湯海孺 梁娟

加快推進(jìn)未來(lái)社區(qū)建設(shè)是浙江推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、提升基層社會(huì)治理能力，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措。杭州作為未來(lái)社區(qū)創(chuàng)建的先行示范地，27個(gè)省級(jí)試點(diǎn)、7個(gè)首批試點(diǎn)已全面開(kāi)工。2021年以來(lái)，杭州市積極推動(dòng)未來(lái)社區(qū)從點(diǎn)上試點(diǎn)轉(zhuǎn)向面上推廣、全域覆蓋，已公布的2021年度杭州市未來(lái)社區(qū)創(chuàng)建名單，共計(jì)122個(gè)社區(qū)（含省級(jí)），其中有23個(gè)列入全省第四批未來(lái)社區(qū)創(chuàng)建名單。

杭州未來(lái)社區(qū)建設(shè)的

改革實(shí)踐及成效

杭州未來(lái)社區(qū)創(chuàng)建實(shí)踐初步探索了建設(shè)模式、運(yùn)營(yíng)模式、功能布局及治理模式四個(gè)方面的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從“造房子”向“營(yíng)造生活”“營(yíng)造社區(qū)”、從點(diǎn)上試點(diǎn)到面上推廣的轉(zhuǎn)變。一是探索了建設(shè)模式系統(tǒng)性重構(gòu)，推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新。新建類未來(lái)社區(qū)通過(guò)試行“土地帶方案出讓+監(jiān)管協(xié)議”方式，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)模式重構(gòu)和土地開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新。如蕭山區(qū)瓜瀝七彩社區(qū)采用村級(jí)留用地、交通文化設(shè)施劃撥用地、國(guó)有出讓土地“三合一”的土地混合開(kāi)發(fā)模式，以既有公交站上空為啟動(dòng)點(diǎn)，不用征地拆遷，節(jié)約了時(shí)間、資金成本，推動(dòng)了土地立體分割的出讓模式改革。二是探索了運(yùn)營(yíng)模式重構(gòu)，推動(dòng)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商向城市生活運(yùn)營(yíng)方轉(zhuǎn)型。品牌房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商逐步告別單純開(kāi)發(fā)建設(shè)和物業(yè)服務(wù)模式，向投、建、運(yùn)、維全流程一體化的城市生活運(yùn)營(yíng)服務(wù)轉(zhuǎn)型。如上城區(qū)楊柳郡未來(lái)社區(qū)開(kāi)發(fā)商綠城在項(xiàng)目交付后，除常規(guī)物業(yè)服務(wù)外，統(tǒng)一回租小區(qū)商業(yè)提供整體運(yùn)營(yíng)服務(wù)。余杭區(qū)良渚未來(lái)社區(qū)開(kāi)發(fā)商萬(wàn)科則在統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)商業(yè)服務(wù)外，承接了社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老、公共文化等公共服務(wù)。三是探索了功能布局重構(gòu)，充分體現(xiàn)特色。圍繞綠色低碳智慧的“有機(jī)生命體”、宜居宜業(yè)宜游的“生活共同體”、資源高效配置的“社會(huì)綜合體”、共建共治共享的“社會(huì)治理共同體”的要求，推動(dòng)鄰里中心綜合體、高架公共連廊、底層架空鄰里空間等建設(shè)。如瓜瀝七彩社區(qū)通過(guò)TOD鄰里中心綜合體附設(shè)行政服務(wù)，通過(guò)隨機(jī)消費(fèi)流量變現(xiàn)辦事流量，為商業(yè)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造條件。再如濱江區(qū)冠山社區(qū)建設(shè)鄰里中心綜合體，匯集菜場(chǎng)、童玩、健身、室內(nèi)籃球、衛(wèi)生站、健康屋等于一體，政府好管理、企業(yè)有流量、居民得便利，實(shí)現(xiàn)三方共贏。又如拱墅區(qū)和睦社區(qū)針對(duì)“一老一小”的痛點(diǎn)，在空間布局上進(jìn)行騰挪挖潛，打造了“陽(yáng)光老人家·頤樂(lè)和睦”養(yǎng)老服務(wù)綜合街區(qū)、0-3歲“陽(yáng)光小伢兒”托育中心等配套。四是探索了社區(qū)治理模式重構(gòu)，推動(dòng)社區(qū)管理向整體智治轉(zhuǎn)型。為了解決社區(qū)居民需求復(fù)雜多元、社區(qū)管理和服務(wù)主體多的難點(diǎn)，一些未來(lái)社區(qū)創(chuàng)建中注重?cái)?shù)字化場(chǎng)景落地。如濱江區(qū)繽紛社區(qū)通過(guò)打造“繽紛數(shù)智”平臺(tái)，逐步開(kāi)發(fā)“繽紛管家”“繽紛執(zhí)法”“繽紛掌柜”“繽紛服務(wù)”等應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)社區(qū)整體智治。其中“繽紛管家”應(yīng)用場(chǎng)景，聚焦社區(qū)管理主體多效率低問(wèn)題，打破四個(gè)小區(qū)紅線隔閡，線下由一體化物業(yè)管理單位統(tǒng)籌整個(gè)區(qū)塊的道路市政、環(huán)境衛(wèi)生、秩序維護(hù)以及小區(qū)物業(yè)管理等工作。線上基于浙政釘?shù)闹卫矶?，?shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)-處置-反饋”問(wèn)題管理閉環(huán);基于浙里辦服務(wù)端，居民可在線查詢預(yù)約養(yǎng)老、托幼、停車(chē)等服務(wù)。

杭州未來(lái)社區(qū)

從試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全域建設(shè)所面臨的問(wèn)題

對(duì)照省委書(shū)記袁家軍“要把握普惠屬性，大力推進(jìn)舊改工作和規(guī)劃新建項(xiàng)目，大力探索全域類未來(lái)社區(qū)建設(shè)，加快推動(dòng)從個(gè)案‘試點(diǎn)到面上推廣，防止‘盆景化傾向”的要求來(lái)看，杭州未來(lái)社區(qū)創(chuàng)建過(guò)程中仍存在以下三個(gè)方面問(wèn)題：

全面推廣的實(shí)際需求受到既定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)瓶頸制約。目前創(chuàng)建的未來(lái)社區(qū)類型多，創(chuàng)建階段和覆蓋區(qū)域不盡相同，目前省級(jí)未來(lái)社區(qū)試點(diǎn)創(chuàng)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系未作分層分級(jí)，難以全部囊括。如杭州城西科創(chuàng)大走廊部分社區(qū)總體條件較好，不僅可以達(dá)到省標(biāo)規(guī)定的9場(chǎng)景33項(xiàng)指標(biāo)，還可以增添國(guó)際化等新場(chǎng)景或新指標(biāo)。與老舊小區(qū)改造相結(jié)合的未來(lái)社區(qū)，空間場(chǎng)地條件受限，很難達(dá)到全部33項(xiàng)指標(biāo)，可實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)值也會(huì)低于省標(biāo)。如住宅的集中供能、居住社區(qū)創(chuàng)業(yè)空間配置量等部分指標(biāo)，實(shí)際創(chuàng)建中僅有少數(shù)類型社區(qū)符合。

牽頭部門(mén)調(diào)整后，部門(mén)之間協(xié)同待加強(qiáng)。一是全域規(guī)劃引領(lǐng)不夠。僅有少數(shù)城區(qū)制定全域未來(lái)社區(qū)規(guī)劃，多數(shù)城區(qū)沒(méi)有系統(tǒng)性整體謀劃未來(lái)社區(qū)建設(shè)。規(guī)資部門(mén)在劃定單元、修訂標(biāo)準(zhǔn)、布局公服配套、建設(shè)計(jì)容等方面未能根據(jù)未來(lái)社區(qū)創(chuàng)建理念主動(dòng)作為、先行探索。二是建設(shè)統(tǒng)籌不足。牽頭部門(mén)與規(guī)資部門(mén)缺乏聯(lián)動(dòng)，針對(duì)老舊小區(qū)盤(pán)活企事業(yè)單位閑置用房解決空間不足需求未能上升到法規(guī)層面規(guī)范解決，一些未批的臨時(shí)設(shè)施改建為社區(qū)用房后無(wú)法確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，部門(mén)無(wú)法驗(yàn)收，引入第三方服務(wù)存在無(wú)證經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。三是場(chǎng)景落地不力。大部分未來(lái)社區(qū)需求集中在教育、鄰里、健康等場(chǎng)景，需要從規(guī)劃建設(shè)到后期運(yùn)營(yíng)管理，全環(huán)節(jié)全鏈條配置場(chǎng)景落地資源，建設(shè)部門(mén)協(xié)調(diào)發(fā)改、民政、衛(wèi)健、文旅等多部門(mén)力度有限，影響了場(chǎng)景落地質(zhì)量。跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)、跨地域數(shù)據(jù)打通難，九大場(chǎng)景的數(shù)字化落地存在制約。

機(jī)制保障設(shè)計(jì)與全面推廣需求不匹配。建設(shè)資金方面，由于目前舊改結(jié)合試點(diǎn)社區(qū)都由各區(qū)財(cái)政支持，如全面推廣，單一財(cái)政難以承擔(dān)改造成本。既有商品房社區(qū)一般由區(qū)財(cái)政與開(kāi)發(fā)商共同支出，全面推廣后存在財(cái)政資金使用公平性問(wèn)題。單個(gè)社區(qū)尋求資金平衡模式難以實(shí)現(xiàn)，特別是舊改結(jié)合小區(qū)，需要探索更大范圍的資金平衡模式。社區(qū)資產(chǎn)建立、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等方面缺乏政策設(shè)計(jì)，“沉睡”的社區(qū)資產(chǎn)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用。居民參與方面，新建商品房社區(qū)居民缺乏共商共建渠道，整合提升類社區(qū)缺乏法規(guī)約束的居民參與渠道和流程規(guī)定。部分社區(qū)探索的積分激勵(lì)制度多在本社區(qū)閉環(huán)應(yīng)用，不利于導(dǎo)入外部資源?？己嗽u(píng)價(jià)方面，各場(chǎng)景運(yùn)營(yíng)考核標(biāo)準(zhǔn)尚未提到議程，場(chǎng)景運(yùn)營(yíng)數(shù)量與質(zhì)量指標(biāo)約定和公益性活動(dòng)底線保障與經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)約束條件缺乏，影響對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)開(kāi)展運(yùn)營(yíng)質(zhì)量評(píng)價(jià)。

加快杭州未來(lái)社區(qū)

從試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全域建設(shè)的對(duì)策建議

隨著未來(lái)社區(qū)面上推廣，需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的創(chuàng)新性、部門(mén)協(xié)同的協(xié)調(diào)性、機(jī)制保障的操作性。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提升創(chuàng)新性。一是設(shè)置分級(jí)分類的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)“面上推廣”的工作轉(zhuǎn)型。建議完善杭州未來(lái)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，在層級(jí)上分為領(lǐng)跑級(jí)（高于省標(biāo)）、示范級(jí)（等同于省標(biāo)）和基本級(jí)（部分指標(biāo)低于省標(biāo)），類型上增加TOD軌道交通類、老舊小區(qū)改造結(jié)合類、安置房整合提升類、商品房整合提升類，使類型與責(zé)任主體掛鉤。二是探索片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)模式，推動(dòng)地塊開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)向城市運(yùn)營(yíng)商。建議學(xué)習(xí)成都東部新區(qū)的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)（跨越土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、二級(jí)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)及三級(jí)產(chǎn)城運(yùn)營(yíng)的全生命周期的綜合性開(kāi)發(fā)）經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大未來(lái)社區(qū)的資金平衡范圍，以產(chǎn)業(yè)稅收覆蓋前期投入?？稍诔俏骺苿?chuàng)大走廊全域未來(lái)社區(qū)以及蕭山區(qū)傳化社區(qū)等產(chǎn)城融合型未來(lái)社區(qū)率先試行，由未來(lái)社區(qū)的小平衡轉(zhuǎn)為產(chǎn)城片區(qū)的大平衡，從短期快進(jìn)快出的開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期投入持續(xù)經(jīng)營(yíng)的運(yùn)營(yíng)模式，推動(dòng)地塊開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)向城市運(yùn)營(yíng)商。三是探索城市服務(wù)商模式，推動(dòng)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。建議推廣萬(wàn)科的城市服務(wù)商模式（橫琴“物業(yè)城市”），與國(guó)有企業(yè)合作承接片區(qū)內(nèi)交通市政配套服務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，擴(kuò)大企業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。建議以良渚文化村為基礎(chǔ)，在余杭良渚新城范圍率先試行。四是研究建立社區(qū)資產(chǎn)制度，推動(dòng)社區(qū)資產(chǎn)保值增值。借鑒杭州撤村建居10%村留地經(jīng)驗(yàn)，研究建立社區(qū)資產(chǎn)制度，包括資產(chǎn)的配置、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等，多配置一些商業(yè)用房用于貼補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本，為社區(qū)資產(chǎn)保值增值、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)保駕護(hù)航。大力發(fā)展社區(qū)基金會(huì)，為推動(dòng)社區(qū)內(nèi)公益事業(yè)發(fā)展和居民參與打造可持續(xù)平臺(tái)。

加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同，提升協(xié)調(diào)性。圍繞全域推廣的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)住建、發(fā)改等部門(mén)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。建議規(guī)資部門(mén)進(jìn)一步修訂《居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置規(guī)定》，加快對(duì)老舊小區(qū)社區(qū)用房轉(zhuǎn)改增、帶方案土地出讓方式優(yōu)化、主城區(qū)5萬(wàn)方以下地塊配套專用等問(wèn)題研究和規(guī)劃;建議住建部門(mén)統(tǒng)一制定國(guó)有企事業(yè)單位用房閑置資源整合、產(chǎn)權(quán)不變、使用權(quán)交給社區(qū)以及周邊停車(chē)資源錯(cuò)時(shí)共享等政策措施;建議發(fā)改部門(mén)制定數(shù)字化場(chǎng)景應(yīng)用、公共服務(wù)資源導(dǎo)入和場(chǎng)景可持續(xù)運(yùn)營(yíng)等方面的政策。

加強(qiáng)機(jī)制保障，提升操作性。一是資金投入方面，加快從政府包攬轉(zhuǎn)向三方共建。堅(jiān)持政府資金用于普惠型、公益性、保底線的建設(shè)和服務(wù)，防止大包大攬。結(jié)合舊改的未來(lái)社區(qū)，資金來(lái)源和標(biāo)準(zhǔn)參照舊改做法，全區(qū)競(jìng)爭(zhēng)申報(bào)列入未來(lái)社區(qū)創(chuàng)建名單。部分城中村拆遷安置房小區(qū)，居住環(huán)境遠(yuǎn)優(yōu)于老舊小區(qū)，建議由村集體經(jīng)合社分擔(dān)主要?jiǎng)?chuàng)建成本。2000年以后新建的商品房小區(qū)，由政府出資，對(duì)原有配套不足的進(jìn)行查漏補(bǔ)缺;屬于“錦上添花”部分，通過(guò)政府承擔(dān)部分資金來(lái)撬動(dòng)小區(qū)居民、開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司共同出資。二是積分應(yīng)用方面，加快從社區(qū)閉環(huán)轉(zhuǎn)向社會(huì)開(kāi)放。加快研究社區(qū)積分與周邊商業(yè)資源、公共資源的兌換機(jī)制，構(gòu)建全市域積分通存通兌的路徑及政策，擴(kuò)大社區(qū)積分的共享性、開(kāi)放度和流動(dòng)性。三是居民參與方面，加快從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向三方協(xié)力。改變目前政府主導(dǎo)建設(shè)、居民被動(dòng)參與、企業(yè)動(dòng)力不足的現(xiàn)狀，努力構(gòu)建政府、企業(yè)、居民三方協(xié)力、共同出資的良性局面。加快制定強(qiáng)制執(zhí)行的居民參與流程規(guī)范，考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)化居民參與內(nèi)容，落實(shí)好“好不好由居民說(shuō)了算”。

作者單位：杭州市規(guī)劃委員會(huì);杭州市改革研究與促進(jìn)中心0FFFB627-E132-4504-8451-D108E3F3B27B