崔德高

自2014年P(guān)PP模式大規(guī)模推廣以來，從眾多PPP項目樣本來看，項目建設(shè)期多有進(jìn)度滯后，鮮有按期完成或提前完成。在筆者隨機(jī)選擇的10個執(zhí)行階段項目樣本中，僅有2個按照合同工期在實施。PPP項目建設(shè)期滯后會帶來三個方面的問題：一是影響進(jìn)入運(yùn)營期的時點，回款同時滯后，后續(xù)會影響金融機(jī)構(gòu)的還本付息；二是有可能直接縮短運(yùn)營期，影響預(yù)期投資收益；三是若不能進(jìn)行有效的工期索賠和/或費(fèi)用索賠，會直接影響建設(shè)單位管理費(fèi)，以及預(yù)期投資回報?？梢哉f，PPP項目進(jìn)度管理是牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵工作。因此，對于一線實施人員來說，迫切需要了解項目進(jìn)度滯后的主要原因，以及PPP項目系統(tǒng)進(jìn)度管理要點和路徑。

進(jìn)度滯后的原因

理論上，項目在正式開工前應(yīng)獲得理想的實施條件，但在實踐中并不盡然。根據(jù)對前述項目樣本的分析，PPP項目進(jìn)度滯后的原因包括內(nèi)部因素和外部因素兩類，內(nèi)部因素是指項目本身的問題，外部因素是指項目以外的問題，簡析如下。

內(nèi)部因素

內(nèi)部因素主要包括規(guī)劃問題、征地拆遷問題、土地指標(biāo)問題、合規(guī)手續(xù)問題、設(shè)計問題和融資問題。

（1）規(guī)劃問題。規(guī)劃問題是項目源頭問題，其核心為前期識別階段準(zhǔn)備工作不到位。

（2）征地拆遷問題。征地拆遷不完成，即不具備全面開工的物理條件。

（3）土地指標(biāo)問題。土地指標(biāo)問題和前期規(guī)劃問題緊密相關(guān)，小概率是由于項目公司不能及時足額支付土地費(fèi)用。

（4）合規(guī)手續(xù)問題。這是全面開工的必要前置條件。合規(guī)手續(xù)包括央企內(nèi)部的集團(tuán)審批手續(xù)、PPP項目合規(guī)手續(xù)和建設(shè)工程合規(guī)手續(xù)三類，缺一不可，否則還可能導(dǎo)致融資不能。實施機(jī)構(gòu)和項目公司應(yīng)共同協(xié)作，盡快辦理。

（5）設(shè)計問題。實務(wù)中，設(shè)計問題多表現(xiàn)為版本繁多、未經(jīng)圖審、無藍(lán)圖、初步設(shè)計概算存在問題等，該問題多由設(shè)計趕工原因?qū)е?。設(shè)計問題若確實造成損失的，項目公司可以向責(zé)任主體主張工期和費(fèi)用補(bǔ)償。

（6）融資問題。融資到位是項目成功的關(guān)鍵。融資不到位的因素，又分為社會資本原因、政府原因，其中，社會資本原因的概率較大，如金融機(jī)構(gòu)要求抵押擔(dān)保或增信、社會資本資信條件不足等。各方應(yīng)根據(jù)具體原因，逐項消除，直至融資到位。

外部因素

外部因素主要包括金融形勢變化及不可抗力。

（1）金融形勢變化。金融形勢變化導(dǎo)致融資預(yù)期影響的，在前述項目樣本中約占20%。但金融形勢變化不屬于不可抗力，其責(zé)任還在于社會資本，社會資本可以采用股東借款的情況應(yīng)急處理（項目資本金必須已足額到位）。

（2）不可抗力。如新冠肺炎疫情、地震等，這屬于小概率事件，但若發(fā)生，社會資本應(yīng)按照PPP項目合同及政策規(guī)定，及時采取行動。

系統(tǒng)進(jìn)度管理的要點提示

PPP項目系統(tǒng)進(jìn)度管理的核心是事前策劃、事中動態(tài)管理和糾偏，以及事后及時總結(jié)和關(guān)閉，相關(guān)要點簡析如下。

明確進(jìn)度要求和目標(biāo)

進(jìn)度要求是指PPP項目合同約定的工期要求，起始點一般為監(jiān)理簽發(fā)的開工令或?qū)嵤C(jī)構(gòu)簽發(fā)的開工許可所載明的日期；結(jié)束點一般為竣工驗收合格證所載明的日期。進(jìn)度目標(biāo)是指項目公司提出的工期目標(biāo)，該目標(biāo)可能和合同工期一致，也可能比合同工期更短，以此作為項目控制的最高要求。

明確進(jìn)度管理相關(guān)制度

項目公司應(yīng)根據(jù)公司章程的要求，建章立制，通過制度進(jìn)行規(guī)范管理，制度應(yīng)當(dāng)通過“三會”（股東大會、董事會、監(jiān)事會）決議后遵照執(zhí)行。項目公司經(jīng)營管理制度中應(yīng)當(dāng)包含進(jìn)度管理制度或辦法、程序，建議在制度中明確最終管理成果，該成果應(yīng)當(dāng)與檔案管理體系匹配。

明確一級控制進(jìn)度計劃及年度進(jìn)度計劃

根據(jù)PDCA（Plan——計劃、Do——執(zhí)行、Check——檢查、Act——改進(jìn)）原則，項目實施前，項目公司應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)策劃如何規(guī)范經(jīng)營管理、建設(shè)和運(yùn)營，成果為《項目公司經(jīng)營管理大綱》，這是項目公司未來進(jìn)行系統(tǒng)進(jìn)度管理的綱領(lǐng)性文件，一級控制進(jìn)度計劃是核心內(nèi)容之一。

一級控制進(jìn)度計劃應(yīng)明確關(guān)鍵路徑和關(guān)鍵工作。這樣做的作用：一是在管理過程中，明確提示管理重點，避免由于關(guān)鍵工作滯后而導(dǎo)致整體進(jìn)度延期；二是作為未來工期索賠的要件。

此外，項目公司每年還應(yīng)編制年度進(jìn)度計劃，以此作為當(dāng)年管理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。根據(jù)公司章程的要求，建設(shè)期的年度經(jīng)營計劃、資金預(yù)算與年度進(jìn)度計劃強(qiáng)關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)同步編制、同步確認(rèn)。

明確開工令或開工許可

如前所述，PPP項目合同通常會約定建設(shè)期的起始點為監(jiān)理簽發(fā)的開工令或?qū)嵤C(jī)構(gòu)簽發(fā)的開工許可所載明的日期，實踐中可能會出現(xiàn)合規(guī)手續(xù)不全，但政府要求提前開工的情況。對社會資本或項目公司來說，何時進(jìn)場施工，何時簽發(fā)開工令或開工許可最為合適，確實值得慎重考慮。因此，明確建議按實際進(jìn)場施工之日簽發(fā)。

進(jìn)行月度動態(tài)管理

月度動態(tài)管理是PPP項目系統(tǒng)進(jìn)度管理的靈魂，其關(guān)鍵在于執(zhí)行力。

根據(jù)一級控制進(jìn)度計劃及年度進(jìn)度計劃，項目公司的具體管理部門（工程管理部）可以編制月度進(jìn)度計劃，并作為每月動態(tài)管理的依據(jù)。

項目公司一般要求每月的24日進(jìn)行確認(rèn)，本月完成了哪些進(jìn)度管理工作，實際工期與計劃工期是否存在偏差。如果不存在偏差，則當(dāng)月《項目公司進(jìn)度管理月報》的結(jié)論為進(jìn)度無偏差；如果存在偏差，則分析偏差原因，制定糾偏措施，發(fā)出糾偏指令，并持續(xù)跟蹤；設(shè)計索賠或趕工的，也應(yīng)同時做出相應(yīng)處理，直至關(guān)閉，當(dāng)月《項目公司進(jìn)度管理月度》進(jìn)行詳細(xì)記錄，并做出適當(dāng)安排。

該《項目公司進(jìn)度管理月報》由管理部門經(jīng)理簽發(fā)后，于每月25日定期發(fā)布。每年12月25日，另行編制《項目公司進(jìn)度管理年報》，以此形成系統(tǒng)進(jìn)度管理成果，確保進(jìn)度目標(biāo)始終受控。

實時進(jìn)度索賠與批準(zhǔn)

當(dāng)項目出現(xiàn)進(jìn)度偏差，項目公司在原因識別與分析后，若確認(rèn)是非己方原因?qū)е拢瑒t應(yīng)確認(rèn)是否已經(jīng)觸發(fā)進(jìn)度索賠的情形；若已經(jīng)觸發(fā)，則應(yīng)及時按照合同約定的程序和辦法，向?qū)嵤C(jī)構(gòu)提出索賠主張，并持續(xù)跟蹤，直至獲得書面批準(zhǔn)。本項工作強(qiáng)調(diào)的是精準(zhǔn)識別原因、妥善舉證，并按照合同約定的形式及時主張。這在實務(wù)中均屬要點和難點，項目公司往往會因為疏于管理而失去時效性，或不能完整舉證導(dǎo)致主張失敗，因此項目公司應(yīng)予重點關(guān)注。

同時，當(dāng)進(jìn)度索賠完成后，雙方應(yīng)形成正式的書面文件，如果進(jìn)度滯后比較嚴(yán)重，則建議通過PPP項目合同補(bǔ)充協(xié)議確認(rèn)，并重新更新、確認(rèn)新的一級控制進(jìn)度計劃，以此作為后續(xù)進(jìn)度管理的新基準(zhǔn)。

實時趕工措施與確認(rèn)

當(dāng)項目出現(xiàn)趕工要求時，項目公司應(yīng)區(qū)別原因，恰當(dāng)處理。

當(dāng)該等趕工要求是自身原因所導(dǎo)致，后期通過趕工措施進(jìn)行進(jìn)度糾偏的，則這些措施屬于自身行為，相關(guān)費(fèi)用自行消化。

當(dāng)該等趕工要求來自實施機(jī)構(gòu)，項目公司應(yīng)當(dāng)從兩方面考慮。一方面，技術(shù)是否可行？國務(wù)院《政府投資條例》規(guī)定：“政府投資項目應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定合理確定并嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)工期，任何單位和個人不得非法干預(yù)?！比艏夹g(shù)不可行，則項目公司可以據(jù)此書面回復(fù)拒絕；若技術(shù)可行，則可以進(jìn)一步考慮技術(shù)措施和趕工費(fèi)用。另一方面，項目公司和施工總承包單位共同確認(rèn)趕工措施，并明確趕工措施的費(fèi)用，報實施機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，即可遵照執(zhí)行。

年度進(jìn)度管理工作總結(jié)

定期反思與總結(jié)是良性管理循環(huán)的高效路徑。因此，建議項目公司固定每年12月25日前進(jìn)行年度進(jìn)度管理工作總結(jié)，并形成《項目公司進(jìn)度管理年報》，經(jīng)管理部門經(jīng)理簽發(fā)后，于12月25日正式發(fā)布。當(dāng)有典型問題、共性問題、多發(fā)問題或后果嚴(yán)重的重大問題時，相關(guān)的研究可以站在更高角度展開，盡量形成可復(fù)制的解決方案，以便為同類項目借鑒。

編制下一年度進(jìn)度計劃

從實踐中來，到實踐中去。上一年總結(jié)完成，下一年計劃立即落實，效率最高。通過下一年度的計劃編制與方案策劃，項目公司可以迅速測試經(jīng)驗總結(jié)的初步成效。

下一年度進(jìn)度計劃應(yīng)與年度經(jīng)營方案、預(yù)算方案匹配一致，報股東大會決議通過后，遵照執(zhí)行。

系統(tǒng)進(jìn)度管理的建議

PPP項目系統(tǒng)進(jìn)度管理和其他項目進(jìn)度管理的核心區(qū)別在于施工總承包單位、項目公司和實施機(jī)構(gòu)的三級管控。PPP項目系統(tǒng)進(jìn)度管理的關(guān)鍵在于按約履行、系統(tǒng)思考和動態(tài)管理三項，從PPP項目的特性考慮，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)形成完整證據(jù)鏈和持續(xù)總結(jié)。

按約履行

傳統(tǒng)的工程人員往往忽視合同，而多數(shù)PPP項目公司管理人員是傳統(tǒng)工程人員出身，這就導(dǎo)致履約思維相對較弱。PPP項目的合同體系相對更為復(fù)雜，且全生命周期更長，只有嚴(yán)格遵從合同約定，強(qiáng)調(diào)“完全履約”，才能保證項目各方有一致的管理語言和管理標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)項目順利推進(jìn)。

因此，在履約過程中，項目公司要堅持合同相對性原則，建議采用工作分解結(jié)構(gòu)（Work Breakdown Structure，WBS），將合同內(nèi)約定的事項逐一落實。

系統(tǒng)思考

進(jìn)度管理不是單一的管理行為，會直接影響資金使用效率、投資回報率等，所以當(dāng)我們思考進(jìn)度管理方案或糾偏措施時，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)思考前后關(guān)系和未來的演變可能。持續(xù)系統(tǒng)思考，有助于迅速建立項目的整體控制概念，也有助于方案的客觀性和可實現(xiàn)性。

進(jìn)度管理行為應(yīng)當(dāng)由管理成果來確認(rèn)，而這種管理成果的合集，即為進(jìn)度管理檔案。管理檔案和管理行為實時同步，最為高效。實務(wù)中，我們將項目公司系統(tǒng)進(jìn)度管理要點按照順序整理后，添加封面、目錄，并附上相關(guān)附件，即可形成《項目公司年度進(jìn)度管理檔案》，將管理行為成果化，還可以滿足未來的內(nèi)部審計和外部審計。

動態(tài)管理

動態(tài)管理是核心，也是整個進(jìn)度管理的靈魂所在。

缺少了動態(tài)的問題識別、偏差分析、措施糾偏和執(zhí)行整改，各項管理行為就會淪為形式主義，無法產(chǎn)生實效，進(jìn)度目標(biāo)自然無法控制。因此，動態(tài)管理更加強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行力，這就是強(qiáng)調(diào)項目公司應(yīng)當(dāng)建章立制、明確管理制度的原因。在項目管理環(huán)境中，人是最大的可變因素，用制度進(jìn)行約束，效率最高。

形成完整證據(jù)鏈

項目管理強(qiáng)調(diào)有效的管理成果證據(jù)，該證據(jù)應(yīng)當(dāng)為完整的證據(jù)鏈。不管過程中發(fā)生何種情形，最終都需要通過證據(jù)向各相關(guān)方呈現(xiàn)。因此，建議項目公司安排系統(tǒng)的法律培訓(xùn)，并以完整證據(jù)鏈的要求對標(biāo)各項成果（尤其是商務(wù)資料），這對未來的結(jié)算、審計、索賠等均有明確的、立竿見影的效果。

持續(xù)總結(jié)

持續(xù)總結(jié)是任何工作的不二法門，也是管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、高效能的路徑。建議項目公司在關(guān)鍵節(jié)點、關(guān)鍵事件，或按照年度組織這樣的主題活動，相關(guān)的經(jīng)費(fèi)可以從建設(shè)單位管理費(fèi)中支出。

結(jié)語

PPP項目進(jìn)度管理，從確定進(jìn)度目標(biāo)、策劃實施方案、具體落實執(zhí)行、動態(tài)檢查糾偏、趕工措施或滯后處理，以及或有的特殊情形應(yīng)對，再輔以定期階段總結(jié)，使項目全生命周期的進(jìn)度管理具備完整的、系統(tǒng)的證據(jù)鏈（文件）支撐，就構(gòu)成了系統(tǒng)管理。

實際上，這樣的系統(tǒng)管理并不局限于PPP模式，傳統(tǒng)模式、EPC模式同樣適用。其難點和挑戰(zhàn)不在于技術(shù)上的探索，而在于從業(yè)人員系統(tǒng)思維的培養(yǎng)和執(zhí)行力的提升。