劉東輝

新加坡建國之初依照原版引進(jìn)當(dāng)時的英國法律，即“普遍地接受英國法律”；隨后的《英國法適用法令》及其他新加坡成文法明確了英國法在新加坡的特定適用范圍。而今，經(jīng)過一系列的修正與實(shí)踐，新加坡的法律制度逐漸完備并形成了獨(dú)具特色的行政執(zhí)法制度。Singapore is a fine city在新加坡一語雙關(guān)，既表明新加坡是一座美好的城市，也意味著它是一個“罰款城市”，暗喻新加坡行政執(zhí)法非常嚴(yán)格以及嚴(yán)格執(zhí)法造就了一座美好的城市。對于新加坡的行政執(zhí)法，眾所熟知的莫過于其嚴(yán)厲的行政處罰，“嚴(yán)罰”在新加坡的城市治理中發(fā)揮了重要作用，但新加坡城市治理的理念是以人民為中心，最終的目的是打造溫馨的社會。因此，手段多元、寬嚴(yán)相濟(jì)是新加坡行政執(zhí)法文化的一種體現(xiàn)，并非所有的違法行為都會被嚴(yán)罰，更多時候是政府在治理理念及方式上的自制與創(chuàng)新。

新加坡良好的城市環(huán)境和社會秩序很大程度上依賴于行政處罰，其行政處罰運(yùn)用的范圍廣、種類多且執(zhí)行嚴(yán)格。尤其是罰款，不僅罰款數(shù)額較大而且處罰標(biāo)準(zhǔn)非常細(xì)致，這也是其被稱為“罰款城市”的主要原因。通過幾件身邊小事便可對“罰款城市”略窺一二。亂扔垃圾的現(xiàn)象已經(jīng)成為很多國家城市治理的難題，新加坡針對此類問題的治理方式之一便是高額的罰款，并在相關(guān)立法修改時幾次提高對亂扔垃圾行為的罰款數(shù)額。例如對于違反垃圾分類管理規(guī)定的亂扔垃圾者可能會被處以500新元（約合2400元人民幣）的罰款，此外，環(huán)境主管部門還會對環(huán)境違法者發(fā)出“垃圾蟲勞改令”以示矯正與嚇阻。又如在“雙十一”購物節(jié)后，有居民在電梯口堆放廢棄的空紙箱，當(dāng)?shù)厥墟?zhèn)理事會接到投訴后除了派人清理垃圾外，還在電梯旁張貼警示告示，內(nèi)容為隨意在電梯口堆放垃圾，可能最高被罰款1000新元（約合4700元人民幣）。在新加坡有非常細(xì)密的環(huán)境管理立法，如《環(huán)境污染控制法》《環(huán)境公共健康法》《環(huán)境公共健康（強(qiáng)制糾正工作）管理?xiàng)l例》等，其中非常詳細(xì)地規(guī)定了各類環(huán)境違法行為及對應(yīng)的處罰措施。對環(huán)境違法行為的嚴(yán)罰只是針對少數(shù)人的壞習(xí)慣表明態(tài)度，并非以罰款換取干凈整潔的環(huán)境。環(huán)境治理是個系統(tǒng)工程，除完備立法、嚴(yán)格執(zhí)法之外還需要公民的配合，而新加坡良好的城市環(huán)境治理離不開守法公民的參與。通過與新加坡朋友的交談發(fā)現(xiàn)，他們對于如此高額的罰款并不感到吃驚，因?yàn)楝F(xiàn)在大部分新加坡居民都十分守法。早年新加坡城市環(huán)境比較惡劣，在立法與執(zhí)法的細(xì)管嚴(yán)罰之下環(huán)境治理取得良好效果，與此同時嚴(yán)罰也促成了公共意識向公民守法意識的轉(zhuǎn)向與融入。新加坡居民已經(jīng)形成了自覺的守法意識，例如前幾年電動踏板車很流行，但在人行道上騎行造成行人受傷，后來政府出臺政策，只能在公園廊道等特定區(qū)域使用或采取區(qū)域內(nèi)禁止出行等措施。我的新加坡朋友說雖然此舉導(dǎo)致她出行不便，但對其他人來說是負(fù)責(zé)任的做法，所以她還是支持政府的做法。

當(dāng)新加坡從解決 “生存危機(jī)”轉(zhuǎn)向“成功管理”之后，在新公共管理運(yùn)動的影響下，政府要像企業(yè)一樣經(jīng)營，政府部門和法定機(jī)構(gòu)通過民營化手段將某些行政任務(wù)交由社會主體完成。此舉在營造公平公正的政商關(guān)系的同時，也促進(jìn)社會各方主體積極參與政府項(xiàng)目建設(shè)和社會治理，政府事務(wù)社會化對行政執(zhí)法起到助力作用，也有助于提升行政執(zhí)法的透明度。新加坡居民參與行政執(zhí)法活動的意識非常強(qiáng)，生活中有很多這樣的例子，如在環(huán)境行政執(zhí)法中，居民會作為社區(qū)義務(wù)稽查員參加垃圾治理的志愿服務(wù)。

到過新加坡的人可能會好奇，在街道上很少見到交通警察，因?yàn)樾录悠碌缆穲?zhí)勤主要依靠火眼金睛的“電子警察”。新加坡地域面積小、資源匱乏、老齡化嚴(yán)重，這也導(dǎo)致其行政執(zhí)法資源相對緊張，因此在行政管理過程中常規(guī)性的執(zhí)法手段難以解決這樣的壓力和需求，需要行政執(zhí)法思維和手段的創(chuàng)新。新加坡一直在打造智慧國家、智慧政府、智慧城市，在政府職能轉(zhuǎn)變及城市治理中常尋求創(chuàng)新并充分利用現(xiàn)代科技手段彌補(bǔ)其在執(zhí)法資源上的不足。新加坡的交管部門在交通干線、路口、停車場等地安裝的電子監(jiān)測系統(tǒng)和ERP電子收費(fèi)系統(tǒng)充當(dāng)了電子警察的職能，同時也能共享路況信息治理交通擁堵。新加坡是世界上首個使用電子道路收費(fèi)系統(tǒng)（ERP）通過收取擁堵費(fèi)治理中心城區(qū)交通擁堵的國家。除數(shù)量管制與經(jīng)濟(jì)管制外，ERP系統(tǒng)自動從車載智能卡上扣除相應(yīng)費(fèi)用也提高了交通管理的效率。ERP的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和對應(yīng)的時速由政府公示，駕駛者可通過電子眼和電子顯示牌知曉擁擠情況和收費(fèi)率，這種數(shù)字化的公示方式也便于市民及時了解道路狀況以調(diào)整駕駛線路或選擇其他交通工具出行。新加坡政府還提案在新加坡牌照的車輛上安裝衛(wèi)星定位裝置以檢測道路動態(tài)并精準(zhǔn)收費(fèi)。

此外，新加坡街道上全覆蓋式安裝攝像頭和傳感器，以搜集城市治理及執(zhí)法相關(guān)的信息，同時還以運(yùn)動數(shù)字系統(tǒng)、機(jī)器人等科技手段助力行政執(zhí)法。例如在疫情防控期間，為了保障居民在戶外保持安全社交距離，新加坡公用事業(yè)局在公園投放機(jī)器人進(jìn)行巡邏以警告居民保持安全距離。同時，政府還在城區(qū)投放機(jī)器人進(jìn)行巡邏，發(fā)現(xiàn)違規(guī)停車、違規(guī)聚集、違規(guī)販賣等不良行為，即通過數(shù)據(jù)傳輸通知附近的行政執(zhí)法人員到現(xiàn)場處理。在地鐵站等違法犯罪行為多發(fā)的公共交通站也投放機(jī)器人加強(qiáng)日常巡邏，近日網(wǎng)絡(luò)上就出現(xiàn)了全地形自主機(jī)器人MATAR4.0在大巴窯公共交通站巡邏的消息。

2020年12月，新加坡小販文化申遺成功，與早年衛(wèi)生條件臟亂差的街邊小販相比，新加坡走過了一條守住人間煙火的食品攤販治理之路。從20世紀(jì)60年代開始，新加坡為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展準(zhǔn)許流動食品攤販在街上經(jīng)營，當(dāng)時流動食品攤販不但因沒有固定經(jīng)營場所而導(dǎo)致交通擁堵，也因沒有統(tǒng)一的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致環(huán)境和食品安全隱患。然而，驅(qū)逐流動攤販又會導(dǎo)致經(jīng)營者失去生活來源，而新加坡人早已將小販美食視為生活的一部分，如果徹底取締流動飲食攤販會造成當(dāng)?shù)鼐用裆钌系牟槐恪Ｓ谑窃趯Τ鞘泄芾碇刃?、攤販?jīng)營權(quán)、居民生活的幸福感等多種因素進(jìn)行權(quán)衡后，新加坡政府決定保留這股“烙印在新加坡人骨子里”的人間煙火，既要加強(qiáng)對飲食小販的管理，保障環(huán)境、食品安全、交通等行政管理秩序，又要延續(xù)小販美食背后蘊(yùn)含的多民族融合的文化與價值。為此，新加坡政府專門建立有固定場所的“小販中心”并逐漸改善小販中心的環(huán)境，新加坡的食品攤販管理經(jīng)驗(yàn)可概括為“嚴(yán)疏相濟(jì)，獎罰分明”。“嚴(yán)”表現(xiàn)在新加坡對食品安全和衛(wèi)生方面的要求嚴(yán)苛，以法律的形式規(guī)定了食品加工、包裝、運(yùn)輸過程中應(yīng)遵循的規(guī)則，對食品加工人員的健康情況、經(jīng)營場所、工作流程也有著嚴(yán)格的規(guī)定。“疏”表現(xiàn)在新加坡政府將街頭的無證攤販遷移到政府統(tǒng)一投資建立的小販中心，將流動食品攤販納入政府集中、有序、規(guī)范的統(tǒng)一管理之中，而非采取簡單的罰款或取締的方式處理。為保證小販中心的健康發(fā)展，政府每年都要對攤販從多方面進(jìn)行評估并分出等級，不同的等級對應(yīng)著不同的政策。優(yōu)者良者將會得到鼓勵獎賞，而對中差者則會進(jìn)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管甚至?xí)o予行政處罰。

此外，新加坡在城市規(guī)劃管理執(zhí)法中也體現(xiàn)出了煙火氣。新加坡重視對公共空間的保護(hù)，法律規(guī)定樓房業(yè)主不得私自改造房屋侵占公共空間，若違反相關(guān)規(guī)定將會受到嚴(yán)厲的處罰，法律規(guī)定的罰款數(shù)額遠(yuǎn)高于違法成本。盡管新加坡對違法建筑的治理嚴(yán)苛，但若建筑物使用者確有必要對其建筑進(jìn)行改造（如搭建遮陽棚），建設(shè)局則允許公民經(jīng)審批程序在合法的范圍內(nèi)改造建筑物，也體現(xiàn)了新加坡行政執(zhí)法的寬嚴(yán)相濟(jì)和人文關(guān)懷。

加拿大科幻作家William Gibson曾將新加坡比喻成“存在死刑的迪士尼樂園”，雖然這個表述同樣很科幻，但也在一定程度上詮釋了“罰款城市”并未因嚴(yán)罰降低居民的幸福感。雖然新加坡是典型的“小邦”，但新加坡政府卻又是典型的行政主導(dǎo)型政府，政府對經(jīng)濟(jì)社會的干預(yù)度非常高，無論是政策制定還是行政執(zhí)法政府都從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，有長期的規(guī)劃并有法治保障，體現(xiàn)了國家治理、城市治理的智慧，故有學(xué)者將新加坡的國家制度建設(shè)及治理理念形容為“小邦大治”。