鮑志鵬

【內(nèi)容提要】2021年緬甸軍方重掌國家權(quán)力以來，在國內(nèi)政治危機(jī)、民族和解危機(jī)和人道主義三重危機(jī)交織的背景下，緬甸危機(jī)已經(jīng)呈現(xiàn)長期化態(tài)勢(shì)。從緬甸的角度而言，緬甸軍方控制國內(nèi)局勢(shì)的能力是決定其與東盟合作意愿的關(guān)鍵。在暫時(shí)難以解決國內(nèi)危機(jī)的前提下，緬甸軍方難以有效回應(yīng)東盟的訴求。從東盟的角度出發(fā)，東盟堅(jiān)持應(yīng)對(duì)緬甸危機(jī)的根本動(dòng)因在于：一是緬甸內(nèi)部危機(jī)一時(shí)難以化解，對(duì)地區(qū)秩序的沖擊及東盟整體進(jìn)程的影響將持續(xù)存在；二是緬甸問題的熱度雖然有所下降，但東盟仍然將緬甸問題視為對(duì)東盟信譽(yù)、團(tuán)結(jié)及中心地位的挑戰(zhàn)，因而不會(huì)放棄繼續(xù)解決緬甸問題的努力。規(guī)范層面上，緬甸問題亦再次引發(fā)了有關(guān)東盟不干涉原則適應(yīng)性的爭論。未來東盟將著眼于控制緬甸問題對(duì)東盟深入推進(jìn)一體化進(jìn)程的影響，避免其干擾東盟的其他合作議程。東盟將更加注重內(nèi)部協(xié)調(diào)，從總體上盡力維護(hù)東盟對(duì)緬的一致立場(chǎng)。同時(shí)，東盟在緬甸問題上堅(jiān)持其主導(dǎo)地位，防止域外力量的不當(dāng)介入?；凇皷|盟方式”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),東盟也將借解決緬甸問題的契機(jī)進(jìn)一步探索提高應(yīng)對(duì)內(nèi)部危機(jī)能力的路徑。

2021年2月以來，緬甸持續(xù)動(dòng)蕩的國內(nèi)局勢(shì)成為東盟關(guān)注的焦點(diǎn)。圍繞落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”(1)2021年4月24日，在印度尼西亞的倡議下，東盟國家在印尼首都雅加達(dá)召開領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議。會(huì)議最終達(dá)成就緬甸局勢(shì)的“五點(diǎn)共識(shí)”，其主要內(nèi)容包括：有關(guān)各方務(wù)必立即停止暴力并盡力克制；優(yōu)先考慮人民的利益，相關(guān)各方應(yīng)立即進(jìn)行具有建設(shè)性的談話協(xié)商；在東盟秘書長的協(xié)助下，將派出東盟特使進(jìn)行協(xié)商；東盟將提供人道主義援助；東盟特使將訪問緬甸并與有關(guān)方所有人士會(huì)晤。問題，東盟與緬甸關(guān)系陷入僵局。一方面，緬甸軍方掌握了政權(quán)，但未完全控制國內(nèi)局勢(shì)，仍以穩(wěn)固政權(quán)作為其核心任務(wù)。另一方面，東盟堅(jiān)持緬甸在落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”未取得明顯進(jìn)展前，只邀請(qǐng)緬甸非政治代表參與東盟高級(jí)別活動(dòng)的底線。柬埔寨接任東盟輪值主席國后，為化解東盟與緬甸關(guān)系僵局，嘗試在解決緬甸問題上取得突破。2022年1月，柬埔寨首相洪森訪問緬甸。3月，柬埔寨副首相兼外交大臣布拉索昆(Prak Sokhonn)作為東盟緬甸問題特使到訪內(nèi)比都，實(shí)現(xiàn)了一年多來東盟緬甸問題特使對(duì)緬甸的首次訪問。但上述努力并未帶來實(shí)質(zhì)進(jìn)展。布拉索昆表示，緬甸問題較為復(fù)雜，需要較長的時(shí)間才能解決。(2)“ASEAN Envoy Park Sokhonn Says No Easy Solution to Myanmar Conflict,” VOD,March 23,2022,http://vodenglish.news/asean-envoy-solution-to-myanmar-conflict/,訪問時(shí)間：2022年4月1日。是什么因素構(gòu)成了緬甸危機(jī)長期化的基礎(chǔ)？在緬甸仍然難以按照東盟的期待落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”的情況下，又是哪些動(dòng)機(jī)的作用使東盟不愿放棄應(yīng)對(duì)緬甸問題的努力？本文以緬甸危機(jī)長期化的原因及現(xiàn)象作為研究起點(diǎn)，并將分析緬甸危機(jī)的持續(xù)對(duì)東盟產(chǎn)生的具體影響。

一、緬甸危機(jī)的長期化趨勢(shì)

長期以來，政治轉(zhuǎn)型和民族和解構(gòu)成了緬甸國家建設(shè)的兩大基本任務(wù)，也成為誘發(fā)緬甸國內(nèi)危機(jī)的主要來源。2021年軍方重掌國家權(quán)力后，上述矛盾進(jìn)一步激化。緬甸軍方與反對(duì)派勢(shì)同水火，人道主義危機(jī)持續(xù)發(fā)酵，民族武裝沖突進(jìn)一步加劇。

(一)緬甸軍方與反對(duì)派政治博弈的極端化

2021年2月，緬甸軍方以大選結(jié)果不公正為由，扣押了總統(tǒng)吳溫敏、國務(wù)資政昂山素季等高級(jí)官員，宣布國家進(jìn)入為期一年的緊急狀態(tài)。緬甸軍方軟硬兼施，采取措施穩(wěn)定國內(nèi)局勢(shì)。但是，緬甸國內(nèi)動(dòng)亂未能完全平息。相反，緬甸軍方面臨著來自合法性層面和現(xiàn)實(shí)層面的挑戰(zhàn)，而這些因素挑戰(zhàn)構(gòu)成了緬甸危機(jī)長期化的基礎(chǔ)。

自1948年緬甸獨(dú)立以來，軍方就在緬甸國家政治生活中扮演著關(guān)鍵性角色。作為緬甸社會(huì)中最有組織、現(xiàn)代化水平較高、掌握著國家機(jī)器和國內(nèi)主要資源的軍人集團(tuán)，一直保持了強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)地位。(3)賀圣達(dá)：《緬甸:軍人執(zhí)政的20年(1988～2008)的政治發(fā)展及趨勢(shì)》，《東南亞縱橫》2008年第8期，第4頁。嚴(yán)密的科層制架構(gòu)和組織體系，以及緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)層的強(qiáng)大內(nèi)聚力，使得緬甸軍方特別是高層在歷次政治危機(jī)中都保持了內(nèi)部的基本團(tuán)結(jié)。緬甸軍方控制著國家關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)命脈及資源。新軍人政府(4)1988年，以蘇貌上將為首的新軍人集團(tuán)發(fā)動(dòng)軍事政變，宣布成立“國家恢復(fù)法律與秩序委員會(huì)”接管國家政權(quán)。1997年，軍方控制的委員會(huì)改稱為“國家和平與發(fā)展委員會(huì)”。1988-2011年緬甸軍方執(zhí)政的這一時(shí)期也被稱為新軍人政府執(zhí)政時(shí)期。時(shí)期，緬甸進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革，其結(jié)果是軍方通過“裙帶資本主義”，培養(yǎng)了依附于軍方的利益集團(tuán)。新軍人政府主導(dǎo)成立的緬甸經(jīng)濟(jì)公司(MEH)和緬甸經(jīng)濟(jì)控股公司(MEHL)控制了外資在緬甸的絕大多數(shù)股份。這使得1988年以來軍方與以全國民主聯(lián)盟(以下簡稱“民盟”)為核心的反對(duì)派的政治博弈中，軍方始終處于優(yōu)勢(shì)地位。軍方可以依據(jù)自身的利益設(shè)計(jì)國家政治轉(zhuǎn)型的步驟，控制政治轉(zhuǎn)型的節(jié)奏。

緬甸的反對(duì)派則力量渙散，長期處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。由于緬甸的中產(chǎn)階級(jí)、公民社會(huì)力量的不足，使以中產(chǎn)階級(jí)、高校學(xué)生、公民社會(huì)和非政府組織為政治基礎(chǔ)的反對(duì)黨——民盟十分軟弱。緬甸的民主化進(jìn)程中，內(nèi)部變革的需求是次要?jiǎng)右颉?5)李晨陽、陳茵：《影響緬甸民主化進(jìn)程的主要政治勢(shì)力》，《當(dāng)代亞太》2005年第4期，第22-23頁。這些都為軍方掌控政治局勢(shì)，推進(jìn)“有紀(jì)律的民主”，維護(hù)自身利益創(chuàng)造了條件。反對(duì)派對(duì)軍人統(tǒng)治的反抗是緬甸國家政治轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力，而軍方是政治轉(zhuǎn)型的規(guī)則制定者。以民盟為核心的反對(duì)力量多數(shù)情況下只能處于或被排斥，或被迫接受的狀態(tài)。民盟執(zhí)政時(shí)期，盡管緬甸的政治轉(zhuǎn)型取得了明顯進(jìn)展，但是并未從根本上觸動(dòng)軍方經(jīng)濟(jì)上的既得利益，軍方的政治權(quán)力亦有相當(dāng)程度上的保留。而在合法性層面，軍方在緬甸的國家政治轉(zhuǎn)型中一直面臨著合法性缺失的問題。出于塑造合法性的需要以及對(duì)自身角色身份的固有認(rèn)知，奈溫以及新軍人政府執(zhí)政時(shí)期，軍方一直將自身打造為“國家統(tǒng)一的捍衛(wèi)者”，維護(hù)國家穩(wěn)定的核心力量。(6)Naoko Kumba,“Myanmar Crisis and ASEAN:What’s Really at Stake,”RSIS Commentary,No.50,March 22,2021,https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2021/03/CO21050.pdf,訪問時(shí)間：2022年4月5日。此外，在緬甸的民族武裝沖突中，軍方也一直將自己塑造成捍衛(wèi)緬族身份及利益的角色。

2021年緬甸軍方掌權(quán)后，為了保證其對(duì)國家政治生活的控制力，主要采取了三項(xiàng)措施。第一，鞏固權(quán)力核心圈層，強(qiáng)化軍方對(duì)國家政權(quán)的控制力。軍方成立了由11人組成的國家管理委員會(huì)(以下簡稱“國管委”)作為緬甸最高國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，其中8人為現(xiàn)役的高級(jí)軍官。敏昂萊為了進(jìn)一步鞏固自身地位，顯示執(zhí)政的包容與合法性，將國管委擴(kuò)容至19人，包括其中9名非軍方成員。在政權(quán)基礎(chǔ)初步穩(wěn)固后，敏昂萊又對(duì)軍方高層進(jìn)行洗牌，國管委內(nèi)部屬于現(xiàn)役軍人的成員下降到了4人，其他軍方成員或轉(zhuǎn)入預(yù)備役，或擔(dān)任新政權(quán)其他部門要職。(7)Htet Myet Min Tun,“Myanmar’s State Administration Council:A Shell Entity?”Fulcrum,January 26,2022,https://fulcrum.sg/myanmars-state-administration-council-a-shell-entity/,訪問時(shí)間：2022年2月20日。第二，軟硬兼施，努力提升執(zhí)政合法性。緬甸軍方釋放了一些政治犯，吸納部分與軍方合作的政治人物進(jìn)入國家政權(quán)。2021年8月1日，緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)的國管委宣布成立看守政府。軍方還積極拉攏佛教僧侶，防止佛教勢(shì)力支持反對(duì)派。(8)USIP,“Myanmar Coup:Military Regime Seeks to Weaponize Religion,” December 16,2021,http://www. usip.org/publications/2021/12/myanmar-coup-military-regime-seeks-weaponize-religion，訪問時(shí)間：2022年2月5日。緬甸軍方鎮(zhèn)壓反對(duì)軍方執(zhí)政的力量，逮捕民盟議員和前民選政府官員，對(duì)政府進(jìn)行重組。第三，保證軍隊(duì)在未來國家政治生活中的主導(dǎo)地位。軍方上臺(tái)后重組了國家選舉委員會(huì)，宣布改革選舉制度，把原有的簡單多數(shù)制改為比例代表制。根據(jù)國管委公布的“五點(diǎn)路線圖”(9)根據(jù)緬甸軍方的設(shè)計(jì)，“五點(diǎn)線路圖”包括重組聯(lián)邦選舉委員會(huì)；防控新冠肺炎疫情；恢復(fù)經(jīng)濟(jì)；與民地武達(dá)成全面和解。一年之內(nèi)重新舉行大選并將國家權(quán)力移交給新的獲勝政黨。其中第一步重組聯(lián)邦選舉委員會(huì)已經(jīng)完成。，軍方承諾重新舉行大選后向獲勝政黨移交權(quán)力。

經(jīng)過重新奪權(quán)以來的一系列措施，緬甸軍方確立了對(duì)國家政權(quán)的控制地位。然而，緬甸軍方面對(duì)的情況與新軍人政府時(shí)期有所不同。

首先，軍方與反對(duì)派政治博弈的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化。1990年，反對(duì)派在克倫民族聯(lián)盟(KNU)總部馬納普洛(Manerpalaw)建立了“聯(lián)邦全國聯(lián)合政府”(NCGUB)。但是這一政權(quán)并沒有建立自己的武裝，而是主要依靠克倫民族聯(lián)盟提供支持。而當(dāng)前政治反對(duì)派的斗爭策略較之過去已經(jīng)明顯不同，以民盟為首的反對(duì)派已經(jīng)拋棄了多年奉行的非暴力抗?fàn)幝肪€，將推翻軍人統(tǒng)治作為目標(biāo)，轉(zhuǎn)而走上了武裝斗爭的道路。2021年4月16日，民盟主導(dǎo)的緬甸聯(lián)邦議會(huì)代表委員會(huì)(CRPH)成立了“民族團(tuán)結(jié)政府”(NUG)。2021年軍方控制政權(quán)后，反對(duì)派意識(shí)到了擁有武裝的重要性?！懊褡鍒F(tuán)結(jié)政府”提出建立聯(lián)邦軍(FDA)，宣布組建“人民保衛(wèi)軍”(PDF)，向軍方宣戰(zhàn)。同時(shí)，反對(duì)派成立“全國團(tuán)結(jié)協(xié)商委員會(huì)”(NUCC)，積極拉攏整合包括民族地方武裝(以下簡稱“民地武”)在內(nèi)的各方力量。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，軍方重新上臺(tái)以來，緬甸各地活躍的“人民保衛(wèi)軍”組織已達(dá)近150個(gè)。(10)USIP,“Final Report of Myanmar Study Group:Anatomy of the Military Coup and Recommendations for the US Response,” February,2022,p.21,http://www.usip.org/publications/2022/02/myanmar-study-group-final-report,訪問時(shí)間：2022年3月26日。部分反對(duì)派組織的民兵武裝接受了民地武的裝備和訓(xùn)練，通過黑市購買武器，對(duì)軍方和警察發(fā)動(dòng)襲擊。部分“人民保衛(wèi)軍”與民地武勢(shì)力甚至出現(xiàn)了合流。

在這樣的形勢(shì)下，緬甸國防軍面臨著空前巨大的軍事壓力。如圖1 所示，與此前相比，軍方重掌政權(quán)后緬甸國內(nèi)的武裝沖突頻次顯著上升。雖然整體實(shí)力上軍方仍然擁有明顯的優(yōu)勢(shì)，多數(shù)的“人民保衛(wèi)軍”也不受“民族團(tuán)結(jié)政府”直接指揮，但是緬甸軍方從過去主要打擊民地武變?yōu)榱送瑫r(shí)與民地武和“人民保衛(wèi)軍”作戰(zhàn)。各地“人民保衛(wèi)軍”采取的游擊戰(zhàn)術(shù)，分散了軍方的兵力，加大了軍方清剿的難度，影響了緬甸軍方清剿行動(dòng)的作戰(zhàn)效果。緬甸軍方提出的3個(gè)月內(nèi)剿滅反叛武裝的目標(biāo)亦未能實(shí)現(xiàn)。伴隨著緬甸軍方與反對(duì)派的武裝沖突，雙方也進(jìn)行著政治合法地位的競(jìng)爭。軍方和“民族團(tuán)結(jié)政府”各自宣稱自己為緬甸的合法政府。反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)的“聯(lián)邦議會(huì)代表委員會(huì)”宣布廢除軍政府時(shí)期頒布的2008憲法，自己主導(dǎo)制定了“聯(lián)邦民主憲章”(Federal Democracy Charter)。雙方互相宣布對(duì)方為“恐怖組織”。(11)National Unity Government,“Announcement on Counter Terrorism and Designation of Terrorists Organizations,” June 7,2021,Republic of Union of Myanmar,http://gov.nugmyanmar.org/2021/06/18/announcement-on-counter-terrorism-and-designation-of-terrorist-organizations/，訪問時(shí)間：2022年1月19日; OHCHR,“A/HRC/48CRP2 Supplementary Information to the Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the Situation of Human Rights in Myanmar since 1 February,2021,” Conference Room Paper,https://www.ohchr.org/sites/default/files/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session48/Documents/A_HRC_48_CRP2_EN.pdf，訪問時(shí)間：2022年2月1日。軍方與民盟之間的矛盾很難調(diào)和，雙方已經(jīng)出現(xiàn)了膠著對(duì)抗的局面。

圖1 緬甸國內(nèi)武裝沖突頻次(2020 Q1-2022Q1)

其次，反對(duì)派針對(duì)軍方的政治抗?fàn)幊尸F(xiàn)出“恐怖化”特征。軍方作為緬甸國內(nèi)最強(qiáng)有力的組織化力量，一直處于緬甸政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程的核心，但是民眾的政治參與也是推動(dòng)緬甸政治民主化不可忽視的力量。不同于公民政治抗?fàn)幗Y(jié)合精英集團(tuán)分裂最終實(shí)現(xiàn)政治轉(zhuǎn)型的一般路徑，緬甸的公民政治參與對(duì)緬甸的政治民主化而言更多的是起到了加速而非決定性的作用。但是，在多年的政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程和民盟5年執(zhí)政的影響下，緬甸公民的政治參與意識(shí)和觀念已經(jīng)發(fā)生了顯著變化。數(shù)十年的軍人高壓執(zhí)政，希望徹底改變現(xiàn)狀成為普通民眾最為強(qiáng)烈的社會(huì)情緒，而近年來互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的普及進(jìn)一步加重了這種情緒。(12)廖春勇：《緬甸政局變動(dòng)的影響及東盟的建設(shè)性參與》，《和平與發(fā)展》2021年第4期，第123-124頁。在軍方重新掌權(quán)的現(xiàn)實(shí)面前，緬甸民眾不同程度地產(chǎn)生了“被剝奪感”。由此，緬甸國內(nèi)爆發(fā)了以醫(yī)生、教師等群體參與的“公民抗命運(yùn)動(dòng)”。反對(duì)派利用社交媒體進(jìn)行政治動(dòng)員，組織“靜默示威”(Silent Strike)等活動(dòng)向軍方施加壓力。軍方與反對(duì)派政治斗爭的暴力化與長期化開始外溢到社會(huì)層面。特別是在偏遠(yuǎn)地區(qū)，激進(jìn)的反對(duì)派分子針對(duì)軍事設(shè)施、警察局等目標(biāo)的襲擊以及針對(duì)不參與“公民抗命運(yùn)動(dòng)”個(gè)人的暗殺活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，而支持和同情反對(duì)派的民眾又面臨著受到軍方懲處的威脅。這種政治角力極端化背景下的社會(huì)撕裂構(gòu)成了緬甸國內(nèi)政局持續(xù)動(dòng)蕩的社會(huì)基礎(chǔ)。

再次，軍方領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的合法地位也受到國際社會(huì)的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。軍方奪權(quán)后，緬甸面臨的國際環(huán)境有所惡化。美國、英國、加拿大等西方國家及歐盟對(duì)緬甸軍方個(gè)人、機(jī)構(gòu)、企業(yè)等施加制裁。美國等西方國家譴責(zé)緬軍使用暴力，敦促其放棄權(quán)力，恢復(fù)民主進(jìn)程。新西蘭宣布暫停與緬甸的所有高層級(jí)政治聯(lián)系。(13)“New Zealand Suspends High Level Ties with Myanmar,”Myanmar Times,February 10,2021,https://www. mmtimes.com/news/new-zealand-suspends-high-level-ties-myanmar.html，訪問時(shí)間2022年2月5日。而印度、泰國、日本等國考慮在緬甸的經(jīng)濟(jì)及其他現(xiàn)實(shí)利益，對(duì)緬甸軍方的態(tài)度相對(duì)溫和。印度擔(dān)憂中國在緬甸影響力的擴(kuò)大，認(rèn)識(shí)到需要保持與緬甸軍方的接觸。但是，與20世紀(jì)90年代的情況不同的是，印度、日本承認(rèn)軍方政權(quán)的合法性存在著更多的現(xiàn)實(shí)障礙。對(duì)印度而言，緬甸內(nèi)部動(dòng)亂導(dǎo)致長期活動(dòng)于印緬邊境的印度東北部反叛組織更趨活躍。緬甸軍方迫于軍事壓力不得不利用在緬甸境內(nèi)活動(dòng)的印度反叛武裝打擊“人民保衛(wèi)軍”，這直接傷害了印度的安全利益，阻礙了印度與緬甸軍方的合作。受美國“印太戰(zhàn)略”的牽制和國際輿論的壓力，日本也難以在承認(rèn)緬甸軍人政權(quán)的合法地位上真正有所突破。

2021年6月18日，聯(lián)合國大會(huì)通過決議，譴責(zé)緬甸軍方對(duì)平民使用暴力，支持聯(lián)合國特使及東盟為解決緬甸問題所做出的努力。(14)《聯(lián)合國大會(huì)通過決議，譴責(zé)緬甸軍方使用武力，呼吁實(shí)施武器禁運(yùn)》,聯(lián)合國新聞，http://news. cn.org/zh/story/2021/06/1086342，訪問時(shí)間：2022年4月2日。時(shí)任聯(lián)合國緬甸問題特使比爾格納(Christine Schraner Burgener)甚至稱：“為了緬甸的未來，敏昂萊應(yīng)該下臺(tái)，軍方應(yīng)該將政權(quán)移交給民選政府?！?15)“Remarks by Ms.Chrsitine Schraner Burgener,Special Envoy of the Secretary-General on Myanmar General Assembly Third Committee Interactive Dialogue,” March 22,2021,http://estatements.unmeetings.org/estaaatements/11.0030/20211022/q61Xla8ydXoV/fvYUIUpFhKSt_en.pdf，訪問時(shí)間：2022年3月15日。緬甸軍方和“民族團(tuán)結(jié)政府”就聯(lián)合國的合法席位展開了爭奪。軍方重新掌權(quán)后，緬甸外交部宣布任命時(shí)任緬甸常駐聯(lián)合國副代表丁貌奈(Tin Maung Naing)為常駐聯(lián)合國代表，以取代民盟任命的覺莫吞(Kyaw Moe Tun)。而聯(lián)合國也在2021年12月通過決議，決定暫停審議緬甸駐聯(lián)合國的合法席位問題，這意味著原民選政府任命的常駐聯(lián)合國代表覺莫吞的席位將繼續(xù)保留。與阿富汗塔利班政權(quán)在聯(lián)合國的席位問題類似，緬甸在聯(lián)合國的席位問題一段時(shí)期內(nèi)將會(huì)被繼續(xù)擱置。短時(shí)間來看，緬甸軍方無法在結(jié)束國內(nèi)暴力，釋放昂山素季，與國內(nèi)各派進(jìn)行對(duì)話,盡快重啟民主轉(zhuǎn)型等問題上做出明顯讓步，其改善國際合法性的前景并不樂觀。

(二)難以化解的民族和解困境

2021年軍方重掌國家權(quán)力以前，緬甸的民族和解進(jìn)程已經(jīng)陷入停滯。一方面，少數(shù)民族普遍認(rèn)為民盟執(zhí)政時(shí)期聯(lián)邦政府并未真正尊重少數(shù)民族的權(quán)利，民地武對(duì)民盟政府的信任逐漸下降。另一方面，國防軍除了與克欽獨(dú)立軍(KIA)、緬甸民族民主同盟軍(MNDAA)等未簽署《全國停火協(xié)議》處于交戰(zhàn)狀態(tài)外，與克倫民族解放軍(KNLA)等部分簽署《全國?；饏f(xié)議》(NCA)的民地武也爆發(fā)武裝沖突。軍方重奪政權(quán)以來，出于提高政治合法性和減輕戰(zhàn)場(chǎng)壓力的考慮，緬甸軍方向民地武積極釋放善意。2021年2月8日，敏昂萊發(fā)表電視講話，承諾將在2015年《全國?；饏f(xié)議》基礎(chǔ)上推進(jìn)緬甸的國內(nèi)和平進(jìn)程。2月17日，緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)的國管委對(duì)推進(jìn)民族和解進(jìn)程的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，建立了民族團(tuán)結(jié)與和平中央委員會(huì)(NSPCC)、民族團(tuán)結(jié)與和平工作委員會(huì)(NSPWC)、民族團(tuán)結(jié)與和平恢復(fù)協(xié)調(diào)委員會(huì)(NUPRCC)三級(jí)組織架構(gòu)。敏昂萊親任民族團(tuán)結(jié)與和平中央委員會(huì)主席。2022年1月，敏昂萊會(huì)晤到訪的柬埔寨首相洪森后發(fā)表聲明，宣布在原有的5個(gè)月的停火基礎(chǔ)上進(jìn)一步延長?；鹬?022年底。(16)Joint Press Release,“On the Visit of Samdech Akka Moha Sena Padei Techo Hun Sen Prime Minister of the Kingdom of Cambodia to the Republic of the Union of Myanmar,” January 7-8,2022,https://www.mfaic.gov.kh/posts/2022-01-07-Press-Release-Joint-Press-Release-on-the-Visit-of-Samdech-Akka-Moha-Sena-Padei-Techo-HUN-SEN--Prime-Minister-of-th-22-48-32,訪問時(shí)間：2022年2月18日。但是緬甸的民族和解進(jìn)程并未取得進(jìn)展，相反受國內(nèi)動(dòng)蕩的政治局勢(shì)影響，緬甸的民族和解危機(jī)進(jìn)一步加劇。

首先，緬甸的民族武裝沖突規(guī)模顯著擴(kuò)大。2021年政局突變之前，緬甸的武裝沖突主要集中于克欽邦、撣邦北部和若開邦，彼時(shí)緬甸國防軍主要打擊的是若開軍(AA)、德昂民族解放軍(TNLA)和緬甸民族民主同盟軍3支民地武。(17)International Crisis Group,“Myanmar’s Coup Shakes up Its Ethnic Conflict,” Asia Report,No.319,January 12,2022,http://www.crisisgroup.org/asia/south-east-asia/myanmar/319-myanmars-coup-shakes-its-ethnic-conflicts，訪問時(shí)間：2022年1月25日。隨著緬甸國內(nèi)政治危機(jī)的持續(xù)，一些民地武加緊擴(kuò)充軍力，擴(kuò)張地盤，民族武裝沖突的烈度顯著增加。欽民族陣線(CNF)、克倫尼民族進(jìn)步黨(KNPP)等簽署《全國?；饏f(xié)議》的民地武也加入到了與政府軍的武裝沖突中。政府軍與民地武的沖突區(qū)域顯著擴(kuò)展，特別是在包括欽邦在內(nèi)的過去局勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定的西部地區(qū)，武裝沖突同樣持續(xù)不斷?？藲J獨(dú)立組織主席恩版臘在講話中公開表示當(dāng)前的形勢(shì)對(duì)反對(duì)軍方的力量而言是“千載難逢”的契機(jī)。(18)Myanmar Peace Monitor,“KIO Will Join Hands with Any Organizations Which Defy the Military Dictatorship,KIO Chairman Says,” October 26,2021,http://www.mmpeacemonitor.org/308758/kio-will-join-hands-with-any-organizations-which-defy-the-mililtary-dictatorship-kio-chair-says/，訪問時(shí)間：2021年12月5日?？藲J獨(dú)立軍宣稱在過去10年失去的地盤中，已經(jīng)“奪回”其中近一半，甚至在克欽邦首府密支那，克欽獨(dú)立軍活動(dòng)的自由度也比以往有所提高。(19)USIP,“Final Report of Myanmar Study Group:Anatomy of the Military Coup and Recommendations for the US Response,” February,2022,http://www.usip.org/publications/2022/02/myanmar-study-group-final-report,p.24,訪問時(shí)間：2022年3月15日。長期處于交戰(zhàn)狀態(tài)的德昂民族解放軍武裝人數(shù)已超過10000人，其控制轄區(qū)也有所擴(kuò)大。(20)Frontier Myanmar,“Brother Torn apart:As TNLA Grows Stronger,Tensions Rise in Northern Shan,” April 15,2021,http://www.frontiermyanmar.net/en/brothers-torn-apart-as-tnla-grows-stronger-tensions-rise-in-northern-shan/，訪問時(shí)間：2022年5月5日。緬甸民族民主同盟軍已經(jīng)在薩爾溫江以西地區(qū)獲得了控制區(qū)并逐漸站穩(wěn)腳跟。與政府軍處于?；馉顟B(tài)的若開軍則趁勢(shì)擴(kuò)充實(shí)力，其勢(shì)力已達(dá)若開邦三分之二的鎮(zhèn)區(qū)，并開始在控制區(qū)內(nèi)建立獨(dú)立的行政和司法系統(tǒng)。另外，克欽獨(dú)立組織(KIO)、克倫民族聯(lián)盟、克倫尼民族進(jìn)步黨和欽民族陣線4家民地武組織宣布支持“民族團(tuán)結(jié)政府”，向“人民保衛(wèi)軍”提供裝備和訓(xùn)練。雖然做出了和解?；鸬淖藨B(tài)，但是面對(duì)來自民地武的巨大軍事壓力，緬甸軍方并未放松對(duì)緬甸民族民主同盟軍等武裝的打擊，不過進(jìn)展有限。由于同時(shí)需要應(yīng)對(duì)民地武和“人民保衛(wèi)軍”的兩線壓力，緬甸軍方的兵力緊張狀況有所加重。在部分地區(qū)，緬甸軍方甚至出現(xiàn)了被迫以抽簽方式在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行征兵以補(bǔ)充兵源的情況。

其次，民地武對(duì)軍方的和解姿態(tài)普遍缺乏熱情。軍方積極呼吁緬甸所有民地武簽署《全國?；饏f(xié)議》，但各民地武對(duì)協(xié)議的態(tài)度或冷漠或曖昧，遑論尚未簽署?；饏f(xié)議的民地武。軍方推動(dòng)民族和解的動(dòng)力越強(qiáng)烈，民地武越處于有利的位置。然而，軍方提供的?；鸬葪l件無法滿足民地武的需求，且軍方又無法在涉及民地武根本利益的地盤、武裝地位及未來建立真正的聯(lián)邦制等問題上做出妥協(xié)。因此，緬甸的民族和解進(jìn)程所面臨的危機(jī)進(jìn)一步凸顯。在2022年1月的采訪中，克倫民族聯(lián)盟對(duì)外聯(lián)絡(luò)事務(wù)主管巴東索塔尼(Padoh Saw Taw Nee)將《全國?；饏f(xié)議》形容為“沒有死亡卻不能行動(dòng)的中風(fēng)患者”。(21)Development Media Group,“The NCA Is Like a Stroke Patient:Can’t Move at all,But Not Dead Yet,” January 8,2022,https://www.dmediag.com/interview/3896-nca_patient，訪問時(shí)間：2022年4月5日。其他民地武中，一些民地武組織的態(tài)度亦有搖擺。由10家簽署《全國?；饏f(xié)議》民地武組成的和平進(jìn)程領(lǐng)導(dǎo)小組(PPST)在2021年2月政局突變后即宣布中止與軍方的政治談判，4月發(fā)布的“五點(diǎn)聲明”宣布支持“緬甸聯(lián)邦議會(huì)代表委員會(huì)”，廢除《2008年憲法》，支持“公民抗命運(yùn)動(dòng)”。和平進(jìn)程領(lǐng)導(dǎo)小組在2022年1月的聲明中稱，將基于全國停火協(xié)議精神努力克服國家面臨的政治危機(jī)。當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)和平進(jìn)程領(lǐng)導(dǎo)小組的新孟邦黨(NMSP)實(shí)力弱小，最主要的克倫民族聯(lián)盟與軍方處于交戰(zhàn)狀態(tài)，撣邦復(fù)興委員會(huì)(RCSS/SSA-S)已不再擔(dān)任該組織領(lǐng)導(dǎo)。(22)NCA-S EAOs,“The Peace Process Steering Team(PPST) Meeting(23/2022),” January 6,2022,https://www.ncaseao.org/event-detail/peace-process-steering-team-ppst-meeting-23-202,2，訪問時(shí)間：2022年4月5日。南撣邦軍經(jīng)歷與德昂民族解放軍、北撣邦軍(SSA-N)和佤邦聯(lián)合軍(UWSA)的戰(zhàn)事自身實(shí)力受到削弱。相對(duì)實(shí)力較強(qiáng)的民地武缺乏熱情的情況下，緬甸民族和解進(jìn)程的停滯狀態(tài)仍將持續(xù)。

(三)難以紓解的人道主義危機(jī)

緬甸的局勢(shì)動(dòng)蕩，引發(fā)了嚴(yán)重的人道主義危機(jī)。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)的標(biāo)準(zhǔn)，2022年緬甸的貧困率預(yù)計(jì)將從2017年的24.8%升高至46.3%。(23)“Half of Myanmar Will Live on Less Than a Dollar a Day,Says UNDP,” Nikkei Asia,December 1,2021,https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Crisis/Half-of-Myanmar-will-live-on-less-than-a-dollar-a-day-says-UNDP，訪問時(shí)間：2021年12月5日。為了克服經(jīng)濟(jì)困難，敏昂萊甚至在講話中呼吁民眾改變飲食結(jié)構(gòu)，少吃米、少吃油。(24)“The Address Delivered by Chairman of State Administration Council Prime Minister Senior General Min Aung Hlaing on Assumption of State Duties by Government of Republic of the Union of Myanmar the State Administration Council during Nine-month Period,” Global New Light of Myanmar,December 22,2021,https://www.gnlm.com.mm/the-address-delivered-by-chairman-of-state-administration-council-prime-minister-senior-general-min-aung-hlaing-on-assumption-of-state-duties-by-government-of-republic-of-the-union-of-myanmar-the-stat/，訪問時(shí)間：2021年12月22日。根據(jù)聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳于2022年1月發(fā)布的緬甸人道主義應(yīng)急計(jì)劃測(cè)算，2021年緬甸超過1300萬人的糧食供應(yīng)安全受到威脅，約2500萬人陷入貧困，貧困人口已占全國人口近一半。2022年緬甸國內(nèi)預(yù)計(jì)將有1440萬人陷入人道主義危機(jī)，其中620萬人需要緊急人道主義援助。(25)OCHA,“Humanitarian Response Plan Myanmar 2022,” January,2022,http://reliefweb. int/sites/reliefweb.int/files/resources/mmr_humanitarian_response_plan_2022-final.pdf,January 30,2022,ReliefWeb，訪問時(shí)間：2022年2月1日。

導(dǎo)致緬甸人道主義危機(jī)持續(xù)加深的原因主要有二。一是緬甸國內(nèi)持續(xù)的暴力沖突。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，2021年2月以來武裝沖突也已造成44萬難民流離失所。(26)UNHCR,“Displaced Families in Crisis-hit Myanmar Struggle for Survival,” February 11,2022,https://www. unhcr.org/news/stories/2022/2/6206537c4/displaced-families-crisis-hit-myanmar-struggle-survival.htm，訪問時(shí)間：2022年2月23日。除了受緬甸國內(nèi)武裝沖突烈度居高不下的影響以外，疫情又加重了國內(nèi)的難民危機(jī)。以泰國為例，由于受到新冠肺炎疫情的威脅，加之泰國政府不愿得罪緬甸軍方，泰國無法大量接受緬甸難民入境，不少難民遭到泰國遣返，難民處境進(jìn)一步惡化。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，軍方奪權(quán)以來約有17000名緬甸難民尋求泰國的庇護(hù)，但實(shí)際僅有約2000名難民進(jìn)入泰國境內(nèi)。(27)“Despite Risk of Death,Thailand Sends Myanmar Refugees Back,”AP News,April 8,2022,https://apnews.com/article/only-on-ap-united-nations-thailand-myanmar-indonesia-21128b761ef13e31465f0a537 a1b0b18，訪問時(shí)間：2022年4月22日。此外，緬甸軍方還限制聯(lián)合國等國際組織援助物資的進(jìn)入和發(fā)放，從而增加了國際社會(huì)開展對(duì)緬人道主義援助工作的難度。二是緬甸經(jīng)濟(jì)危機(jī)所導(dǎo)致的民生惡化。民盟政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面政績不佳, 其發(fā)展速度不如吳登盛時(shí)期,經(jīng)濟(jì)整體表現(xiàn)平平。(28)張偉玉、史志欽、王麗：《昂山素季時(shí)代緬甸的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、發(fā)展成效及對(duì)2020年大選的影響》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體》2020年第2期，第156頁。但是經(jīng)過吳登盛政府及民盟執(zhí)政時(shí)期的努力，緬甸在吸引外資、改善營商環(huán)境等方面取得了一定進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)開放水平有了有所提升，緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了明顯起色。但是受軍方重新上臺(tái)和新冠肺炎疫情的沖擊，外資企業(yè)撤離緬甸，緬甸國內(nèi)的失業(yè)率上升，貨幣貶值，物價(jià)上漲。2021年9月，緬幣一度大幅貶值超60%。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，緬甸央行采取包括限制居民取款，要求出口商將外匯匯回國內(nèi)等緊急措施?？傮w上，緬甸經(jīng)濟(jì)大幅下滑的狀況已被遏制，制造業(yè)、出口及國內(nèi)流通情況有所好轉(zhuǎn)。然而，根據(jù)世界銀行的評(píng)估，緬甸國內(nèi)市場(chǎng)的供需依然疲弱，企業(yè)經(jīng)營缺乏活力將持續(xù)拖累緬甸經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。預(yù)計(jì)2022年緬甸的經(jīng)濟(jì)增長率僅為1%。(29)The World Bank,“Contending with Constraints,Myanmar Economic Monitor,”January,2022,pp.8-9,https://unctad.org/system/files/official-document/ldcr2020overview_ch.pdf，訪問時(shí)間:2022年2月22日。

此外，國際資本對(duì)緬甸的投資信心短時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)。2021年緬甸政局突變以來，至少有22家外資企業(yè)宣布退出緬甸市場(chǎng)。(30)“Myanmar’s ‘Critically Weak Economy’ to Grow 1% in 2022:World Bank,” Nikkei Asia,January 26,2022,https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Crisis/Myanmar-s-critically-weak-economy-to-grow-1-in-2022-World-Bank，訪問時(shí)間：2022年1月27日?？紤]到國際制裁及國際輿論的影響及成本收益核算，雪佛龍(Cheveron)、道達(dá)爾(Total Energy)等國際能源公司宣布相繼退出了緬甸亞達(dá)納(Yadana)天然氣項(xiàng)目。而該項(xiàng)目是緬甸政府最重要的外匯收入來源之一，每年能夠創(chuàng)造約10億美元的收入。2022年4月，泰國石油天然氣集團(tuán)(PTTEP)和馬來西亞國際石油公司(Petronas)宣布退出緬甸的耶達(dá)貢(Yetagun)天然氣項(xiàng)目。在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)難以取得根本改善的情況下，緬甸的失業(yè)問題、貧困問題短期內(nèi)將難有改善。

在上述因素的共同影響下，緬甸的人道主義危機(jī)問題愈發(fā)嚴(yán)重。緬甸危機(jī)一時(shí)難解，加之受俄烏沖突等其他國際熱點(diǎn)的沖擊，國際社會(huì)對(duì)緬甸問題的關(guān)注度正在下降。與此同時(shí)，俄烏沖突爆發(fā)后，國際人道主義援助需求進(jìn)一步增大，勢(shì)必將放大緬甸的人道主義援助需求的缺口。

二、緬甸危機(jī)長期化中的東盟信譽(yù)、團(tuán)結(jié)和中心性

1997年東盟正式接納緬甸成為東盟成員國以來，緬甸的政治轉(zhuǎn)型問題、羅興亞問題等一直都是東盟面臨的難題。東盟與緬甸關(guān)系僵局持續(xù)之下，緬甸軍方仍然將鞏固政權(quán)作為當(dāng)前的優(yōu)先考慮，沒有按照東盟的期待積極配合落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”。而東盟史無前例地對(duì)成員國參與東盟高級(jí)別會(huì)議設(shè)置條件。(31)Moe Thuzar,“Is ASEAN’s Snub to Myanmar Military the Start of a New Approach,”O(jiān)ctober 20,2021,CNA,http://www.channelnewsasia.com/commentary/asean-myanmar-protest-military-government-nug-sac-min-aung-hlaing-un-2254311，訪問時(shí)間：2021年10月21日。東盟堅(jiān)持底線的立場(chǎng)，顯示了東盟維護(hù)信譽(yù)、形象和中心地位的決心。(32)Lina Alexandra & Andrew W.Nantong,“Dealing with the Current Myanmar Crisis under Cambodia’s ASEAN Chairmanship in 2022:Analysis and Recommendations,” CSIS Indonesia Policy Paper,March 18,2022,p.5.而緬甸危機(jī)的長期化，也將會(huì)構(gòu)成對(duì)東盟整體的持續(xù)影響。

(一)緬甸危機(jī)長期化對(duì)東盟信譽(yù)的影響

對(duì)于地區(qū)組織來說，有效的決策并被成員國接受，影響和塑造成員國的認(rèn)知與行為事關(guān)地區(qū)組織的聲譽(yù)。(33)Pia Riggirozzi & Matt Ryan,“The Credibility of Regional Policymaking:Insights from South America,”Globalization,Vol.19,No.4,2022,p.605.長久以來，東盟能夠?qū)Τ蓡T國內(nèi)部事務(wù)產(chǎn)生多大程度的影響都是一個(gè)被不斷提及和爭論的話題。盡管全球范圍內(nèi)地區(qū)一體化實(shí)踐呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，但是國內(nèi)政策與地區(qū)組織政策結(jié)果之間的聯(lián)系日益緊密已成為普遍趨勢(shì)。從這個(gè)意義上看，東盟協(xié)調(diào)各國的立場(chǎng)，有效地進(jìn)行內(nèi)部危機(jī)管控關(guān)乎東盟的聲譽(yù)。在緬甸危機(jī)長期化的背景下，緬甸問題對(duì)東盟國家外交資源的消耗不利于東盟的整體利益。但是出于維護(hù)形象的考慮，東盟不能對(duì)緬甸問題視而不見。(34)李晨陽：《國際社會(huì)對(duì)緬甸國內(nèi)政治危機(jī)的調(diào)解為何難以奏效》，《世界知識(shí)》2021年第12期，第73頁。東盟能夠在多大程度上對(duì)緬甸各方施加影響，調(diào)處緬甸內(nèi)部矛盾，以及東盟能在多大程度上控制緬甸危機(jī)對(duì)東盟整體造成的沖擊就成了衡量東盟信譽(yù)的標(biāo)尺。

具體來說，東盟應(yīng)對(duì)緬甸問題的考驗(yàn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，在東盟堅(jiān)持基本底線的情況下，緬甸各方特別是最有實(shí)力的軍方能夠在多大程度上落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”。2021年2月，緬甸軍方再次接管政權(quán)之初，東盟國家整體上恪守不干涉原則，立場(chǎng)相對(duì)謹(jǐn)慎。盡管呼吁緬甸應(yīng)通過對(duì)話和和解，早日促成局勢(shì)回歸常態(tài)，但彼時(shí)泰國、馬來西亞及菲律賓的聲明則強(qiáng)調(diào)緬甸的政治危機(jī)屬于緬甸的內(nèi)部事務(wù)。(35)Anna Malindog-Uy,“Myanmar Crisis:What Is ASEAN Doing?”The ASEAN Post,http://amp/s/theaseanpost.com/articcle/myanmar-crisis-what-asean-doing%3Famp，訪問時(shí)間：2021年2月11日。隨著緬甸國內(nèi)事態(tài)日趨嚴(yán)重，東盟應(yīng)對(duì)緬甸問題上的迫切心理開始上升。2021年4月，在印尼的提議下，東盟舉行了領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議。緬甸領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊親自與會(huì)，會(huì)議最終形成了應(yīng)對(duì)緬甸問題的“五點(diǎn)共識(shí)”。敏昂萊認(rèn)為東盟的建議對(duì)于緩解緬甸國內(nèi)局勢(shì)有幫助，因此表示不反對(duì)東盟代表團(tuán)訪問緬甸，不反對(duì)人道主義援助，并承諾緬甸會(huì)在包括政治過渡在內(nèi)的議題上與東盟密切合作。

然而，之后圍繞“五點(diǎn)共識(shí)”的落實(shí)，東盟與緬甸的關(guān)系逐漸趨于緊張。東盟認(rèn)為緬甸在落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”上缺乏進(jìn)展。面對(duì)東盟的壓力，緬甸軍方并未做出根本妥協(xié)。緬甸軍方不同意東盟緬甸問題特使會(huì)見昂山素季的請(qǐng)求。文萊任東盟輪值主席國期間，東盟特使未能訪問緬甸。由于不滿緬甸當(dāng)局在落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”上進(jìn)展緩慢，東盟做出只邀請(qǐng)緬甸“非政治代表”參加?xùn)|盟峰會(huì)的決定。緬甸軍方認(rèn)為在停止緬甸國內(nèi)暴力上東盟只對(duì)軍方提要求有失公允，稱“對(duì)東盟的決定表示極度失望。”緬甸軍方遂宣布拒絕派代表參加?xùn)|盟峰會(huì)及相關(guān)會(huì)議。緬甸軍方缺席了第38屆和39屆東盟峰會(huì)、中國—東盟建立對(duì)話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會(huì)、東盟國家外長非正式會(huì)議、美國—東盟特別峰會(huì)等高級(jí)別會(huì)議。柬埔寨主辦的第13屆亞歐首腦會(huì)議上，緬甸僅派出了一個(gè)工作組旁聽了會(huì)議。洪森訪問緬甸期間，緬甸軍方堅(jiān)持東盟“五點(diǎn)共識(shí)”要與軍方提出的“五點(diǎn)路線圖”結(jié)合。在緬甸軍方控制國內(nèi)局勢(shì)尚存難度的情況下，東盟呼吁的停止暴力、釋放政治犯、各方舉行政治對(duì)話、東盟特使與緬甸內(nèi)部各方舉行會(huì)談，以及尋求推動(dòng)局勢(shì)回歸常態(tài)的要求難以引起緬甸軍方的共鳴。(36)“Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’ Meeting,”April 24,2021,http://asean-org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf; “ASEAN Chairman’s Statement on the Situation in Myanmar,” February 2,2022,http://asean.org/wp-content/upload/2022/02/Consolidated_Draft_Chairmans_Statement_on_the_Situation_in_Myanmar-4.pdf為了盡早取得突破，東盟進(jìn)行了一定程度的妥協(xié)，暫不要求東盟特使必須與緬甸內(nèi)部所有相關(guān)方進(jìn)行接觸。布拉索昆訪問緬甸期間，敏昂萊以昂山素季的審訊正在進(jìn)行為由，拒絕安排布拉索昆與昂山素季的會(huì)面。但暗示將來可能會(huì)考慮東盟特使會(huì)見昂山素季的請(qǐng)求。(37)“Sokhonn Could Meet Suu Kyi,”The Phnom Penh Post,March 23,2022,https://m.phnompenhpost.com/national-politics/sokhonn-could-meet-suu-kyi，訪問時(shí)間：2022年3月24日。

從緬甸的視角來看，內(nèi)部局勢(shì)是決定緬甸外部環(huán)境的關(guān)鍵變量。緬甸軍方是塑造緬甸對(duì)外政策的核心。對(duì)緬甸軍方而言，外交的核心目的在于防止緬甸遭受外敵入侵或受他國干涉內(nèi)政，因而長期以來，軍方確立并堅(jiān)守中立主義、不結(jié)盟的外交原則。(38)姚穎：《左支右絀：緬甸中立主義外交的堅(jiān)守與調(diào)試》，《東南亞研究》2018年第2期，第27頁。中立主義的原則下，緬甸對(duì)外政策呈現(xiàn)出在開放和封閉的周期變化的特點(diǎn)，軍方執(zhí)政時(shí)期緬甸對(duì)外部的干涉更加警惕和敏感。由于擔(dān)心外來的干涉可能造成政權(quán)顛覆，緬甸軍方更容易視多邊主義的國際機(jī)制為大國用來干預(yù)小國國內(nèi)事務(wù)的“特洛伊木馬”。(39)Andrea Passeri & Hunter Marston,“The Pendulum of Non-Alignment:Charting Myanmar’s Great Power Diplomacy(2011-2021),”Journal of Current Southeast Asian Affairs,2022,p.3.而且，緬甸的中立主義指向的是大國，具體說就是讓緬甸在大國競(jìng)爭中努力保持外交的相對(duì)獨(dú)立性，避免卷入大國的矛盾沖突中。事實(shí)上，經(jīng)過多年的融合互動(dòng)，緬甸與東盟已經(jīng)形成了密切的相互依存關(guān)系。對(duì)緬甸而言，新加坡、泰國等東盟國家是其重要的外資來源國。對(duì)東盟而言，沒有了緬甸，東盟共同體亦無從談起。緬甸加入東盟之初，東盟國家面對(duì)美國對(duì)緬甸的批評(píng)指責(zé)集體緘默曾令當(dāng)時(shí)的緬甸軍政府深感失望。當(dāng)前，東盟無法為其政權(quán)維護(hù)提供有力的支持，相反其堅(jiān)持要求緬甸落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”的立場(chǎng)削弱了緬甸軍方執(zhí)政的合法性。東盟及其他域外國家又缺少撬動(dòng)緬甸內(nèi)部局勢(shì)走向的杠桿。在暫時(shí)難以解決國內(nèi)危機(jī)的前提下，緬甸軍方勢(shì)必難以有效積極地回應(yīng)東盟的訴求。

第二，東盟能夠在多大程度上給予緬甸實(shí)際的幫助，助力緬甸克服面臨的困境。根據(jù)“五點(diǎn)共識(shí)”中的第四條規(guī)定，東盟應(yīng)通過東盟災(zāi)害管理人道主義援助和協(xié)調(diào)中心(AHA)提供人道主義援助。2021年6月下旬緬甸第三波新冠肺炎疫情暴發(fā)后，緬甸的人道主義危機(jī)進(jìn)一步加重。東盟憂慮緬甸的人道主義危機(jī)疊加新冠肺炎疫情將加劇緬甸危機(jī)的外溢，因此應(yīng)對(duì)緬甸的新冠肺炎疫情成了東盟對(duì)緬援助的重點(diǎn)。在東盟災(zāi)害管理人道主義援助協(xié)調(diào)中心框架下，通過協(xié)調(diào)國管委、民地武等緬甸各方，東盟建立了對(duì)緬人道主義援助渠道。東盟制定了先向緬甸提供醫(yī)療援助，幫助緬甸應(yīng)對(duì)疫情，再開展更廣泛的人道主義援助的兩階段方案。2021年8月18日，東盟及東盟伙伴國召開了“支持東盟對(duì)緬開展人道主義援助認(rèn)捐大會(huì)”，募集了總價(jià)值約800萬美元的人道主義援助資金和物資。(40)“Close to USD 8 Million in Pledge Raised to Support ASEAN’s Humanitarian Assistance in Myanmar,” August 18,2021,asean.org/close-to-usd8-million-in-pledges-raised-to-support-aseans-humanitarian-assistance-in-myanmar/，訪問時(shí)間：2022年2月22日。其后，對(duì)緬人道主義援助的募集總額又增加到了1000萬美元。時(shí)任東盟緬甸問題特使艾瑞萬(Erywan Yusof)呼吁緬甸國內(nèi)沖突各方停火4個(gè)月，以保證第一階段對(duì)緬人道主義援助的順利進(jìn)行。(41)“ASEAN Envoy to Myanmar Calls for 4-month Ceasefire to Deliver Aid,” Kyodo News,September 5,2021,http://english.kyodonews.net/news/2021/09/3cf04433df5f-asean-envoy-to-myanmar-calls-for-4-month-cease-fire-to-deliever-aid.html，訪問時(shí)間：2021年9月10日。

然而，面臨著全球新冠肺炎疫情給整個(gè)東盟帶來的沖擊，東盟國家能夠?qū)嶋H用于應(yīng)對(duì)緬甸人道主義危機(jī)的資源有限。此外，東盟希望能夠確保援助到達(dá)民眾的手中，反對(duì)將人道主義援助政治化。但東盟緬甸問題特使布拉索昆訪問緬甸期間表示：“援助物資堆積如山，但因緬甸的國內(nèi)沖突，物資的發(fā)放出現(xiàn)了困難”。(42)“ASEAN Special Envoy Sees Minor Progress in Myanmar Mission,” Mainichi Japan,March 23,2022,htttp://mainichi.jp/english/article/20220323/p2g/00m/0in/061000c，訪問時(shí)間：2022年3月25日。而東盟災(zāi)難管理人道主義援助和協(xié)調(diào)中心等機(jī)制也未能發(fā)揮有效作用。相反，在對(duì)緬提供人道主義援助方面，東南亞域外國家發(fā)揮的作用更大。中國積極推動(dòng)對(duì)緬疫苗援助和聯(lián)防聯(lián)控，對(duì)緬疫苗捐贈(zèng)總數(shù)已超過4100萬劑，(43)《中方向緬甸捐贈(zèng)疫苗注射器》，中華人民共和國駐緬甸聯(lián)邦共和國大使館，http://mm.china-embassy.org/sgxw/202204/t20220402_10663682.htm，訪問時(shí)間：2022年4月2日。并且在緬甸援建了疫苗工廠。中國提供的新冠疫苗已占緬甸所獲疫苗的90%以上。美國意識(shí)到缺乏影響緬甸局勢(shì)的抓手，因此希望借助人道主義援助增加對(duì)緬甸局勢(shì)的影響力。2021年8月，美國常駐聯(lián)合國代表格林菲爾德訪問泰國期間，宣布向緬甸人民提供超過5000萬美元的人道主義援助。為了能夠爭取泰國的支持，美國還宣布直接向泰國提供500萬美元援助用于抗擊新冠肺炎疫情。(44)USAID,“United States Announces More Than $50 Million in Humanitarian Assistance for Burma and $5 Million in Covid-19 Assistance for Thailand,” August 10,2021,http://www.usaid.gov/news-information/press-releases/aug-10-2021-united-states-announce-50-million-humanitarian-assistance-burma-covid-thailand，訪問時(shí)間：2021年10月1日。一年多來美國向緬甸提供的人道主義金額已超過4.34億美元。(45)“US Embassy in Singapore,The United States Will Ratchet up Pressure on Myanmar,”February 3,2022,https://sg.usembassy.gov/the-united-states-will-ratchet-up-pressure-on-myanmar/，訪問時(shí)間2022年2月5日。作為美國發(fā)動(dòng)的對(duì)東南亞國家“外交攻勢(shì)”的組成部分，美國還向泰國提出了利用泰緬陸上邊境建立對(duì)緬人道主義援助通道的提議。(46)“US Embassy & Consulate in Thailand,Statement on the Visit of Counselor Derek Chollet to Thailand,”O(jiān)ctober 19,2021,http://th.usembassy.gov/statement-on-the-visit-of-counselor-derek-chollet-to-thailand/,訪問時(shí)間：2021年10月25日。

(二)緬甸危機(jī)長期化對(duì)東盟維系團(tuán)結(jié)能力的檢驗(yàn)

面對(duì)緬甸危機(jī)長期化的局面，東盟勢(shì)必需要做好長期應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備。防止立場(chǎng)的分歧造成東盟的分裂也成了東盟整體面臨的挑戰(zhàn)。具體而言，第一，東盟要在兼顧各成員國立場(chǎng)差異的基礎(chǔ)上，努力保持用一個(gè)聲音說話。然而，事實(shí)上隨著緬甸危機(jī)的長期化，東盟各國應(yīng)對(duì)緬甸問題的立場(chǎng)逐漸出現(xiàn)差異。印尼、新加坡、馬來西亞、菲律賓的態(tài)度最為強(qiáng)硬。四國要求緬甸軍方盡快落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”，敦促緬甸回歸民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程。2021年11月在英國格拉斯哥參加《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第二十六次會(huì)議期間，印尼總統(tǒng)佐科在與美國總統(tǒng)拜登的會(huì)談中，敦促緬甸盡快回歸民主軌道。(47)“Jokowi Biden Urge Myanmar Military to Restore Democracy,”Jakarta Globe，November 2,2021，https://jakartaglobe.id/news/jokowi-biden-urge-myanmar-military-to-restore-democracy，訪問時(shí)間2021年11月5日。菲律賓外交部長洛欽(Teodoro Locsin Jr)則表示不接受由緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)的立法機(jī)關(guān)通過的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)。(48)Philippine News Agency,“PH Rejects Military Junta-led Myanmar in RCEP Sans Consensus,”February 19,2022,https://www.pna.gov.ph/articles/1168113,訪問時(shí)間:2022年2月25日。2021年10月，馬來西亞外交部長賽夫丁(Saifuddin Abdullah)在馬來西亞國會(huì)公開聲稱馬來西亞政府要與緬甸的反對(duì)派舉行直接對(duì)話。2022年2月東盟外長會(huì)議召開前夕，賽夫丁又建議東盟緬甸問題特使應(yīng)該與包括緬甸的“民族團(tuán)結(jié)政府”、2020年大選當(dāng)選的國會(huì)議員、各政黨、公民社會(huì)組織等在內(nèi)的“全國團(tuán)結(jié)協(xié)商委員會(huì)”舉行會(huì)談。(49)“Malaysia Urges ASEAN Envoy to Meet Myanmar Shadow Government,”The Jakarta Post,February 18,2022,https://www.thejakartapost.com/amp/world/2022/02/18/malaysia-urges-asean-envoy-to-meet-myanmar-shadow-government.html，訪問時(shí)間：2022年2月21日。新加坡呼吁釋放吳溫敏、昂山素季等被關(guān)押的政治人物。(50)Ministry of Foreign Affairs Singapore,“Statement on the Situation in Myanmar,”February 1,2022,https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2022/01/20220201-Myanmar，訪問時(shí)間：2022年2月1日。柬埔寨、泰國擔(dān)憂對(duì)緬甸軍方態(tài)度強(qiáng)硬將對(duì)自身政權(quán)產(chǎn)生反噬，加之泰國與緬甸接壤，受到緬甸危機(jī)外溢的直接威脅，因此態(tài)度相對(duì)溫和。而其他東盟國家則主張緬甸問題屬于緬甸的內(nèi)部事務(wù)，應(yīng)堅(jiān)持不干涉原則。

在成員國內(nèi)部態(tài)度不一致的情況下，以何種方式尋求一致立場(chǎng)成了擺在東盟面前的現(xiàn)實(shí)問題。東盟組織與運(yùn)行結(jié)構(gòu)中沒有任何干涉和制裁機(jī)制，而是以“協(xié)商”的方式來解決成員內(nèi)部的爭端。(51)程曉勇：《東盟超越不干涉主義？——基于緬甸問題的考察與分析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2012年第20卷第11期，第22-23頁。在協(xié)商一致的傳統(tǒng)下，東盟成立以來在應(yīng)對(duì)內(nèi)部的危機(jī)和矛盾上，為了避免成員國之間的矛盾上升到東盟地區(qū)層面，常常采取向下兼容的方式，即達(dá)成成員國之間最低限度的共識(shí)。但是，在此次應(yīng)對(duì)緬甸危機(jī)的過程中，東盟內(nèi)部的強(qiáng)硬立場(chǎng)占據(jù)上風(fēng)，形成了印尼、新加坡、馬來西亞、菲律賓主導(dǎo)，其他成員國跟隨的局面。應(yīng)對(duì)緬甸危機(jī)長期化的同時(shí)，當(dāng)前東盟還面臨著推進(jìn)疫后復(fù)蘇，“南海行為準(zhǔn)則”(COC)磋商談判，推動(dòng)?xùn)|盟共同體建設(shè)等重要任務(wù)。維持東盟整體對(duì)緬甸的底線，也成為了降低緬甸問題對(duì)東盟負(fù)面影響的權(quán)宜之計(jì)。

第二，東盟要努力保持前后政策的一致性。根據(jù)《東盟憲章》規(guī)定，東盟輪值主席的責(zé)任包括積極協(xié)調(diào)與增進(jìn)東盟的利益與福祉，確保東盟的中心地位，危機(jī)情況下及時(shí)做出有效的決策，代表東盟促進(jìn)與外部伙伴的關(guān)系以及在獲得授權(quán)的情況下行使其他職能。(52)ASEAN Charter,p.28,https://asean.org/wp-content/uploads/images/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf，訪問時(shí)間：2022年1月6日。2021年10月柬埔寨接任東盟輪值主席國后，希望通過積極與緬甸進(jìn)行接觸，打破東盟與緬甸關(guān)系的僵局，將緬甸帶回東盟整體的對(duì)話合作進(jìn)程中。應(yīng)對(duì)緬甸問題，柬埔寨作為輪值主席國之所以愿意嘗試不同策略的原因在于：一方面，柬埔寨認(rèn)為此前文萊任輪值主席國期間處理緬甸問題的方式缺乏效率，無助于推動(dòng)緬甸問題的解決；另一方面，柬埔寨歷經(jīng)30多年內(nèi)戰(zhàn)，最終在20世紀(jì)90年代成功實(shí)現(xiàn)國內(nèi)和平。這樣的歷史經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)榫徑饩挼榈膰鴥?nèi)沖突提供借鑒。柬埔寨提出建立推動(dòng)解決緬甸危機(jī)的“三駕馬車”(Troika)機(jī)制。根據(jù)柬埔寨的構(gòu)想，“三駕馬車”應(yīng)包括現(xiàn)任輪值主席國柬埔寨、2021年輪值主席國文萊以及2023年輪值主席國印尼，并由東盟秘書長協(xié)助監(jiān)督落實(shí)緬甸國內(nèi)的?；疬M(jìn)程。(53)“PM Eyes Myanmar Peace Troika,” The Phnom Penh Post,January 10,2022,http://m.phnompenhpost.com/national-politics/pm-eyes-myanmar-peace-process，訪問時(shí)間：2022年1月15日。

然而，柬埔寨嘗試軟化東盟對(duì)緬立場(chǎng)的舉動(dòng)引發(fā)了東盟內(nèi)部的擔(dān)憂，洪森的做法也被批評(píng)為“牛仔外交”(Cowboy Diplomacy)。東盟內(nèi)部有聲音認(rèn)為洪森的“妥協(xié)”將會(huì)加劇東盟內(nèi)部分裂的風(fēng)險(xiǎn)。(54)“How Hun Sen’s ‘Cowboy Diplomacy’ Risks Returning ASEAN to Crisis and Division,” South China Morning Post,February 5,2022,http://amp.scmp.com/comment/opinion/article/3165682/how-hun-sen-cowboy-diplomacy-risks-returning-asean-crisis-and，訪問時(shí)間2022年2月6日;“Cambodia Should Not Practice Cowboy Diplomacy’ on Myanmar,”The Irrawaddy,February 10,2022,http://www.irrawaddy.com/in-person/interview/cambodia，訪問時(shí)間：2022年2月11日;Hun Sen’s Cowboy Diplomacy:Quick Draw or Firing Blanks,January 10,2022,Fulcrum,http://fulcrum.sg/hun-sens-cowboy-diplomacy-quick-draw-or-firing-blanks/，訪問時(shí)間：2022年1月15日。印尼、新加坡、馬來西亞等態(tài)度強(qiáng)硬的國家擔(dān)憂柬埔寨對(duì)緬甸軍方讓步將會(huì)破壞東盟的整體信譽(yù)。洪森訪問緬甸前，印尼總統(tǒng)佐科致電洪森，重申緬甸應(yīng)盡快落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”，通過包容性的對(duì)話推動(dòng)緬甸回歸民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程。2022年1月7日，柬埔寨首相洪森對(duì)緬甸進(jìn)行了訪問，成為2021年緬甸政局突變以來首位到訪緬甸的外國國家元首。

而這一訪問隨即引發(fā)了其他部分東盟國家的質(zhì)疑。馬來西亞外交部長賽夫丁認(rèn)為洪森有權(quán)訪問緬甸。但作為輪值主席國，柬埔寨應(yīng)該先行與東盟其他國家協(xié)商并聽取意見。(55)“Malaysian Minister Criticises Hun Sen for Meeting Myanmar Leader,”The Strait Times,January 14,2022,https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/malaysian-minister-criticises-hun-sen-for-meeting-myanmar-leader，訪問時(shí)間：2022年1月17日。印尼總統(tǒng)佐科反對(duì)把東盟的“五點(diǎn)共識(shí)”與緬方提出的“五點(diǎn)路線圖”相結(jié)合的方案。(56)Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Indonesia,“Indonesian President Reaffirms Importance of Swift Implementation of ASEAN Five-Point Consensus during Talks with PM Hun Sen,”January 22,2022,https://kemlu.go.id/portal/en/read/3278/berita/indonesian-president-reaffirms-importance-of-swift-implementation-of-asean-five-point-consensus-during-talks-with-pm-hun-sen,訪問時(shí)間：2022年1月25日。柬埔寨原計(jì)劃邀請(qǐng)緬甸外交部長溫納貌倫參加?xùn)|盟外長會(huì)議，由于東盟國家立場(chǎng)的不一致，外長會(huì)議最終延期。面對(duì)緬甸方面的堅(jiān)定立場(chǎng)和東盟其他國家的不同意見，洪森逐漸意識(shí)到自身難以左右東盟整體立場(chǎng)。這導(dǎo)致洪森一度想放棄解決緬甸問題的努力。東盟其他國家意識(shí)到緬甸問題的長期性與復(fù)雜性，也適度減少了對(duì)柬埔寨的壓力。印尼、新加坡等東盟國家均表示支持柬埔寨為解決緬甸問題所做的努力。緬甸問題的長期化，使得東盟國家為協(xié)調(diào)立場(chǎng)，達(dá)成一致意見消耗了精力。而在保持東盟整體立場(chǎng)一致，維護(hù)東盟團(tuán)結(jié)的前提下，柬埔寨勢(shì)必將保持與印尼、新加坡等東盟內(nèi)部關(guān)鍵國家的協(xié)調(diào)，而反過來印尼等老東盟國家也將保持對(duì)柬埔寨的政策牽引，以保證東盟對(duì)緬政策的前后銜接與連貫。

(三)緬甸危機(jī)長期化對(duì)東盟維護(hù)中心地位的考驗(yàn)

中心性(Centrality)是觀察和研究東盟的基礎(chǔ)性概念。就其內(nèi)涵，學(xué)界則莫衷一是?？偨Y(jié)起來，中心性的定義可分為廣義和狹義兩種。廣義上，比較有代表性的是阿查亞(Amitav Acharya)的定義。阿查亞認(rèn)為，中心性涵蓋三個(gè)相關(guān)維度。其一，中心性是指東盟處于而且必須保持在亞太地區(qū)合作的中心位置。其二，中心性也意味著東盟是地區(qū)主義者就地區(qū)合作的相關(guān)規(guī)范和機(jī)制進(jìn)行爭論的平臺(tái)。其三，中心性也指東盟是亞洲第一個(gè)成功的地區(qū)組織，也為其他的地區(qū)合作提供了樣板。(57)Amitav Acharya,“The Myth of ASEAN Centrality?”Contemporary Southeast Asia,Vol.39,No.2,2017,p.274.狹義上，張?zhí)N嶺強(qiáng)調(diào)中心性包含兩層含義：一是維護(hù)東盟的核心地位，二是堅(jiān)持東盟的主導(dǎo)性作用。這兩個(gè)方面不可分割，目的是維護(hù)東盟的核心利益，保證其在對(duì)外合作中不被分化和瓦解。(58)張?zhí)N嶺：《如何認(rèn)識(shí)和理解東盟——包容性原則與東盟成功的經(jīng)驗(yàn)》,《當(dāng)代亞太》2015年第1期，第10頁。

從概念出發(fā)，東盟的中心性主要指向東盟在與域外的其他行為體的互動(dòng)中應(yīng)該處于什么樣的位置及如何維護(hù)東盟的整體利益。作為地區(qū)合作架構(gòu)的中心，維護(hù)東盟的中心性意味著東盟必須扮演制度中心的角色，要防止其他的合作機(jī)制消解和弱化東盟的作用。而在大國競(jìng)爭的維度上，中心性意味著東盟要保持整體團(tuán)結(jié)，防止大國競(jìng)爭造成東盟內(nèi)部的分裂。雖然從概念上，東盟的中心性并不直接涉及東盟內(nèi)部危機(jī)的管理問題，但是由于像緬甸問題這樣的內(nèi)部危機(jī)往往引來域外大國的關(guān)注和介入。因此，從應(yīng)對(duì)內(nèi)部危機(jī)的角度，維護(hù)中心地位就是要讓東盟要發(fā)揮和保持主導(dǎo)作用，防止外部力量的不當(dāng)介入。

首先，從歷史經(jīng)驗(yàn)看，緬甸問題一直是東盟處理與西方國家關(guān)系的棘手問題。1994年，東盟提出了建立包括10個(gè)東南亞國家的東盟共同體構(gòu)想。西方國家反對(duì)緬甸加入東盟，東盟國家最終頂住了壓力，堅(jiān)持將緬甸納入東盟。1997年緬甸正式加入東盟以后，緬甸的政治民主化問題成為了東盟與美國等西方國家關(guān)系發(fā)展的干擾因素。2005年，美國、歐盟和日本明確表示如果緬甸成為東盟輪值主席國，它們將集體抵制東盟所有的會(huì)議。東盟對(duì)緬甸推進(jìn)政治民主化缺乏進(jìn)展也逐漸失去耐心，甚至威脅取消緬甸東盟輪值主席國資格和將緬甸開除出東盟。為了避免東盟內(nèi)部發(fā)生分裂并影響緬甸的國內(nèi)穩(wěn)定，緬甸以需要集中精力解決國內(nèi)問題為由，宣布放棄2006年東盟輪值主席國資格。(59)李晨陽：《緬甸，東盟的“另類”》，《世界知識(shí)》2007年第24期，第31頁。2007年，緬甸國內(nèi)爆發(fā)“袈裟革命”(60)“袈裟革命”是指2007年8月15日至2008年9月期間緬甸國內(nèi)爆發(fā)的反對(duì)軍政府的抗議示威活動(dòng)。2007年8月15日，由于不滿緬甸軍政府大幅度提高燃油價(jià)格的政策，仰光市民開始進(jìn)行游行示威。隨后這一運(yùn)動(dòng)逐漸擴(kuò)散到了緬甸全國，并引發(fā)了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。隨著反抗規(guī)模的擴(kuò)大，民眾的政治訴求也逐漸擴(kuò)大至“釋放昂山素季”“與軍方對(duì)話”等內(nèi)容。由于僧侶在此次反抗軍政府的運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，因此這一運(yùn)動(dòng)被稱為“袈裟革命”。。2009年，歐盟以對(duì)緬甸人權(quán)問題為借口暫停了與東盟的自貿(mào)協(xié)定談判。(61)European Parliament Think Tank,“Trade Negotiation between the EU and ASEAN Member States,”November 11,2020,http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/659337/EPRS_BRI(2020)659337_EN.pdf，訪問時(shí)間2021年11月29日。

其次，從現(xiàn)實(shí)情況看，東盟維護(hù)中心地位需要減少緬甸問題長期化帶來的外部沖擊。東盟一直以來都視其制度中心為其最寶貴的權(quán)力資源，維護(hù)東盟的中心地位也一直是東盟在與域外力量特別是域外大國互動(dòng)中努力維護(hù)的目標(biāo)。近年來，隨著亞太地區(qū)成為大國戰(zhàn)略競(jìng)爭的焦點(diǎn)，東南亞地區(qū)的地緣價(jià)值和發(fā)展?jié)摿θ找媸艿接蛲饬α康闹匾暋?021年8月，英國正式成為了東盟的對(duì)話伙伴國。2021年東盟與中國、澳大利亞建立全面戰(zhàn)略伙伴后，美國希望提升與東盟的伙伴關(guān)系。孟加拉國也希望與東盟建立領(lǐng)域?qū)υ捇锇殛P(guān)系(Sectoral Dialogue Partnership)。然而，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭以及美國為了推行“印太戰(zhàn)略”積極構(gòu)筑以美日印澳“四邊機(jī)制”(QUAD)等“小圈子”為核心的制度網(wǎng)絡(luò)，事實(shí)上對(duì)東盟的制度中心地位構(gòu)成了挑戰(zhàn)。緬甸危機(jī)持續(xù)一年多來，緬甸問題也成為了東盟與外部互動(dòng)的重要議題之一。美國等域外大國出于拉攏東盟，轉(zhuǎn)嫁壓力等不同動(dòng)機(jī)，普遍表示支持東盟的“五點(diǎn)共識(shí)”。然而，俄烏沖突等域外熱點(diǎn)事件難以阻擋美國推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”的腳步，緬甸淪為域外大國地緣博弈棋子的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。鑒于這樣的形勢(shì)，東盟維護(hù)中心地位具體可細(xì)分為兩個(gè)目標(biāo)。一是東盟需要將緬甸問題繼續(xù)控制在東盟的軌道上。二是在東盟的主導(dǎo)下推動(dòng)緬甸局勢(shì)的緩和。從實(shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo)來看，中國、美國、俄羅斯、印度、日本等主要大國，以及歐盟和聯(lián)合國承認(rèn)東盟在緬甸問題上的主導(dǎo)地位，支持東盟解決緬甸問題的努力。東盟保持對(duì)緬甸問題的投入，也是對(duì)國際社會(huì)期待的回應(yīng)，也事關(guān)維護(hù)東盟在國際社會(huì)的整體形象。2022年3月，聯(lián)合國緬甸問題特使諾琳·海澤(Noeleen Heyzer)在與洪森的會(huì)談中，稱愿意與東盟國家協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)在對(duì)緬人道主義問題上的合作。海澤敦促洪森對(duì)敏昂萊施加影響力，推動(dòng)緬甸軍方早日在緩和國內(nèi)暴力沖突上取得進(jìn)展。同時(shí)，海澤強(qiáng)調(diào)緬甸實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦民主國家的目標(biāo)需要尊重緬甸人民的意愿，要符合《東盟憲章》的精神和聯(lián)合國的規(guī)范與價(jià)值。(62)UN,“Note to Correspondents:Readout of Special Envoy of the Secretary-General on Myanmar Ms.Noeleen Heyzer’s Meetings with ASEAN Chair and ASEAN Special Envoy,”March 31-April 1,2022,http://www.un.org/sg/en/node/262796，訪問時(shí)間：2022年4月5日。這說明國際社會(huì)仍然視東盟為調(diào)處東盟危機(jī)的最佳斡旋方。

但是從第二個(gè)目標(biāo)來看，東盟需要防止外部的不當(dāng)干預(yù)引發(fā)東盟內(nèi)部分裂，警惕外部干預(yù)造成緬甸局勢(shì)惡化的可能性。2021年5月，除緬甸之外的東盟9國提議刪除聯(lián)合國大會(huì)針對(duì)緬甸危機(jī)的決議案草案中有關(guān)對(duì)緬甸實(shí)行武器禁運(yùn)的內(nèi)容。(63)Reuters,“SE Asia States Want to Drop Proposed UN Calls for Myanmar Arms Embargo,”May 29,2021,http://www.reuters.com/world/asia-pacific/southeast-asian-embargo-myanmar-report-2021-05-28/，訪問時(shí)間：2021年5月30日。美國、英國、加拿大等西方國家對(duì)緬甸的制裁沒有緩和緬甸的危機(jī)，也沒有讓緬甸軍方妥協(xié)。正如新加坡總理李顯龍所表示，制裁只會(huì)傷害緬甸的普通百姓，并且把緬甸進(jìn)一步推向其他國家。(64)“Southeast Asia Rebuffs US Sanctions on Myanmar,Giving Generals a Lifeline,” The Japan Times,March 3,2021,http://www.japantimes.co.jp/news/2021/03/03/asia-pacific/myanmar-asia-sanctions，訪問時(shí)間：2021年3月6日。2021年10月美國國務(wù)院顧問喬萊(Derek Chollete)訪問新加坡期間曾與新加坡金融管理局進(jìn)行接觸，鼓動(dòng)新加坡對(duì)緬甸進(jìn)行金融制裁。(65)“Singapore Has Financial Leverage to Pressure Myanmar,”Reuters,October 21,2021,http://www. reuters.com/world/asia-pacific/singapore-has-financial-leverage-pressure-myanmar-us-offcial-2021-10-21，訪問時(shí)間：2021年11月11日。而新加坡最終并未接受這一提議。西方國家的制裁并不能幫助東盟解決緬甸問題，相反美國等域外大國無法在緬甸問題持續(xù)投入精力和資源，其對(duì)緬甸施壓造成的后果卻要由東盟來承受。為了維護(hù)中心地位，一方面東盟會(huì)堅(jiān)持“五點(diǎn)共識(shí)”的基本底線，另一方面東盟也會(huì)避免進(jìn)一步的施壓引發(fā)緬甸軍方抵觸情緒的上升。為了維護(hù)中心地位，東盟勢(shì)必要在堅(jiān)持底線和維持對(duì)緬政策的靈活性上保持一定平衡。

三、緬甸危機(jī)長期化與東盟不干涉原則的適用性

當(dāng)下緬甸危機(jī)長期化對(duì)東盟構(gòu)成持續(xù)沖擊，不干涉原則的適用性問題再次被關(guān)注，如果說2021年4月東盟成員國達(dá)成“五點(diǎn)共識(shí)”是東盟積極介入緬甸問題的正式開端，那么2021年10月東盟緊急外長會(huì)議做出只邀請(qǐng)緬甸非政治代表參加峰會(huì)的決定則標(biāo)志著東盟對(duì)緬甸的立場(chǎng)轉(zhuǎn)向強(qiáng)硬。東盟與緬甸圍繞落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”陷入僵局一時(shí)難解的背景下，東盟堅(jiān)持對(duì)緬甸參與東盟高級(jí)別會(huì)議設(shè)置前提條件被認(rèn)為是對(duì)東盟秉持的不干涉原則在實(shí)踐上的突破。

就規(guī)范層面而言，觸發(fā)緬甸問題和東盟不干涉原則的爭論主要有內(nèi)外兩個(gè)層面的原因。一方面，從東盟的外部來看，東盟與緬甸的僵局反映了“保護(hù)的責(zé)任”(The Responsibility to Protect)對(duì)東盟地區(qū)規(guī)范的滲透。1967年東盟成立以來，《東盟宣言》《和平、自由和中立區(qū)宣言》《東南亞友好合作條約》以及《東盟憲章》等一系列基礎(chǔ)性文件都將不干涉原則寫入其中，從而確立了不干涉原則作為東盟地區(qū)主義的核心原則之一。(66)陸曉紅：《試析<東盟憲章>中的“不干涉原則”》，《外交評(píng)論》2009年第2期，第82-87頁。冷戰(zhàn)結(jié)束后，“人權(quán)高于主權(quán)”“人權(quán)至上”等西方價(jià)值觀的擴(kuò)散開始影響以不干涉原則為核心的東盟地區(qū)規(guī)范。2005年9月召開的世界首腦會(huì)議上，“保護(hù)的責(zé)任”被寫進(jìn)了150多個(gè)國家簽署的《2005年世界首腦會(huì)議成果》?！氨Ｗo(hù)的責(zé)任”強(qiáng)調(diào)各國都有責(zé)任保護(hù)人民免受種族滅絕、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪的責(zé)任。當(dāng)一國明顯無法保護(hù)其人民時(shí)，國際社會(huì)應(yīng)該履行相應(yīng)的職責(zé)。(67)《保護(hù)責(zé)任》，聯(lián)合國紀(jì)事，https://www.un.org/zh/chronicle/article/20732，訪問時(shí)間：2021年3月6日。

這一規(guī)范正式推出后，東盟對(duì)于接受這一規(guī)范有所保留，不過并未否認(rèn)原則的正當(dāng)性。東盟國家中，新加坡、菲律賓、泰國亦在不同程度上對(duì)此規(guī)范有所接受。這種國際規(guī)范對(duì)東盟地區(qū)規(guī)范的滲透影響開始體現(xiàn)在東盟應(yīng)對(duì)緬甸問題上。加之緬甸國內(nèi)多次發(fā)生了嚴(yán)重侵犯人權(quán)的事件刺激了東盟。2007年，時(shí)任新加坡外長楊榮文(George Yeo)譴責(zé)緬甸軍方對(duì)國內(nèi)參與示威游行的佛教徒的鎮(zhèn)壓，呼吁釋放昂山素季，但新加坡并不贊成聯(lián)合國安理會(huì)對(duì)緬甸的譴責(zé)。2008緬甸發(fā)生“納爾吉斯”風(fēng)災(zāi)后，面對(duì)風(fēng)災(zāi)造成的嚴(yán)重人道主義危機(jī)以及國際社會(huì)的壓力，東盟向緬甸軍政府施壓，最終促成緬甸接受和配合國際人道主義援助。(68)張鵬：《“保護(hù)的責(zé)任”與“東盟方式”的演變——以緬甸“納爾吉斯”風(fēng)災(zāi)后東盟的反應(yīng)為例》，《亞非研究》2018年第二輯，第172頁。

2021年緬甸危機(jī)爆發(fā)后，國際上再次出現(xiàn)了對(duì)緬甸履行“保護(hù)的責(zé)任”的聲音。緬甸國內(nèi)反對(duì)軍方的示威游行中，部分抗議者呼吁國際社會(huì)對(duì)緬甸人民行使保護(hù)的責(zé)任。一些人穿著印有“R2P”的T恤，部分示威者還打出“我們需要保護(hù)的責(zé)任”“拯救緬甸”的標(biāo)語。澳大利亞前外交部長加雷斯·埃文斯(Gareth Evans)聲稱緬甸的危機(jī)達(dá)到了援引“保護(hù)的責(zé)任”原則的門檻。(69)Global R2P,“Applying R2P to Myanmar,Global Center for The Responsibility to Protect,” April 26,2021,https://www.globalr2p.org/publications/applying-r2p-to-myanmar/，訪問時(shí)間：2021年4月29日。而在東盟內(nèi)部，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，東盟應(yīng)該反思并嘗試通過實(shí)踐“保護(hù)的責(zé)任”尋找解決緬甸問題的新路徑?！氨Ｗo(hù)的責(zé)任”并不違反《東盟憲章》的原則，事實(shí)上，它是對(duì)《東盟憲章》的補(bǔ)充。(70)“How ASEAN Can Best Respond to Resolve the Myanmar Crisis,” Khmer Times,November 30,2021,https://www.khmertimeskh.com/50979506/how-asean-can-best-respond-to-resolve-the-myanmar-crisis/，訪問時(shí)間：2021年12月29日。面對(duì)緬甸危機(jī)長期復(fù)雜的形勢(shì)，還有聲音認(rèn)為東盟應(yīng)對(duì)緬甸危機(jī)的措施不夠果斷堅(jiān)決，應(yīng)該采取更強(qiáng)硬的姿態(tài)維護(hù)東盟形象。由于東盟的政府間人權(quán)委員會(huì)(AICHR)在應(yīng)對(duì)緬甸的人道主義危機(jī)方面并未起到實(shí)質(zhì)作用，因此有觀點(diǎn)指出東盟對(duì)待緬甸的立場(chǎng)應(yīng)該更加鮮明，應(yīng)該加強(qiáng)東盟相關(guān)機(jī)制的作用與影響。但是，另一類意見則認(rèn)為東盟對(duì)緬甸軍方的強(qiáng)硬立場(chǎng)增加了東盟內(nèi)部分化的風(fēng)險(xiǎn)，造成了東盟“騎虎難下”的局面，因此應(yīng)該對(duì)突破不干涉原則采取謹(jǐn)慎態(tài)度。(71)“Southeast Asia Rebuffs US Sanctions on Myanmar,Giving Generals a Lifeline,”The Japan Times,March 3,2021,http://www.japantimes.co.jp/news/2021/03/03/asia-pacific/myanmar-asia-sanctions,訪問時(shí)間：2021年3月4日。

另一方面，從東盟的內(nèi)部來看，緬甸危機(jī)的長期化再次引發(fā)了對(duì)“東盟方式”的思考?！皷|盟方式”本質(zhì)上是指由東盟國家共同遵守的一套外交規(guī)范。這套規(guī)范鼓勵(lì)東盟國家通過持續(xù)性的協(xié)商對(duì)話，以非正式和漸進(jìn)式的方式解決相關(guān)問題。不干涉內(nèi)政、避免激化雙邊矛盾、不使用武力及決策中的協(xié)商一致是其中的基本原則。(72)Hiro Katsumata,“Reconstruction of Diplomatic Norms in Southeast Asia:The Case of for Strict Adherence to the ‘ASEAN Way’,”Contemporary Southeast Asia,Vol.25,No.1,April,2003,pp.104-107.經(jīng)過多年發(fā)展，基于東盟各國文化、民族、宗教的多樣性及發(fā)展階段、政治社會(huì)體制的差異性發(fā)展出的“東盟方式”成了東盟區(qū)域主義發(fā)展的寶貴財(cái)富。正面的意義上看，“東盟方式”有利于東盟成員國達(dá)成一致，防止雙邊矛盾上升到地區(qū)層面，維護(hù)東盟公正中立的形象，有利于東盟共同體建設(shè)的推進(jìn)。從負(fù)面的意義上，“東盟方式”限制了東盟的決策效率和行動(dòng)能力，給人以東盟在內(nèi)部危機(jī)上“軟弱無力”的印象。特別是在成員國國內(nèi)沖突的管控上，與調(diào)處成員國雙邊矛盾中所展現(xiàn)的靈活性相比，“東盟方式”的無力體現(xiàn)得更為明顯。

面對(duì)緬甸危機(jī)長期化給東盟整體帶來的挑戰(zhàn)，“東盟方式”的內(nèi)在缺陷再次體現(xiàn)了出來。在原則層面，《東盟憲章》給出了兩個(gè)相互矛盾的原則。一方面，《東盟憲章》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持傳統(tǒng)的不干涉原則作為維護(hù)地區(qū)和平的基礎(chǔ)；另一方面，《東盟憲章》也有“堅(jiān)定地推進(jìn)民主、促進(jìn)人權(quán)和實(shí)現(xiàn)基本自由”的內(nèi)容。(73)David Martin Jones,“Security and Democracy:The ASEAN Charter and the Dilemmas of Regionalism in South East Asia,”International Affairs,Vol.84.No.4,2008,p.737.這種對(duì)不同原則的兼容有利于彌合各成員國的觀念分歧，達(dá)成共識(shí)，但也導(dǎo)致了東盟各成員國認(rèn)為無論東盟是否應(yīng)該介入緬甸問題都可以找到相應(yīng)的合理依據(jù)。東盟堅(jiān)持東盟主導(dǎo)應(yīng)對(duì)緬甸問題，所引用的正是《東盟憲章》中規(guī)定的堅(jiān)持法治、善治、憲政民主以及個(gè)人基本自由的原則。(74)“Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’ Meeting,” https://asean.org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf，訪問時(shí)間：2021年4月25日。不過，推動(dòng)緬甸危機(jī)的解決，如何平衡東盟原則規(guī)范的內(nèi)在張力成了一大挑戰(zhàn)。在現(xiàn)實(shí)層面，“東盟方式”基本原則下，如何探索建立長效化的應(yīng)對(duì)機(jī)制也是當(dāng)下東盟思考的現(xiàn)實(shí)問題。東盟內(nèi)部有觀點(diǎn)認(rèn)為東盟堅(jiān)守的不干涉內(nèi)政、協(xié)商一致原則約束了東盟協(xié)調(diào)力的有效發(fā)揮，在一些爭議問題上采取“小多邊主義”才能挽救東盟中心地位。(75)張潔：《東盟中心主義重構(gòu)與中國—東盟關(guān)系的發(fā)展》，《國際問題研究》2021年第3期，第128頁。除此之外，亦有建議認(rèn)為東盟應(yīng)該建立常設(shè)的緬甸問題辦公室以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)東盟對(duì)緬甸的各項(xiàng)工作，東盟緬甸問題特使的任期也應(yīng)延長。(76)Lina Alexandra & Andrew W.Mantong,“Dealing with the Current Myanmar Crisis under Cambodia’s ASEAN Chairmanship in 2022:Analysis and Recommendations,” CSIS Indonesia Policy Paper,March 18,2022,p.19.

結(jié) 語

總體而言，緬甸國內(nèi)的政治危機(jī)、民族和解困境及人道主義危機(jī)將長期存在。在軍方、反對(duì)派、民地武三方博弈之下，緬甸國內(nèi)格局碎片化仍將持續(xù)，政治轉(zhuǎn)型和民族國家建構(gòu)蘊(yùn)藏的結(jié)構(gòu)性矛盾也將長期存在，短時(shí)間內(nèi)化解緬甸危機(jī)的前景依然黯淡。在此形勢(shì)下，緬甸危機(jī)對(duì)鄰國及東南亞地區(qū)的安全將構(gòu)成持續(xù)挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)既體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)層面上，也體現(xiàn)在原則規(guī)范層面上。盡管緬甸問題的熱度隨著俄烏沖突等其他國際熱點(diǎn)的影響逐漸減退，域外大國對(duì)緬甸問題的關(guān)注度有所下降，但作為地區(qū)內(nèi)的重要問題，東盟勢(shì)必將要保持對(duì)緬甸問題的長期應(yīng)對(duì)。短期內(nèi)，如何控制緬甸問題對(duì)東盟其他合作議程的干擾，有效地采取措施緩解緬甸的人道主義壓力，應(yīng)該成為東盟的當(dāng)務(wù)之急。東盟也要適應(yīng)緬甸軍方一段時(shí)期內(nèi)執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)?；凇皷|盟方式”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索東盟內(nèi)部危機(jī)管理能力提升的路徑，繼續(xù)推動(dòng)?xùn)|盟共同體建設(shè)不失為是一個(gè)值得思考的問題。