王方邑

彭家園

何 茜

曾子軒

楊 銳*

根據(jù)世界自然基金會2018年出版的《前線上的生活：全球管護(hù)員工作條件調(diào)查》[1]，“管護(hù)員”(ranger)是“野生動物管理員(wildlife wardens)、護(hù)林員(forest guards/foresters)、偵查員(scouts)、守望者(watchers)和其他前線工作人員(frontline staff)的統(tǒng)稱。他們參與野外地區(qū)、歷史和文化遺址的實際保護(hù)和保存，也為訪客提供娛樂機會和現(xiàn)場解說，提供當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和保護(hù)地管理部門之間的聯(lián)系”。國家公園及自然保護(hù)地聘用管護(hù)員，有利于生態(tài)保護(hù)實地工作的開展，同時能夠滿足社區(qū)發(fā)展、訪客游憩等方面的人的需求，是協(xié)調(diào)保護(hù)地內(nèi)人與自然關(guān)系的有效手段，對實現(xiàn)“與自然和諧相處”的長期愿景有重要意義。

隨著國家公園體制建設(shè)，中國開展了管護(hù)員相關(guān)制度的探索，已在脫貧攻堅等方面取得良好成績，但與國際上相對成熟的管護(hù)員制度相比，我國管護(hù)員制度仍具有多方面提升空間。

目前，國內(nèi)外管護(hù)員制度相關(guān)研究較少，已有研究多以某一國家或某一國家公園內(nèi)的管護(hù)員為研究對象，缺乏宏觀比較；關(guān)注角度往往單一，缺乏整體認(rèn)識。因此，本文通過國際案例比較，以各國制度發(fā)展歷程為基礎(chǔ)，對比總結(jié)各國管護(hù)員制度體系、選聘與培訓(xùn)機制、職責(zé)范圍、自我與社會認(rèn)同等方面的特征，為建設(shè)具有中國特色的國家公園管護(hù)員制度提出建議；選取美國、澳大利亞、新西蘭、日本、烏干達(dá)、英國6個典型案例，覆蓋亞洲、美洲、大洋洲、非洲和歐洲，確保了案例的多元性。

1 各國國家公園管護(hù)員制度發(fā)展概述

1.1 美國

美國國家公園早期由聯(lián)邦軍隊管理，如今通過現(xiàn)代政府及法治，形成了全體公民參與的管護(hù)員制度。美國首個國家公園：黃石國家公園始建于1872年，首位國家公園管護(hù)員哈里揚特(Harry S. Yount)于1880年以“獵場管理員”(gamekeeper)身份受聘于黃石國家公園。由于早期黃石市民政局主導(dǎo)的保護(hù)管理十分低效和失敗，1886年美國陸軍進(jìn)駐黃石，全面負(fù)責(zé)資源保護(hù)、野火撲滅、訪客協(xié)助、設(shè)施建設(shè)和打擊偷獵等工作。軍隊介入使得國家公園得到了真正的保護(hù)，但委托軍隊并非美國國家公園的理想愿景，在羅斯福總統(tǒng)支持下曾任優(yōu)勝美地代理主管、后轉(zhuǎn)至黃石國家公園的楊(S. B. M. Young)提出建設(shè)黃石國家公園警衛(wèi)隊，其分區(qū)分級管理、聘用公民管護(hù)員、忙時聘用季節(jié)助理等設(shè)想保留至今。1916年國家公園管理局(National Park Service，NPS)成立，美國公民獲得參與國家公園管理的正式途徑[2]4-13。如今“公園管護(hù)員系列標(biāo)準(zhǔn)”(Park Ranger Series，GS-0025)規(guī)定了所有監(jiān)督、管理和/或執(zhí)行國家公園資源保護(hù)和利用工作的職位，包括8個等級的管護(hù)員類型[3]，執(zhí)法管護(hù)員職責(zé)則由“警員系列標(biāo)準(zhǔn)”(Police Series，GS-0083)規(guī)定[4]。

1.2 新西蘭

新西蘭形成了高度標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的管護(hù)員制度，具有較為突出的國際影響。新西蘭湯加里羅國家公園成立于1887年，首批管護(hù)員于1892年依據(jù)《土地法案》(Land Act)任命，但1952年通過《國家公園法案》(National Parks Act)時新西蘭僅有5個國家公園和8名管護(hù)員；1958年亞瑟山口國家公園(Arthur's Pass National Park)的首位管護(hù)員雷·克萊蘭(Ray Cleland)被任命為國家公園主管，從統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)條件到設(shè)計制服徽章，全面推進(jìn)管護(hù)員制度標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；1965年新西蘭國家公園管護(hù)員協(xié)會成立；1975年新西蘭已經(jīng)擁有超過100名具備相當(dāng)專業(yè)水準(zhǔn)的管護(hù)員，他們甚至參與到尼泊爾和秘魯?shù)膰夜珗@培訓(xùn)中[5]。如今基于資格認(rèn)證制度的管護(hù)員制度，確保了管護(hù)員較高的專業(yè)水準(zhǔn)。

1.3 澳大利亞

澳大利亞形成了高度重視原住民參與的管護(hù)員制度。澳大利亞首個國家公園于1879年在新南威爾士州成立，管護(hù)員制度在各州和領(lǐng)地開展探索的時間各不相同，如昆士蘭州拉明頓公園于1937年任命了首位正式的全職國家公園管護(hù)員[6]，西澳大利亞于1972年左右任命首批管護(hù)員[7]。2007年起，在聯(lián)邦政府原住民機構(gòu)主導(dǎo)下，全國各地的原住民均可通過“原住民管護(hù)員計劃”參與國家公園管理，該計劃覆蓋了近60%的原住民保護(hù)地[8]。非原住民同樣可以依據(jù)各州和領(lǐng)地的要求申請成為管護(hù)員。

1.4 日本

基于公民廣泛關(guān)注、熱衷環(huán)境保護(hù)的社會背景，日本形成了多方參與共管的管護(hù)員制度。日本于1934年建立首個國立公園(即國家公園)，是最早建立國家公園的亞洲國家?！岸?zhàn)”后，為通過旅游業(yè)恢復(fù)國家經(jīng)濟(jì)，日本政府陸續(xù)指定了一批國立公園。隨著經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展、民眾旅游需求增長，國立公園出現(xiàn)了過度開發(fā)、訪客安全事故增加的現(xiàn)象。1953年12名“在地管理員”被委派到各地的國立公園執(zhí)行保護(hù)巡護(hù)、游客引導(dǎo)、環(huán)境美化等工作，如今日本形成了自然保護(hù)官、自然保護(hù)助理官和志愿者組成的多方參與的管護(hù)員制度[9]，既彌補了管理經(jīng)費的不足，也充分發(fā)揮了公眾參與自然保護(hù)的主觀意愿和治理能力[10]。

1.5 烏干達(dá)

烏干達(dá)在協(xié)調(diào)野生動物保護(hù)與社區(qū)生存發(fā)展等多重需求的過程中，形成了職責(zé)多元、分工明晰的管護(hù)員制度。歷史上非洲自然保護(hù)地建設(shè)大多始于殖民時期，殖民者視野生動物為觀賞狩獵資源，視原住民為自然“破壞者”，排斥、驅(qū)逐原住民的“保護(hù)”手段破壞了原住民的生產(chǎn)體系，損害了原住民權(quán)利，也影響其身份認(rèn)同，同其他殖民政策一起加劇了政府與社區(qū)的沖突。非洲國家獨立后，由野生動物保護(hù)帶來的旅游收入依然是重要的經(jīng)濟(jì)來源[11]，但殖民歷史遺留的、自然保護(hù)與社區(qū)利益沖突的問題長期難以消弭。為此，非洲保護(hù)地管理逐步從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向基于社區(qū)的保護(hù)[12]，烏干達(dá)便是典型案例。早期烏干達(dá)的管護(hù)員僅以打擊盜獵和服務(wù)訪客為職責(zé)。1991年，姆布魯湖國家公園(Lake Mburo National Park)成為烏干達(dá)首個雇用社區(qū)保護(hù)工作者的國家公園，以協(xié)調(diào)社區(qū)與保護(hù)地管理部門的關(guān)系；1997年，烏干達(dá)野生動物管理局(Uganda Wildlife Authority，UWA)管理下的21個保護(hù)地中有19個聘用了社區(qū)保護(hù)工作者，UWA總部設(shè)置了社區(qū)保護(hù)總協(xié)調(diào)員[13]。如今，UWA設(shè)置執(zhí)法管護(hù)員、社區(qū)管護(hù)員、導(dǎo)覽管護(hù)員和生態(tài)監(jiān)測管護(hù)員4類崗位，分別履行物種保護(hù)、社區(qū)協(xié)調(diào)、游憩服務(wù)與科研監(jiān)測的職責(zé)[14]。

1.6 英國

英國建立了以協(xié)助公眾行使漫游權(quán)為主要目標(biāo)的管護(hù)員制度。英國國家公園的建立源自公眾進(jìn)入優(yōu)美鄉(xiāng)村的權(quán)利與土地私有制的矛盾。1949年《國家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》作為保障公眾“漫游權(quán)”的首部法律，其頒布甚至早于1951年首個國家公園的建立。在英國，任何人進(jìn)入國家公園必須先獲得管護(hù)員許可，各國家公園管理條例對訪客進(jìn)入國家公園有著詳盡的規(guī)定，如《1985達(dá)特穆爾公共法案》對公眾進(jìn)入國家公園的方式(步行、騎行、騎馬或駕車等)、可開展的活動(攜帶寵物或露營等)及活動范圍等做出詳細(xì)規(guī)定[15]，由管護(hù)員負(fù)責(zé)執(zhí)行。

2 各國管護(hù)員制度特征比較

縱觀各國歷史，可以發(fā)現(xiàn)管護(hù)員制度建設(shè)往往遠(yuǎn)滯后于國家公園的建立：美國雖在國家公園成立8年后便聘用了管護(hù)員，卻在40多年后才開始現(xiàn)代管護(hù)員制度建設(shè)；新西蘭管護(hù)員制度標(biāo)準(zhǔn)化較國家公園成立滯后70多年；澳大利亞更是滯后了上百年。管護(hù)員的身份也經(jīng)歷了漫長的完善過程，如烏干達(dá)盡管早有執(zhí)法和導(dǎo)覽管護(hù)員卻直到20世紀(jì)90年代才聘用社區(qū)管護(hù)員。各國管護(hù)員制度在發(fā)展中逐步形成了自身的特點與經(jīng)驗。

2.1 制度體系

基于自身國情，各國形成了具有不同特征的制度體系，提供多種制度經(jīng)驗。

日本形成了政府任命核心人員，志愿者廣泛參與的制度體系(圖1)：自然保護(hù)官作為國家公務(wù)員，由環(huán)境省指派，總體負(fù)責(zé)管護(hù)員事務(wù)；自然保護(hù)助理官是由地方自然環(huán)境管理單位委派的短期兼職公務(wù)員；志愿者制度為公眾參與自然保護(hù)提供多種渠道，包括以野外工作為特長、由環(huán)境省選拔的自然公園指導(dǎo)員，負(fù)責(zé)自然解說、社區(qū)引導(dǎo)的公園志愿者，以及提供生態(tài)修復(fù)、設(shè)施維護(hù)等服務(wù)的綠色工作者等。

圖1 日本管護(hù)員制度體系[17]

烏干達(dá)形成了分工明晰、統(tǒng)籌管理的制度體系(圖2)：具有不同職責(zé)的4類管護(hù)員均受UWA保護(hù)部門下的管護(hù)員長管理監(jiān)督。管護(hù)員長一職于2019年由保護(hù)區(qū)經(jīng)理(Conservation Area Manager)更名而來，以強調(diào)“管理管護(hù)員”的職責(zé)。

圖2 烏干達(dá)管護(hù)員制度體系[14]

新西蘭管護(hù)員是國家公園管理系統(tǒng)中運營工作的實施者(圖3)。新西蘭保護(hù)部(Department of Conservation，DOC)包含管理、支持和服務(wù)3個系統(tǒng)，管護(hù)員是管理系統(tǒng)中的基層工作實施者。管理系統(tǒng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)與決策職能，受到支持和服務(wù)系統(tǒng)在技術(shù)、社區(qū)、業(yè)務(wù)、功能方面的幫助和指導(dǎo)[16]。

圖3 新西蘭管護(hù)員制度體系[16]

2.2 選聘與培訓(xùn)機制

成熟的管護(hù)員制度往往具有較高的選聘標(biāo)準(zhǔn)和配套的培訓(xùn)機制，相應(yīng)地，管護(hù)員具有更高的薪資水平和福利待遇(表1)。

表1 各國管護(hù)員薪酬水平與選聘要求比較

美國形成了多層級的管護(hù)員聘用標(biāo)準(zhǔn)，以及基礎(chǔ)培訓(xùn)與專業(yè)培訓(xùn)結(jié)合的培訓(xùn)機制。美國各級管護(hù)員職責(zé)與能力標(biāo)準(zhǔn)由GS-0025規(guī)定[3]：GS1～4級管護(hù)員只需依照既定程序完成工作；從GS7開始，管護(hù)員需要參與工作方法修訂等具有一定發(fā)展性質(zhì)的工作；GS9要求管護(hù)員具備協(xié)調(diào)總體工作等綜合能力；GS11要求管護(hù)員能夠多方案考慮和解決問題。相應(yīng)地，各級管護(hù)員選聘標(biāo)準(zhǔn)為：GS4以下的職位僅需高中學(xué)歷或一年內(nèi)的工作經(jīng)驗即可申請；在GS4工作一年或憑本科學(xué)位可申請GS5，再工作一年后可申請GS7；在GS7工作一年或憑碩士學(xué)位可申請GS9；在GS9工作一年或憑博士學(xué)位可申請GS11，此后每工作滿一年可達(dá)到更高級別[18]。在培訓(xùn)機制上，NPS教育與發(fā)展辦公室、勞動力與包容性理事會共同發(fā)起面向全體員工的基礎(chǔ)計劃，以加深對NPS的理解、建立核心價值觀認(rèn)同為目標(biāo)，由位于大峽谷國家公園的霍勒斯·M·奧爾布賴特培訓(xùn)中心(Horace M. Albright Training Center)提供為期8d的培訓(xùn)，旅行、住宿和培訓(xùn)費用均由基礎(chǔ)計劃覆蓋[19]。而為培養(yǎng)執(zhí)法能力，NPS制定了季節(jié)性執(zhí)法培訓(xùn)計劃(Seasonal Law Enforcement Training Program)，由各地大學(xué)、學(xué)院負(fù)責(zé)培訓(xùn)，核心課程680課時、平均17周，合格者可申請第二類執(zhí)法委托資格[20]。

新西蘭形成了基于專業(yè)認(rèn)證的選聘和培訓(xùn)機制。新西蘭管護(hù)員須持有“新西蘭自然保護(hù)認(rèn)證(運營類)4級證書”[New Zealand Certificate in Conservation (Operations) Level 4]、駕駛執(zhí)照、國家教育成就2級證書(National Certificate of Educational Achievement，NCEA)或同等級證書，其中自然保護(hù)認(rèn)證證書由納爾遜·馬爾伯勒理工學(xué)院(NMIT)等指定機構(gòu)頒發(fā)。NMIT開設(shè)的“實習(xí)管護(hù)員”項目包含三方面內(nèi)容：1)國家公園基礎(chǔ)知識，如生態(tài)環(huán)境、動植物、法律等；2)管護(hù)員技能培訓(xùn)，如觀鳥、除草、動物管理、樣方調(diào)查、施工基礎(chǔ)；3)傳統(tǒng)生態(tài)文化知識，如毛利文化、傳統(tǒng)生態(tài)知識和實踐[21]。

澳大利亞的原住民培訓(xùn)計劃受到聯(lián)邦政府大力資助，聯(lián)邦政府預(yù)計2021—2028年每年向該項目投入1.02億澳元，折合約4.7億人民幣，從而長期提升計劃的戰(zhàn)略性、管護(hù)員的專業(yè)性和就業(yè)保障[22]。非原住民選聘時優(yōu)先考慮擁有環(huán)境科學(xué)、自然資源管理證書或大專學(xué)歷和類似領(lǐng)域的同等經(jīng)驗者。

2.3 職責(zé)范圍

根據(jù)管理或服務(wù)對象，管護(hù)員職責(zé)可以總結(jié)為以下方面：1)自然保護(hù)：調(diào)查巡邏、災(zāi)害處理和預(yù)防、設(shè)施維護(hù)等；2)訪客服務(wù)：路線引導(dǎo)、解說教育、食宿服務(wù)、行為監(jiān)督、安全保障等；3)社區(qū)治理：維持社區(qū)聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)各類矛盾、開展科普宣教、鼓勵社區(qū)參與自然保護(hù)等；4)科學(xué)研究：直接參與科研、提供經(jīng)驗建議，或提供巡護(hù)所得數(shù)據(jù)資料；5)園區(qū)執(zhí)法：依法處理盜獵、毀林、非法闖入等違法違規(guī)的行為(表2)。

表2 各國管護(hù)員職責(zé)比較[3，9，14，24，32-34]

自然保護(hù)是各國管護(hù)員最重要和根本的職責(zé)。同時，訪客服務(wù)也是多數(shù)國家管護(hù)員的主要職責(zé)，特別在英國，國家公園由管護(hù)員分區(qū)域管理，區(qū)域依據(jù)地貌、產(chǎn)權(quán)等劃分。訪客可通過國家公園官方網(wǎng)頁的互動地圖查看分區(qū)和聯(lián)絡(luò)管護(hù)員。管護(hù)員一方面幫助訪客行使漫游權(quán)，另一方面負(fù)責(zé)監(jiān)督訪客行為。

提高社區(qū)治理能力是許多國家建立管護(hù)員制度的又一重要目的。澳大利亞尤為重視原住民參與保護(hù)地管理；烏干達(dá)設(shè)置專職社區(qū)管護(hù)員；日本形成了社會廣泛參與的管護(hù)員制度，保障了可持續(xù)良性管理。

盡管科研服務(wù)不是管護(hù)員的主要工作，但管護(hù)員客觀上能夠為保護(hù)地科學(xué)管理和研究提供重要支持。在烏干達(dá)，基于管護(hù)員的數(shù)據(jù)(Ranger-based Data，RBD)幫助提升了保護(hù)地管理效果，例如由國際大猩猩保護(hù)方案(The International Gorilla Conservation Programme)、盧旺達(dá)、烏干達(dá)和剛果(金)合作開發(fā)的RBD監(jiān)測系統(tǒng)幫助管理者根據(jù)非法活動分布劃定巡邏范圍，提高了保護(hù)效率[29]；UWA提出加強利用RBD監(jiān)測氣候變化、優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)支付制度[14]。澳大利亞管護(hù)員組織積極與研究機構(gòu)合作，利用管護(hù)員的知識經(jīng)驗支持科研，例如，麥考瑞大學(xué)通過與管護(hù)員交流合理假設(shè)，在鄉(xiāng)村洪泛區(qū)70%的樹木枯萎與鹽度和野生動物破壞有關(guān)[30]。

最后，部分國家賦予管護(hù)員執(zhí)法權(quán)，提高管理效率。美國執(zhí)法管護(hù)員有權(quán)依法調(diào)查犯罪和執(zhí)行逮捕[3]；烏干達(dá)執(zhí)法管護(hù)員處于管護(hù)員體系核心[13]，接受專門的軍事訓(xùn)練；新西蘭特許管護(hù)員(Warrented Rangers)具有發(fā)送警告信和侵權(quán)通知、提議訴訟的權(quán)力，同時為確保執(zhí)法環(huán)節(jié)完善、決策可信，DOC建立了專門管理記錄違規(guī)事件的內(nèi)部數(shù)據(jù)庫CLE Works[31]。

2.4 自我認(rèn)同與社會認(rèn)同

成為管護(hù)員能夠帶來收入增加、技能增長、擴大社交、親近自然和自我價值實現(xiàn)等多種益處，而社會認(rèn)同是管護(hù)員制度建設(shè)的保障。在美國，身穿灰綠色制服和“防火護(hù)林熊”帽子的國家公園管護(hù)員是生態(tài)保護(hù)、教育與思想啟蒙、獨立與自足等文化含義的象征[2]vii-xi；澳大利亞管護(hù)員制度不僅取得了生態(tài)效益，更產(chǎn)生社會、文化和經(jīng)濟(jì)效益[8]；烏干達(dá)管護(hù)員身份認(rèn)同主要來自四方面：1)參與國家建設(shè)的成就感；2)獲得穩(wěn)定收入維持家庭；3)對國家公園的主人翁意識；4)個人能力提升和社交機會[35]。然而，烏干達(dá)社區(qū)居民對不同管護(hù)員持不同態(tài)度，2012年在伊麗莎白女王國家公園(Queen Elizabeth National Park)的調(diào)查表明，相比執(zhí)法管護(hù)員社區(qū)居民普遍對社區(qū)管護(hù)員更友善，社區(qū)管護(hù)員改善了社區(qū)居民與UWA和執(zhí)法管護(hù)員的關(guān)系，而不良的管護(hù)員-社區(qū)關(guān)系可能阻礙保護(hù)工作，如居民可能拒絕向管護(hù)員報告盜獵等違法行為[12]。

2.5 小結(jié)

對比各國管護(hù)員制度特征，可以得到以下結(jié)論。首先，管護(hù)員制度與國家公園性質(zhì)特征高度一致、與社會文化基礎(chǔ)密切聯(lián)系；各國建立保護(hù)地之初往往只關(guān)注自然保護(hù)，而沒有把保護(hù)地內(nèi)人與人的關(guān)系的協(xié)調(diào)、人與自然關(guān)系的協(xié)調(diào)放到重要位置上。其次，各國管護(hù)員體制機制的共性是不斷增加的，包括管理系統(tǒng)化，培訓(xùn)與社會參與機制規(guī)范化，工作內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化等。最后，成熟的管護(hù)員制度往往使管護(hù)員獲得高度的自我與社會認(rèn)同，而認(rèn)同的基礎(chǔ)是對利益相關(guān)方需求的滿足。

3 對我國國家公園管護(hù)員制度的建議

我國國家公園和管護(hù)員制度建設(shè)起步雖晚但發(fā)展迅速，二者的探索近乎同步。我國自然保護(hù)地內(nèi)居住著大量人口，居民生計問題突出[36]。2000年起，我國就提出將生態(tài)保護(hù)與扶貧整合，制定生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補償、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)就業(yè)、生態(tài)移民等實施路徑；2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出“將當(dāng)?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員”，以護(hù)林員為代表的生態(tài)公益崗位標(biāo)志著扶貧路徑拓展到“生態(tài)就業(yè)”的范疇[37]。

自2013年提出建立國家公園體制、2016年開展試點工作至2021年設(shè)立首批國家公園，各地針對保護(hù)與扶貧雙目標(biāo)開展地方探索，其中三江源國家公園創(chuàng)造性地建立了“生態(tài)管護(hù)員”制度。早在2011年，青海省就提出建立“牧民為主、專兼結(jié)合、管理規(guī)范、保障有力”的管護(hù)員隊伍[38]。2016年《中國三江源國家公園體制試點方案》首次提出以牧戶為單位設(shè)崗；2017年《三江源國家公園生態(tài)管護(hù)員公益崗位管理辦法》提出“統(tǒng)一歸并管護(hù)崗位、結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的需要優(yōu)先在建檔立卡貧困戶設(shè)崗”；2020年試點區(qū)內(nèi)全面實現(xiàn)“一戶一崗”，聘用管護(hù)員17 211名，戶均年增收21 600元[39]。

盡管我國部分地區(qū)已通過管護(hù)員制度取得扶貧成效，但管護(hù)員制度仍存在多方面不足，結(jié)合國際經(jīng)驗提出以下建議。

3.1 明確原則定位

明確原則定位是管護(hù)員制度建設(shè)的先決條件。國際經(jīng)驗表明，管護(hù)員制度是國家公園體制必不可少的一部分，是協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系、平衡利益相關(guān)方需求的重要手段。我國國家公園管護(hù)員制度應(yīng)遵循與國家公園體制建設(shè)一致的原則，以提升國家公園治理能力為目標(biāo)、堅持“生態(tài)保護(hù)第一”，鼓勵社會各界參與、堅持“全民公益性”。

當(dāng)前我國管護(hù)員多來自社區(qū)或牧民群體，僅從事基礎(chǔ)性、操作性工作而未能參與國家公園決策的核心工作。以美國多級管護(hù)員制度、新西蘭專業(yè)認(rèn)證制度、日本公務(wù)員-志愿者體系等經(jīng)驗為借鑒，建議我國分階段、分部分地將牧民管護(hù)員、社區(qū)管護(hù)員納入國家公園正式管理梯隊，通過加強培訓(xùn)、定期選拔、提供晉升渠道等方式，使有能力者成為國家公園正式工作人員；建立明確的管護(hù)員分類體系，明確從事基礎(chǔ)工作的一般管護(hù)員和深度參與國家公園管理的人員的區(qū)別。

3.2 堅持文化認(rèn)同

廣泛的文化認(rèn)同是管護(hù)員制度乃至國家公園體制、生態(tài)文明建設(shè)的根本。文化差異是各國國家公園和管護(hù)員制度差異的決定因素，也是各國取得成就和產(chǎn)生問題的根源。我國自古有“天人合一”“人與天調(diào)”等文化傳統(tǒng)，具有文化基礎(chǔ)的“先天優(yōu)勢”。建議我國一方面將生態(tài)文明思想與各民族文化進(jìn)一步融合，使“生態(tài)保護(hù)第一”成為管護(hù)員群體、保護(hù)地社區(qū)乃至社會各界共識，提高全社會對國家公園和管護(hù)員的關(guān)注度、熟知度和認(rèn)同度；另一方面建設(shè)一支專業(yè)、規(guī)范、富有榮譽感和使命感的管護(hù)員隊伍，使管護(hù)員成為國家公園精神與形象的“代言人”。

3.3 優(yōu)化管理體系

完善的管理體系是管護(hù)員制度順暢運作的保障。我國部分國家公園和試點地區(qū)已開始管護(hù)員制度探索，應(yīng)總結(jié)各地經(jīng)驗教訓(xùn)，將管護(hù)員制度納入相關(guān)立法，提供標(biāo)準(zhǔn)制度模板；各地在管護(hù)員制度建設(shè)中，應(yīng)充分分析自身條件、確定所需崗位類型與相應(yīng)能力要求，從而制定管理體系和選拔培訓(xùn)等系列機制。

以三江源國家公園為例，管護(hù)員實行屬地管理，依照行政等級設(shè)置的管理體系實現(xiàn)了各層級單位的配合，然而存在著社會參與度不足、崗位類型單一等問題。以日本多方合作共管的制度體系、烏干達(dá)基于業(yè)務(wù)類型的管理體系等經(jīng)驗為借鑒，建議我國管護(hù)員制度在政府部門主導(dǎo)推進(jìn)的基礎(chǔ)上，充分聯(lián)合社區(qū)、高校、NGO等組織，發(fā)揮社會力量協(xié)作共管；按照職責(zé)種類劃分職位類型和級別，構(gòu)建分類分級的管理體系。

3.4 注重能力提升

復(fù)雜的現(xiàn)實需求決定了管護(hù)員必須具備多方面綜合能力。美國、新西蘭、澳大利亞、英國等國家的管護(hù)員職責(zé)全面、選聘標(biāo)準(zhǔn)高，美國、新西蘭等國家更是設(shè)立了專門的人才培養(yǎng)項目計劃。相比之下，我國管護(hù)員以完成基礎(chǔ)巡查工作為主，在訪客服務(wù)、社區(qū)治理和科研服務(wù)方面的作用十分有限，培訓(xùn)也相對簡單。建議我國逐步提高管護(hù)員選聘標(biāo)準(zhǔn)，將專業(yè)知識、實踐經(jīng)驗、社交能力、身體素質(zhì)等多方面指標(biāo)納入選聘考核體系，并建設(shè)配套的培訓(xùn)系統(tǒng)，由政府組織和主導(dǎo)、高校及科研院所等專業(yè)機構(gòu)參與規(guī)劃實施。

3.5 建設(shè)執(zhí)法隊伍

管護(hù)員工作中接觸違法違規(guī)行為的可能性高，賦予管護(hù)員一定執(zhí)法權(quán)能夠提高處理效率、避免影響擴大。參考美國、新西蘭、烏干達(dá)等國家聘用執(zhí)法管護(hù)員的做法，建議賦予我國國家公園管護(hù)員一定執(zhí)法權(quán)，或?qū)ＴO(shè)執(zhí)法崗位、建設(shè)管護(hù)員為主體的執(zhí)法隊伍，與森林公安等執(zhí)法單位配合，設(shè)置相應(yīng)的選聘、培訓(xùn)和考核機制。

3.6 強化科研服務(wù)

管護(hù)員的工作經(jīng)驗和工作數(shù)據(jù)能夠為國家公園科研管理提供支持。參照烏干達(dá)和澳大利亞設(shè)置生態(tài)監(jiān)測管護(hù)員、建立數(shù)據(jù)庫、利用RBD優(yōu)化管理、管護(hù)員參與科研等做法，建議我國建立管護(hù)員工作數(shù)據(jù)庫，增加管護(hù)員參與科研的渠道，使科研團(tuán)隊能夠與管護(hù)員建立聯(lián)系，也使管護(hù)員得到便捷的科學(xué)指導(dǎo)。