陳雪楚

摘要：行政優(yōu)益權(quán)屬于行政協(xié)議中一項特殊法律制度，其行使既涉及管理上的行政屬性，又具有民法上的契約性。正確行使行政優(yōu)益權(quán)，事關(guān)依法行政和建設(shè)法治政府，事關(guān)市場化、法治化、國際化營商環(huán)境建設(shè)，事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。目前我國行政優(yōu)益權(quán)行使中，存在隨意行使、任性行使等不規(guī)范現(xiàn)象，進而也使得行政協(xié)議制度受到質(zhì)疑和詬病。通過結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)規(guī)定以及有關(guān)司法案例，從行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)不規(guī)范行使的表現(xiàn)形式、行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)規(guī)范行使的價值考量、行政協(xié)議糾紛中行政優(yōu)益權(quán)規(guī)制的規(guī)則考量等方面，對行政優(yōu)益權(quán)在行政協(xié)議中的規(guī)范運行問題，提出一些思考。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議制度; 行政優(yōu)益權(quán); 規(guī)范運行

中圖分類號：D9? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1004-3160（2022）03-0050-06

一、引言

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。行政管理作為國家治理的重要方式，與時俱進實現(xiàn)管理方式和管理能力的現(xiàn)代化，成為新時代的必需。尤其是給付行政的出現(xiàn)、公共行政得到極大地擴張，這既是時代的要求，又帶來不少的問題[1]，以強制性為特征的傳統(tǒng)管理方式已無法適應(yīng)時代的發(fā)展。于是，行政合同、行政指導(dǎo)等柔性治理手段陸續(xù)出現(xiàn)，因其尊重行政相對人的意愿和利益，且具有治理成本的相對優(yōu)勢，越來越受到各級政府的重視，被頻繁用于各種管理、治理和服務(wù)中。行政協(xié)議作為一種以“私法方式實現(xiàn)公共任務(wù)”的新型行政管理和公共服務(wù)方式[2]10，把民法上的自治制度與行政法上的管理制度有機結(jié)合在一起，推進了行政手段變革，成為行政法新的發(fā)展方向。

行政協(xié)議是指行政機關(guān)與行政相對人在法律范圍內(nèi)平等自愿達成的具有行政法上權(quán)利義務(wù)的行政法律關(guān)系。2014年11月，修改后的《行政訴訟法》擴大了受案范圍，其中包括行政協(xié)議，同時規(guī)定了行政協(xié)議訴訟的審判模式。2015年4月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，就行政協(xié)議案件的審理作了進一步明確。2019年12月，最高人民法院發(fā)布審理行政協(xié)議案件的專門司法解釋，用29個條文對行政協(xié)議案件審理的具體問題進行了規(guī)范。

行政優(yōu)益權(quán)是依照法律規(guī)定賦予行政主體在履行行政協(xié)議時享有的終止協(xié)議、解除協(xié)議等優(yōu)先權(quán)和利益受到特別保護的權(quán)利，是確保行政機關(guān)有效行使職權(quán)，切實履行職責(zé)，順利實現(xiàn)公共利益目標(biāo)的行政管理手段。現(xiàn)實中，由于各種原因?qū)е滦姓?yōu)益權(quán)隨意行使、任性行使等不規(guī)范現(xiàn)象存在，行政優(yōu)益權(quán)制度似乎成為行政協(xié)議處處受到質(zhì)疑和詬病的“萬惡之源”[2]75。因此，行政協(xié)議制度必須有效控制公權(quán)力，確保行政權(quán)力不偏離法治軌道，避免行政機關(guān)在行政協(xié)議中濫用自身的優(yōu)勢地位和優(yōu)益權(quán)而規(guī)避法律的約束，損害行政相對人的權(quán)益?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》特別規(guī)定：“要完善政府守信踐諾機制”“不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟責(zé)任”①。最高人民法院發(fā)布的關(guān)于審理行政協(xié)議案件的司法解釋和各級法院對行政機關(guān)在行政協(xié)議中行使行政優(yōu)益權(quán)的審判實踐，也充分體現(xiàn)和貫徹了上述要求，為促使行政機關(guān)依法行政、司法機關(guān)公正司法，共同確保行政優(yōu)益權(quán)的依法行使，提供了制度支持和法律遵循。

二、行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)運行不規(guī)范的表現(xiàn)形式

行政權(quán)具有前瞻性，是一種以解決當(dāng)前及以后問題為導(dǎo)向的積極權(quán)力，與拘泥于“過去觀念及事實”而欲有所作為的立法及司法權(quán)力有很大不同，行政權(quán)應(yīng)該擁有必要的適應(yīng)性乃至靈活性，以面對各種紛繁復(fù)雜的具體行政實踐。但是，行政權(quán)的這種屬性與行政協(xié)議作為一種承諾的穩(wěn)定性又存在內(nèi)在矛盾，并進而容易導(dǎo)致行政決定公信力低。這種靈活性給行政機關(guān)保留了較大的自我判斷和裁量空間，既可以使行政機關(guān)根據(jù)具體情況及時高效地行使職權(quán)，實現(xiàn)公共利益和社會治理效益;同時，這些判斷和決定又可能與在先行政協(xié)議的內(nèi)容、甚至法律規(guī)定產(chǎn)生沖突，或者由于行政優(yōu)益權(quán)的不規(guī)范行使，導(dǎo)致民眾誤解。具體而言，行政優(yōu)益權(quán)在行政協(xié)議中不規(guī)范行使或因其不當(dāng)行使導(dǎo)致負面效應(yīng)的表現(xiàn)形式，主要如下：

一是有些行政機關(guān)不依法或不規(guī)范履行行政協(xié)議。在履約過程中，部分行政機關(guān)自恃管理者的強勢地位，置行政協(xié)議的契約性于不顧，濫用行政權(quán)力，過于強調(diào)行政協(xié)議的行政屬性，以實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)的名義，單方強行變更或者解除行政協(xié)議，甚至單方作出行政強制措施、進行行政處罰等，導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益受到損害。

二是有些行政機關(guān)為了行使行政優(yōu)益權(quán)而人為“創(chuàng)設(shè)”公共利益、甚至虛擬公共利益?！兜聡姓绦蚍ā泛臀覈_灣地區(qū)“行政程序法”規(guī)定行政機關(guān)為了公共利益的需要可以對行政協(xié)議進行變更和解除，我國臺灣地區(qū)進一步規(guī)定，為了預(yù)防公共利益的損害也可以對行政協(xié)議進行變更和解除。如果履行行政協(xié)議會危害到公共利益，在這種情況下行政機關(guān)變更或解除行政協(xié)議是有正當(dāng)性的。但是，有些行政機關(guān)為了不當(dāng)目的行使行政優(yōu)益權(quán)而人為“創(chuàng)設(shè)”公共利益，甚至有時候就是為了改變某些已簽訂的行政協(xié)議而去“創(chuàng)設(shè)”公共利益，導(dǎo)致公共行政的變遷實質(zhì)不具有正當(dāng)性。

三是有些行政機關(guān)不當(dāng)行使行政優(yōu)益權(quán)導(dǎo)致社會關(guān)系處于不穩(wěn)定狀態(tài)。在法治國家，民眾對于行政機關(guān)的行政行為應(yīng)是可預(yù)期的，頻繁簽訂、變更和解除行政協(xié)議，社會關(guān)系將處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。比如，為了建設(shè)火車站，政府作出國有土地上房屋的征收決定后，借機擴大征收范圍，進行商業(yè)開發(fā)，在本身即存在違法的行政行為之下，行政協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)撤銷、協(xié)議簽訂相對方的合理信賴?yán)嫒绾伪Ｗo？還比如，一項公共建設(shè)工程，投資的一方已經(jīng)開始履行合同，投入了大量的人力物力，政府最后要求解除合同，協(xié)議簽訂相對方的合理信賴?yán)嫒绾伪Ｗo？公共建設(shè)成本如何衡量？這些都容易導(dǎo)致社會關(guān)系處于不穩(wěn)定狀態(tài)。FAE296FA-3BE1-40EA-A024-E32BF02FC6F2

三、行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)規(guī)范運行的價值考量

以良法善治為目標(biāo)的行政協(xié)議制度必須處理好行政靈活性和法安定性之間的關(guān)系。在公行政目的和私法手段之間、公行政變遷與協(xié)議穩(wěn)定性之間、公法與私法之間保持平衡是我國行政協(xié)議的制度邏輯。具體而言，規(guī)范行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的運行要進行如下價值考量：

一是要有利于維護法律規(guī)則的穩(wěn)定性和可信賴性。建立持續(xù)穩(wěn)定的秩序，一直都是法的內(nèi)在理念和價值。法的安定性要求法律除了使人民的現(xiàn)實生活獲得保障外，更要通過提供對未來預(yù)見的可能性，避免新的事物關(guān)系突然沖擊所造成的不利后果[3]。建立明確的、易于達成共識的行政協(xié)議識別標(biāo)準(zhǔn)和行政優(yōu)益權(quán)規(guī)范行使標(biāo)準(zhǔn)，既有利于修訂后的行政訴訟法中行政協(xié)議制度的落實，也使這一制度能夠在合同領(lǐng)域和行政范圍獲得最大生命力[4]，進而消弭人們對于行政權(quán)力過度膨脹的擔(dān)憂。

二是要有利于實現(xiàn)公共利益與私人利益的最佳平衡。行政協(xié)議體現(xiàn)了行政機關(guān)所代表和追求的公共利益與簽訂協(xié)議的民事主體的私人利益。行政協(xié)議一旦發(fā)生爭議，意味著雙方所代表的不同利益發(fā)生沖突。如何依法妥善處理雙方利益，實現(xiàn)公共利益與私人利益兼顧，既避免行政機關(guān)濫用行政優(yōu)益權(quán)損害私人利益，又防范雙方串通侵害公共利益，這事關(guān)行政協(xié)議制度的行穩(wěn)致遠。將規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的行使、建立正確的利益平衡機制納入行政協(xié)議制度的重要組成部分，有利于加強對行政主體行政行為的依法監(jiān)督和評價，進一步推進陽光行政，努力實現(xiàn)對公共利益與私人利益保護的最大化。

三是有利于加強誠信政府建設(shè)。建立誠信政府既是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本要求，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。在信息社會，各類社會信息的公開度更大、透明度更高，現(xiàn)代法律對信用制度的要求更加具體，對違背信用制度的懲戒更加嚴(yán)厲。我國頒布的行政法規(guī)充分體現(xiàn)了加強誠信政府建設(shè)的基本要求，彰顯了建立誠信政府的決心。同時，針對政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地和房屋等征收征用補償協(xié)議、國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議等行政優(yōu)益權(quán)行使的重點領(lǐng)域，明確了監(jiān)督政府依法行政的內(nèi)容方式和建立法治政府的手段途徑，有利于促進行政機關(guān)進一步規(guī)范權(quán)力行使，充分保障各種社會資本參與公私合作的活力，不斷激發(fā)人民群眾創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的動力，打造市場化、法治化、國際化，構(gòu)建穩(wěn)定、規(guī)范、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，推動責(zé)任政府、誠信政府、法治政府建設(shè)落到實處。

四、行政協(xié)議糾紛中行政優(yōu)益權(quán)規(guī)制的規(guī)則考量

一是正確處理好行政性和契約性之間的平衡。行政與協(xié)議是一對矛盾，兩者既有沖突又有融合。當(dāng)利益發(fā)生沖突時，既要摒棄行政機關(guān)單方的強制性，維護協(xié)議的嚴(yán)肅性，也要防止行政相對人過分強調(diào)行政協(xié)議的可改變性，因此，行政協(xié)議案件的審理，既要立足行政性，又要兼顧協(xié)議性。要采用與傳統(tǒng)行政訴訟不同的審理規(guī)則，賦予相對人更多的權(quán)益，限制行政機關(guān)行政權(quán)的恣意。比如：在我國某中部省份高級人民法院審理的鑫××公司訴××高速公路公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案中，二審法院經(jīng)審查認為，鑫××公司以××高速公路公司建設(shè)壓覆礦產(chǎn)資源為由，請求××高速公路公司賠償其財產(chǎn)損失。從其訴訟請求依據(jù)的事實和理由看，其實質(zhì)是對當(dāng)?shù)馗咚俟穮f(xié)調(diào)指揮部認定的壓覆補償范圍與補償數(shù)額的行政協(xié)議存在爭議。因此，該案是政府建設(shè)高速公路過程中引發(fā)的征收征用補償糾紛，相關(guān)征收征用補償合同系行政合同，糾紛的實質(zhì)是采礦權(quán)人與征收征用部門之間就征收征用補償發(fā)生的行政爭議，而非平等主體之間的民事侵權(quán)糾紛，應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟途徑解決本案爭議，故裁定駁回當(dāng)事人的民事起訴。

二是正確處理好行政決定穩(wěn)定性和契約自由性之間的平衡。由于行政事實的千變?nèi)f化導(dǎo)致的不確定性和有關(guān)法律規(guī)定的原則性，行政機關(guān)在履行行政職責(zé)的過程中，在對有關(guān)事實的判斷等方面，擁有極大的自由裁量空間。這種判斷有時因為沒有明確的法律依據(jù)，行政機關(guān)更愿意通過行政協(xié)議方式達到其行政目的。依約行政是依法行政的內(nèi)在要求，依法行政和契約自由在行政協(xié)議中是統(tǒng)一的，不宜將它們對立起來。比如，國有土地上房屋征地決定尚未作出，政府與房屋所有人就簽訂《征收安置補償協(xié)議》，此時該協(xié)議從形式上尚缺乏基礎(chǔ)，但是否否定該協(xié)議的效力值得討論，特別是該《征收安置補償協(xié)議》的合法性需要審查，其內(nèi)容是否違反相關(guān)法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定尚待商榷。再如，對集體土地，在沒有國務(wù)院或者省政府的征地批復(fù)前提下就與村集體及農(nóng)民簽訂《征收安置補償協(xié)議》，除涉及基本農(nóng)田等違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的情形外，原則上也不宜否定協(xié)議的有效性。

三是正確處理好行政行為合法性和契約獨立性之間的平衡。行政優(yōu)益權(quán)的行使關(guān)系到依法行政與契約獨立性的關(guān)系，現(xiàn)代行政法強調(diào)行政效率，突出行政執(zhí)行力，關(guān)注行政決策的公信力，容易造成與契約獨立性的沖突。由于契約獨立是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物，是我國民法典的基本要求，處理好兩者之間的關(guān)系，就要求行政機關(guān)遵守民法典、依法規(guī)范行使行政權(quán)力，也要求行政相對人理解契約獨立的相對性，個人利益要受到公共利益的制約，能夠接受和理解契約獨立的例外和變更，處理好行政行為合法性和契約獨立性之間的平衡，減少社會公眾對政府依法行政行為的誤解和對抗情緒。

四是正確處理好行政行為變通性和契約制約性之間的平衡。行政行為一旦作出即具有法律效力，非依法定程序不得改變。但行政行為的執(zhí)行亦要面對與周邊相關(guān)行為的關(guān)系，接受社會環(huán)境的重大變化導(dǎo)致行政目的改變等不確定因素。在執(zhí)行行政決議的過程中，如何面對情勢變更，法律亦規(guī)定了行政行為的適當(dāng)變化與靈活應(yīng)對，賦予了變更行政協(xié)議的強制性、單方性，從而影響行政契約的安定性和制約性，這就需要通過一定的行政手段給予行政相對人安撫和救濟。比如，某行政相對人依法獲得建設(shè)一棟三層樓房的建設(shè)許可，后來因規(guī)劃調(diào)整的原因，行政機關(guān)通知行政相對人只能建設(shè)一層。這時，行政機關(guān)與行政相對人原簽訂的建設(shè)許可協(xié)議與行政規(guī)劃出現(xiàn)沖突，在施工尚未開始的情況下，行政機關(guān)可以變更或者廢止建設(shè)許可協(xié)議，但依據(jù)行政協(xié)議，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予行政相對人適當(dāng)補償或合理安排。再如，行政相對人根據(jù)法律規(guī)定通過協(xié)議獲得在公路的行人道上擺設(shè)報刊亭的許可，但由于該地段交通流量明顯增加，該報刊亭如妨礙交通，行政機關(guān)可以撤銷該許可協(xié)議，進而會造成原擺設(shè)報刊亭的行政許可協(xié)議的變更、解除，并對行政相對人造成損害，此種情況下，需要依照行政許可協(xié)議給予行政相對人適當(dāng)、合理的補償。FAE296FA-3BE1-40EA-A024-E32BF02FC6F2

五、行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)規(guī)范運行的司法路徑

基于行政權(quán)力行使可能帶來的恣意，法律和司法解釋從監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的角度，以行政訴訟為途徑，以司法裁判為手段，對行政優(yōu)益權(quán)的行使進行監(jiān)督制約，并提出以下監(jiān)督方式和途徑：

一是將行政優(yōu)益權(quán)的行使納入行政行為的合法性審查范圍。我國行政訴訟法規(guī)定了人民法院的受案范圍，其中包括了行政協(xié)議。最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件的司法解釋將行政機關(guān)作為被告簽訂、履行、變更、解除行政協(xié)議時是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)等六個方面的內(nèi)容納入對被訴行政行為的全面的合法性審查，①且不受原告訴訟請求的限制。前述六種情形涵蓋了行政機關(guān)在行政協(xié)議中行使行政優(yōu)益權(quán)的全部種類，也是人民法院在審理此類案件時應(yīng)重點審查的事實問題和法律問題。比如，在某中部省份高級人民法院審理的財××礦業(yè)公司與華××礦業(yè)公司、華××煤業(yè)財產(chǎn)損害賠償糾紛一案中，二審法院認為，由于財××煤礦系在華××煤礦礦界范圍內(nèi)的采空區(qū)進行建設(shè)，對財××煤礦生產(chǎn)開采行為的合法性問題審查，應(yīng)是對全案民事?lián)p害賠償進行審理的基礎(chǔ)，因而應(yīng)就當(dāng)?shù)匦姓毮懿块T對財××煤礦進行相應(yīng)生產(chǎn)運行的行政審批等問題進行合法性審查，并以此為由將該案發(fā)回一審法院重新審理。

二是規(guī)定行政優(yōu)益權(quán)的裁判模式。因行政優(yōu)益權(quán)的行使既可能損害行政相對人的利益，也可能存在行政機關(guān)為保護行政相對人的利益而在行政協(xié)議履行中出現(xiàn)重大不利于行政相對人的情形時，利用行政優(yōu)益權(quán)有意作出有利于行政相對人的行政行為。故最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件的司法解釋針對不同情形規(guī)定了不同的裁判模式：既可駁回訴訟請求;亦可在一方撤訴、故意損害對方利益的情況下，賦予審判機關(guān)審查并裁定不予撤訴的權(quán)力;對于行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)存在違法的，人民法院還可以依法判決繼續(xù)履行行政協(xié)議，給行政相對人造成損害的，可以判決行政機關(guān)采取補救措施以及賠償損失。比如：在我國中部某省××縣自然資源局與陳××、××縣政府采礦權(quán)出讓合同糾紛一案中，二審法院認為，相關(guān)行政機關(guān)在明知國家政策調(diào)整的情況下，對于應(yīng)當(dāng)規(guī)避的合同風(fēng)險沒有予以及時、正確規(guī)避，反而要求合同簽訂相對方在采礦權(quán)辦證審批問題上“先上車后補票”，作為了解政策并進行招商引資的一方，損害了合同相對方的信賴保護利益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任，并在依法鑒定的基礎(chǔ)上判決該行政機關(guān)依法賠償采礦權(quán)投資人經(jīng)濟損失1200余萬元。

三是規(guī)定行政相對人因行政機關(guān)濫用行政優(yōu)益權(quán)而受損的救濟途徑。為了防止行政機關(guān)濫用不平等的行政協(xié)議關(guān)系有意損害行政相對人的合法權(quán)益，或者行政機關(guān)為了彌補行政決策失誤、掩蓋違法行為而以行使行政優(yōu)益權(quán)為手段造成行政相對人權(quán)益受損，最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件司法解釋規(guī)定，即便是合法的行政行為，造成損害的，行政相對人仍然可提起行政訴訟，行政機關(guān)因履行行政職權(quán)違約并造成行政相對人履行費用明顯增加或者遭受損失的，行政機關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法補償。

總之，法律對社會關(guān)系地調(diào)整要受到一定的社會價值觀制約。在當(dāng)今社會，各種利益主體并存，各種市場主體利益交織，不同利益主體價值取向不一，甚至相對而立，法律適用者在法律適用過程中不僅要權(quán)衡法律內(nèi)在價值，還要權(quán)衡法律外在價值。在這些價值權(quán)衡中，最重要的是公共利益優(yōu)先還是個人權(quán)益優(yōu)先[2]75，以行政謙抑性原則實現(xiàn)兩者之間的平衡。用法治手段將行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子，將行政協(xié)議的簽訂、履行、解除和救濟等問題制度化、法治化，促使行政機關(guān)主動堅持行政謙抑性原則，依法、規(guī)范、有序、適當(dāng)?shù)匦惺剐姓?yōu)益權(quán)，這既是全面貫徹習(xí)近平法治思想、切實保障人民群眾合法權(quán)益的重要遵循，也是實現(xiàn)良法善治、促進社會公平正義的價值追求。

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責(zé)任編輯：楊 煉FAE296FA-3BE1-40EA-A024-E32BF02FC6F2