)關(guān)的重視并不足夠?qū)⒆匀毁Y源資產(chǎn)離任審計(jì)工作做實(shí)做好，筆者認(rèn)為社會(huì)公眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的知曉度、關(guān)注度不高，一是被審計(jì)單位及領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重視程度不高，導(dǎo)致查出的問題整改進(jìn)程緩慢；二是承擔(dān)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的工作部門暫未建立自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)平臺(tái)與審計(jì)機(jī)關(guān)共享；三是各級(jí)黨委和政府很少真正將審計(jì)結(jié)果以及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。

四、針對(duì)問題的解決方法及建議

1.完善自然資源資產(chǎn)等相關(guān)法律法規(guī)。

完善自然資源資產(chǎn)等方面的法律法規(guī)也是我們現(xiàn)階段急需解決的事情，一方面應(yīng)加快制定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)、國(guó)家公園、空間規(guī)劃、海洋、應(yīng)對(duì)氣候變化、耕地質(zhì)量保護(hù)、節(jié)水和地下水管理、草原保護(hù)、濕地保護(hù)、排污許可、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)，為生態(tài)文明體制改革提供法治保障。另一方面，在新審計(jì)法的指導(dǎo)下，各地審計(jì)機(jī)關(guān)在開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時(shí)，根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，配套相應(yīng)的審計(jì)操作指南和規(guī)章制度，積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)新型的審計(jì)工作，各地審計(jì)機(jī)關(guān)都在試點(diǎn)摸索中推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、橫向交流方式，努力做好每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)項(xiàng)目。

2.加強(qiáng)部門工作聯(lián)動(dòng)，建立自然資源資產(chǎn)信息共享平臺(tái)。

中央、地方各級(jí)自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、水利局、農(nóng)業(yè)局、發(fā)改委、財(cái)政局等承擔(dān)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的工作部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的部門聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)加快建立以地理國(guó)情普查和監(jiān)測(cè)成果為基底的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，促進(jìn)提高土地、水、森林、濕地、草原等自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)質(zhì)量，同時(shí)積極向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)開放共享業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)。

作為基層審計(jì)機(jī)關(guān)，要爭(zhēng)取相關(guān)部門的業(yè)務(wù)和技術(shù)支持，有效利用業(yè)務(wù)部門有用信息與數(shù)據(jù)，例如環(huán)保督察結(jié)果、國(guó)土資源公報(bào)、地理國(guó)情公報(bào)等，合力推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

3.優(yōu)化審計(jì)資源，完善審計(jì)隊(duì)伍。

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)能力建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)。一是在公開招考時(shí)增加資源環(huán)境、計(jì)算機(jī)等相關(guān)專業(yè)的崗位設(shè)置，配優(yōu)配強(qiáng)審計(jì)干部隊(duì)伍；二是采取多種方式開展資源環(huán)境審計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)復(fù)合型審計(jì)人才，提升自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作效率和質(zhì)量；三是根據(jù)審計(jì)需要聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜姨峁┳稍円庖姡瑸閷徲?jì)工作提供外部專業(yè)支持；四是與符合條件的大專院校建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，為自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作源源不斷地輸送人才，充實(shí)審計(jì)力量。

4.加強(qiáng)重視，健全審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。

各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的重視和領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格建立審計(jì)整改督查機(jī)制，對(duì)審計(jì)查出問題明確責(zé)任人、責(zé)任單位和整改時(shí)間，對(duì)整改不力的嚴(yán)肅問責(zé)。

另外，有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)干部管理監(jiān)督工作的相關(guān)要求，將審計(jì)結(jié)果以及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，并以適當(dāng)方式將審計(jì)結(jié)果運(yùn)用情況反饋審計(jì)機(jī)關(guān)。嚴(yán)格落實(shí)將審計(jì)結(jié)果以及整改情況材料歸入被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案，從而倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源的重視程度。