文/王勇

編輯 包冬冬

近年來興起的一系列“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目，有戈壁穿越、山地車越野、皮劃艇越野、翼裝飛行、野外攀巖等多形式復(fù)雜環(huán)境越野或極限運(yùn)動；夜跑、熒光跑、色彩跑、高原跑、超級馬拉松等在不同場景下的路跑活動；玻璃棧道、玻璃觀景臺、“跳樓”極限逃生以及其他具有危險(xiǎn)性的旅游娛樂項(xiàng)目等，此類“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目在滿足人民群眾對身體健康、社會交往、自我實(shí)現(xiàn)等多方面需求的同時(shí)，其公共安全風(fēng)險(xiǎn)也給人民群眾的生命安全帶來威脅，成為世界各國共同面對的風(fēng)險(xiǎn)治理難題。

某景區(qū)玻璃棧道

準(zhǔn)入門檻變動 風(fēng)險(xiǎn)治理相對滯后及其高?！帮L(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)”

準(zhǔn)入門檻變動，行政審批制度改革背景下的風(fēng)險(xiǎn)治理挑戰(zhàn)

行政審批制度改革在相對降低準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，也增加了事中事后階段安全監(jiān)管的難度和壓力。以體育賽事活動為例，為優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力，同時(shí)推動文體事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，國務(wù)院于2014 年10 月出臺了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46 號），其中取消了原先體育部門的商業(yè)性和群眾性體育賽事審批權(quán)，并將全民健身上升為國家戰(zhàn)略，自此以縣級城市為主要陣地的多形式群眾性體育賽事成為全國體育賽事的重要組成部分。其后在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》（國辦發(fā)〔2017〕21 號）等重要文件中指出，要進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，深化商事制度改革，制定出臺諸如直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾或優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等，并相繼出臺了一系列規(guī)范性政策。國家層面在“放管服”改革方面的一系列舉措，為“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目相關(guān)企業(yè)的興起與發(fā)展提供了良好環(huán)境，在一定程度上滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的同時(shí)，也在事前準(zhǔn)入階段產(chǎn)生“風(fēng)險(xiǎn)漏洞”。

風(fēng)險(xiǎn)治理相對滯后，風(fēng)險(xiǎn)治理水平低

基于“賽節(jié)搭臺，經(jīng)濟(jì)唱戲”的相似動機(jī)，全國大量城市的地方政府開始借助“體育+旅游”賽事與娛樂模式來提升自身城市的影響力。但正如中紀(jì)委官網(wǎng)發(fā)文指出：“一些賽事往往只盯著經(jīng)濟(jì)效益，不愿意在服務(wù)和安全上多投入”，直言“有的承辦企業(yè)根本不具備組織高風(fēng)險(xiǎn)體育賽事的資格和能力”。在實(shí)踐中，“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目配套的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系與能力，已經(jīng)落后于相關(guān)運(yùn)動娛樂項(xiàng)目的增長速度。這些現(xiàn)象源于“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目安全管理和風(fēng)險(xiǎn)治理水平較低，同人民對于良好公共安全保障的需要之間的矛盾?！靶缕嫣亍边\(yùn)動娛樂項(xiàng)目井噴式發(fā)展與滯后的風(fēng)險(xiǎn)治理的矛盾所帶來的項(xiàng)目參與者的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)開始給城市公共安全帶來諸多社會負(fù)面影響。

“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性與特殊性

“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)具有“非傳統(tǒng)”的特殊性。部分“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目常常會產(chǎn)生預(yù)案之外的風(fēng)險(xiǎn)，甚至“風(fēng)險(xiǎn)成鏈”，引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等其他公共安全風(fēng)險(xiǎn)，造成難以控制的后果。例如，2015 年6 月27 日晚，臺灣新北市八仙水上樂園舞臺，在舉辦彩色派對活動時(shí)粉塵爆炸，造成500 余人受傷，12 人死亡。

“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)致因鏈條具有復(fù)雜性。首先，從根本原因來看，“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目大多以原生自然場地為主要活動場地，具有新鮮感、刺激感與神秘感，吸引了眾多戶外運(yùn)動參與者從事這一運(yùn)動。但原生自然場地特有的地形、地質(zhì)、天氣、水文、生態(tài)以及動植物等多因素的不穩(wěn)定性和難以預(yù)測性等特征，以及相關(guān)運(yùn)動娛樂設(shè)施材料的標(biāo)準(zhǔn)缺乏，可能引發(fā)一系列公共安全風(fēng)險(xiǎn)，也給管理者增加了風(fēng)險(xiǎn)治理難度。

其次，從直接原因來看，引發(fā)“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目公共安全風(fēng)險(xiǎn)的直接原因主要有人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)。人的不安全行為，通常是直接引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)的致因之一，如陡坡滑墜、懸崖或人工設(shè)施墜落、滑倒或絆倒撞擊硬物、安全防護(hù)裝備的技術(shù)操作失誤等，這與參與者的競賽戰(zhàn)術(shù)安排、技術(shù)熟練度、身體疲勞情況以及心理和情緒狀態(tài)有關(guān)。物的不安全狀態(tài)，如參與者戶外安全裝備缺失、活動裝備專用性或設(shè)計(jì)存在缺陷以及環(huán)境存在的各種不確定性，也會直接導(dǎo)致公共安全事件的發(fā)生。

最后，導(dǎo)致“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目公共安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生甚至累積爆發(fā)的一個(gè)重要原因則是管理因素。相關(guān)監(jiān)管的缺失、安全教育培訓(xùn)的缺乏、救援制度體系的不完善等均會導(dǎo)致公共安全風(fēng)險(xiǎn)疊加爆發(fā)。

“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)治理困境

責(zé)任主體多，“風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)”不明確

“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目涉及較多的責(zé)任主體，且不同責(zé)任主體的風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)并未得到完全有效的認(rèn)定與落實(shí)?？傮w來看，針對“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目通過社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估之后，可以開啟的項(xiàng)目大體上可以分為：涉及特種行業(yè)與設(shè)備與非涉及特種行業(yè)與設(shè)備兩大類。非涉及特種行業(yè)與設(shè)備的“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目主要包括：各種多形式復(fù)雜環(huán)境越野活動、不同場景下的路跑活動、聚集性或具有危險(xiǎn)性的旅游娛樂項(xiàng)目等，涉及的責(zé)任主體主要是項(xiàng)目運(yùn)營企業(yè)、屬地政府的行業(yè)主管部門與協(xié)辦部門、各級行業(yè)協(xié)會組織等。涉及特種行業(yè)與設(shè)備的“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目主要包括以賓館、旅店以及度假村等為載體、采用客運(yùn)索道和大型游樂設(shè)施等特種設(shè)備的多樣化娛樂項(xiàng)目，涉及特種行業(yè)與設(shè)備的“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目涉及的責(zé)任主體較為復(fù)雜，不僅涉及項(xiàng)目運(yùn)營企業(yè)、屬地本行業(yè)的主管部門與協(xié)辦部門、各級行業(yè)協(xié)會組織以及屬地的黨政領(lǐng)導(dǎo)部門，還需要國土部門進(jìn)行土地審批、屬地公安部門進(jìn)行特種行業(yè)資格審查、消防部門進(jìn)行消防安全驗(yàn)收、工商管理部門進(jìn)行營業(yè)資格審查、住建部門對建筑質(zhì)量進(jìn)行五方主體責(zé)任監(jiān)管，以及具有檢驗(yàn)資質(zhì)的第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)備檢查等。

涉及行業(yè)領(lǐng)域多，缺乏相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)與配套執(zhí)行體系

安全管理需要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支撐，“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目作為眾多新興項(xiàng)目的總稱，涉及諸多行業(yè)領(lǐng)域，同時(shí)由于社會管理的相對滯后，不少“新奇特”項(xiàng)目缺少國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。以玻璃橋、玻璃棧道、玻璃觀景臺為例，2021 年5 月1 日起施行了GB/T 38784—2020《懸空地板、踏步、步道及棧道玻璃》，2022 年2 月1 日起施行了國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 39806—2021《懸空地板、踏步、步道及棧道玻璃安全性能評價(jià)》，這距離國內(nèi)玻璃棧道的興起已經(jīng)有十幾年的時(shí)間，標(biāo)準(zhǔn)僅有對部件的安全質(zhì)量和性能評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，依舊缺乏國家層面針對玻璃橋系列旅游娛樂項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和安全管理標(biāo)準(zhǔn)。

風(fēng)險(xiǎn)治理體系不健全，安全管理專業(yè)化能力不足

安全管理的專業(yè)化能力不足，體現(xiàn)在行業(yè)主管部門專業(yè)化能力缺位、運(yùn)營機(jī)構(gòu)專業(yè)化能力缺失以及群眾性志愿服務(wù)的專業(yè)化能力不足3 個(gè)方面。專業(yè)化能力不足則是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理體系不健全與治理能力不足的重要原因之一。以馬拉松相關(guān)運(yùn)動項(xiàng)目為例，主要監(jiān)管責(zé)任主體實(shí)際應(yīng)是各級田徑行業(yè)協(xié)會，而屬地主辦方出于經(jīng)濟(jì)成本等目的不去報(bào)備，則缺少了安全運(yùn)營的專業(yè)化指導(dǎo)，再加上屬地歸口的監(jiān)管部門對賽事安全經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)化能力缺位，則導(dǎo)致賽事運(yùn)營的安全風(fēng)險(xiǎn)累積。若招投標(biāo)過程中疏于考察，承辦賽事的運(yùn)營機(jī)構(gòu)則可能存在不同程度上的安全管理專業(yè)化能力缺失問題，不僅基本的賽道設(shè)計(jì)、賽事管理細(xì)節(jié)、信息平臺建設(shè)等存在問題，而且對于賽事運(yùn)營的安全保障和服務(wù)質(zhì)量也難以保證。在志愿服務(wù)方面，由于賽事運(yùn)營方本身的專業(yè)化能力缺位，地方共青團(tuán)僅負(fù)責(zé)組織工作，使得安全教育培訓(xùn)不足則會導(dǎo)致志愿服務(wù)的專業(yè)化能力受到影響。同時(shí)我國群眾性體育賽事志愿者管理長效機(jī)制仍不夠完善，尤其在志愿者的招募、培訓(xùn)等方面的科學(xué)性與規(guī)范性有待加強(qiáng)。

“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理的國際經(jīng)驗(yàn)

“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目涵蓋了多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的多種項(xiàng)目類型，不同的運(yùn)動娛樂項(xiàng)目進(jìn)行安全管理的具體方案也會存在差異。1955 年開始發(fā)源于美國的迪士尼工程，作為包含眾多復(fù)雜危險(xiǎn)性娛樂項(xiàng)目的大型娛樂場所，其在安全管理工作中貫徹推行全面質(zhì)量管理原則，從多個(gè)層面對復(fù)雜危險(xiǎn)性娛樂項(xiàng)目進(jìn)行全面的安全管理，從而實(shí)現(xiàn)了本質(zhì)安全?？傮w來看，將全面質(zhì)量管理運(yùn)用于“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目運(yùn)營主體的安全管理和風(fēng)險(xiǎn)治理需要從以下3 個(gè)方面著手。

實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理“基準(zhǔn)化”，高標(biāo)準(zhǔn)推動安全管理不斷改善

實(shí)現(xiàn)“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目運(yùn)營主體的風(fēng)險(xiǎn)治理“基準(zhǔn)化”，是指通過借鑒吸收行業(yè)內(nèi)先進(jìn)的安全管理經(jīng)驗(yàn)，以先進(jìn)的作業(yè)水平作為自身作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的參考，并以國家及行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，全員參與確定本單位或本模塊風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)，并找出自己與目標(biāo)以及行業(yè)領(lǐng)先水平的差距，分析差距產(chǎn)生的原因并制定實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)的計(jì)劃與方案。

風(fēng)險(xiǎn)治理標(biāo)準(zhǔn)信息的搜集與分析是實(shí)現(xiàn)本單位或本模塊風(fēng)險(xiǎn)治理“基準(zhǔn)化”的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。收集并甄選有效信息不僅需要加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)安全交流，還應(yīng)對安全管理人員進(jìn)行理論與實(shí)踐知識的培訓(xùn)，同時(shí)還應(yīng)該學(xué)習(xí)該行業(yè)領(lǐng)域國際先進(jìn)安全管理和風(fēng)險(xiǎn)治理經(jīng)驗(yàn)等。

建設(shè)扁平化安全管理組織架構(gòu)，推動風(fēng)險(xiǎn)治理“全員參與”

在“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目運(yùn)營主體安全管理的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)方面，嵌入全面質(zhì)量管理理念的安全管理組織架構(gòu)具有“扁平化”特征，降低管理成本的同時(shí)，增進(jìn)組織縱向的風(fēng)險(xiǎn)溝通?！靶缕嫣亍边\(yùn)動娛樂項(xiàng)目往往涉及多個(gè)具體項(xiàng)目，因此須將整個(gè)項(xiàng)目組的人員分成若干工作小組，每個(gè)工作小組設(shè)置的多個(gè)部門中應(yīng)包含安全部門。在安全管理和風(fēng)險(xiǎn)治理方面，這樣的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了不同工作小組安全部門對工作人員的直接管理，提高了安全管理的覆蓋范圍，同時(shí)很大程度上減少了縱向風(fēng)險(xiǎn)溝通的障礙，提高了風(fēng)險(xiǎn)治理效率。

加強(qiáng)安全管理過程控制，實(shí)現(xiàn)安全隱患的“全流程治理”

全面質(zhì)量管理下的“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)治理強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)過程控制，針對項(xiàng)目安全管理過程中涉及的風(fēng)險(xiǎn)隱患分類分級采取控制措施，并通過風(fēng)險(xiǎn)隱患信息的反饋完善風(fēng)險(xiǎn)治理的各項(xiàng)環(huán)節(jié)和程序，不斷改善安全管理過程。在實(shí)際的項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)治理中，全面質(zhì)量管理下的“全流程風(fēng)險(xiǎn)治理”可以將整個(gè)“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目的基本流程進(jìn)行切分，針對每個(gè)流程設(shè)置符合特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，并建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)反饋機(jī)制，明確每個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)主體，壓深壓實(shí)不同責(zé)任主體的安全管理和風(fēng)險(xiǎn)治理職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的“全流程治理”。

綜上，面對“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)隱患，在構(gòu)建物防、人防、技防公共安全網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，也應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)治理的視角出發(fā)，通過構(gòu)建完善安全責(zé)任體系、風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制以及應(yīng)急救援體系，最大程度上規(guī)避“新奇特”運(yùn)動娛樂項(xiàng)目亡人事故的發(fā)生，在確保安全的基礎(chǔ)上滿足人民群眾對美好生活的需要。（本文作者單位系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）