■王曉燕

在城市進(jìn)程中，馬路攤販、流動(dòng)攤點(diǎn)因其帶來的臟、亂、差等一系列問題，一直被視為現(xiàn)代城市文明的絆腳石，以致成為困擾現(xiàn)代城市管理的一大“社會(huì)頑癥”。如何管理流動(dòng)攤販，尋求一條使其走向合理、合法、和諧的治理之道，是我國(guó)當(dāng)前城市管理中正在積極探索并致力解決的問題。

2013年以來，江蘇昆山市找到了一條攤販與城管和諧共處的新路子。昆山市轉(zhuǎn)變理念，變“強(qiáng)制管理”為“服務(wù)管理”，變單向管理為互動(dòng)和多元參與，通過設(shè)立流動(dòng)攤販小規(guī)模疏導(dǎo)點(diǎn)，并對(duì)這些疏導(dǎo)點(diǎn)推行政府指導(dǎo)、攤主自治的管理模式，從而實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)自我調(diào)節(jié)，居民自治良性互動(dòng)。

來自昆山的嘗試

近年來，北京、上海、廣州、江蘇等地，紛紛展開了對(duì)攤販治理新模式的實(shí)踐探索。特別是2013年以來，昆山在實(shí)踐中探索出了一條有效治理流動(dòng)攤販的路子。他們通過嘗試“攤販自治”模式，使得流動(dòng)攤販變身成為經(jīng)營(yíng)者和管理者，以自治的方式解決了攤販管理中存在的諸多問題。

“攤販自治”模式實(shí)施一年來，效果顯著。他們的具體做法是：第一步，摸清現(xiàn)狀，了解市民的消費(fèi)需求、流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)的狀況，明確要解決的問題。

第二步，管理方醞釀建議和設(shè)想。例如昆山錦溪城管中隊(duì)提出的“小規(guī)模疏導(dǎo)區(qū)域攤販自治模式”設(shè)想，將約20平方米的區(qū)域設(shè)為疏導(dǎo)點(diǎn)，附近攤販全部進(jìn)入疏導(dǎo)點(diǎn)內(nèi)經(jīng)營(yíng)，實(shí)施攤販自治，6個(gè)攤販既是其中的經(jīng)營(yíng)者，又是管理人。

而蘇州高新區(qū)城管局，設(shè)置了大大小小7個(gè)疏導(dǎo)點(diǎn)800個(gè)攤位，提出了“小疏導(dǎo)點(diǎn)推行政府指導(dǎo)、攤主自治的管理模式，做到‘小而精’，打造精品工程；大疏導(dǎo)點(diǎn)做到‘大而全’，打造特色品牌”的設(shè)想。

第三步，召開懇談會(huì)。攤販參與、共同協(xié)商，達(dá)成攤販自治的協(xié)議。

第四步，實(shí)施自治，輪流管理。攤販成為疏導(dǎo)點(diǎn)內(nèi)的固定經(jīng)營(yíng)者，實(shí)施自我管理，排定攤販人員值班表，輪流負(fù)責(zé)管理疏導(dǎo)點(diǎn)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生、攤販數(shù)量、設(shè)攤時(shí)間等。

第五步，考核打分。城管部門在疏導(dǎo)點(diǎn)內(nèi)設(shè)立10分制考核辦法，每月對(duì)疏導(dǎo)點(diǎn)不定時(shí)進(jìn)行考核督查，低于8分換人經(jīng)營(yíng)。把要求進(jìn)入這個(gè)疏導(dǎo)點(diǎn)的其他攤販作為備案，如果考核分?jǐn)?shù)低于下限8分時(shí)，就換另外6個(gè)人進(jìn)來經(jīng)營(yíng)。

第六步，經(jīng)驗(yàn)推廣?！皵傌溩灾巍蹦Ｊ匠跻姵尚?，錦溪城管又在錦東路實(shí)施了同樣的小規(guī)模攤販自治疏導(dǎo)點(diǎn)，這些疏導(dǎo)點(diǎn)的進(jìn)駐攤販還是控制在6-8人。想加入的攤販就來城管中隊(duì)備案，城管中隊(duì)同時(shí)也積極為他們?cè)O(shè)置新的疏導(dǎo)點(diǎn)。

創(chuàng)新管理的先決條件

昆山“攤販自治”模式，尋找到一條攤販與城管和諧共處的道路，不僅解決了流動(dòng)攤販占道經(jīng)營(yíng)的難題，也滿足了市民的需求，并且保證了城市的整潔有序?？偨Y(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)，有許多可資借鑒之處。

城市管理應(yīng)服務(wù)于民，最終目的是為了讓人民生活得更美好。政府作為主導(dǎo)，必須變管理為服務(wù)，變單向管理為互動(dòng)和多元參與，發(fā)揮各方參與熱情，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。

昆山“攤販自治”滿足了市民的合理需求，保障了流動(dòng)攤販合法的生存空間、利益訴求，以及城市環(huán)境的整潔有序。建疏導(dǎo)點(diǎn)，實(shí)行攤販自治管理，符合改進(jìn)社會(huì)治理方式的新要求。攤販自治用實(shí)踐印證了變管理為服務(wù)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)與社會(huì)自治的統(tǒng)一，更有利于化解社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，從而提高管理的有效性。

其中，尊重與信任是實(shí)現(xiàn)攤販自治的基礎(chǔ)。協(xié)商產(chǎn)生的約束實(shí)為一種契約，更是一種信任。攤販可以文明擺攤，不會(huì)拖城市文明的后腿。通過昆山“攤販自治”的實(shí)踐，我們看到，城管在授權(quán)攤販自治的同時(shí)，也給予了他們足夠的尊重和對(duì)其自我管理能力的充分信任。有了這份尊重與信任，攤販們就會(huì)更加自覺地遵守契約，履行自己的承諾。

同時(shí)，民主參與是先決條件。攤販自治解決的是管理的對(duì)立問題。通過共同參與、民主討論，確立了攤販作為管理主體所應(yīng)具有的平等地位，這是協(xié)商溝通、平等對(duì)話的前提。

昆山的城管與攤販們，通過懇談會(huì)這種民主討論的方式表達(dá)了雙方的愿望，實(shí)現(xiàn)了平等的溝通與協(xié)商。有了這種建立在互相協(xié)商、互相理解的自律基礎(chǔ)之上的基層協(xié)商，大多數(shù)商販都會(huì)珍惜自己獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，而不會(huì)對(duì)其予以濫用。

如果說建立臨時(shí)疏導(dǎo)點(diǎn)是管理創(chuàng)新的第一步，那讓進(jìn)駐攤販自治、進(jìn)行考核淘汰制度，這些管理的延伸就更加具有創(chuàng)意。城市管理者必須在科學(xué)、法制的前提下，進(jìn)行創(chuàng)新管理。

攤販自治作為解決攤販管理問題的一種嘗試，需要在科學(xué)的管理制度和法制保障下不斷進(jìn)行管理創(chuàng)新。因而，在法律層面通過修訂原有法律或者制定新的法律, 賦予流動(dòng)攤販合法地位，是有效治理流動(dòng)攤販的基礎(chǔ)和前提。

充分發(fā)揮社會(huì)自治功能

從管理的理念和方法看, 目前對(duì)流動(dòng)攤販的管理，與現(xiàn)代城市管理追求的協(xié)同治理、和諧共生背道而馳，不符合現(xiàn)代城市治理的本質(zhì)要求，必然會(huì)導(dǎo)致流動(dòng)攤販問題的產(chǎn)生。

目前，城管執(zhí)法體制改革尚處在不斷完善中。正是由于體制不完善等方面的原因，城管執(zhí)法還存在著許多問題，對(duì)流動(dòng)攤販的治理在回應(yīng)社會(huì)需求上還未起到預(yù)期作用。同時(shí)，法制的完善需要一個(gè)過程。

目前對(duì)流動(dòng)攤販執(zhí)法權(quán)，存在明顯的制度性缺陷和法律依據(jù)。流動(dòng)攤販無(wú)證經(jīng)營(yíng), 雖然屬于非法經(jīng)營(yíng), 但這種行為與法律意義上的非法經(jīng)營(yíng)存在嚴(yán)格的區(qū)別。城管執(zhí)法僅僅依據(jù)一些地方性法規(guī)和規(guī)章行使權(quán)力，例如沒收流動(dòng)攤販的商品,實(shí)際上是有悖于我國(guó)法律規(guī)定的精神。這使得城管部門在執(zhí)法過程中，必然遭遇來自社會(huì)方方面面的重重阻力，治理流動(dòng)攤販難見成效。

在這樣的背景下，昆山攤販自治的有效嘗試，帶給當(dāng)前城市管理一些新的啟示，使我們認(rèn)識(shí)到不斷加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，對(duì)于化解攤販治理困境的重要意義。

在昆山下一步的創(chuàng)新和完善過程中，可以把攤販自治組織作為行業(yè)協(xié)會(huì)的自治體系，從而成為攤販表達(dá)和維護(hù)自身利益的代言者。比如，印度政府就設(shè)立“城鎮(zhèn)販賣委員會(huì)”，作為印度攤販的主管機(jī)構(gòu)，由現(xiàn)有的市政設(shè)施對(duì)攤販組織提供法律建議、會(huì)議室及相關(guān)辦公服務(wù)。

“印度全國(guó)街頭小販聯(lián)合會(huì)”，由印度各地商販組織、公會(huì)和非政府組織組成，在印度擁有全國(guó)性影響力，經(jīng)常與政府就相關(guān)問題展開對(duì)話。2004年，印度攤販通過推動(dòng)國(guó)家決策，實(shí)現(xiàn)了憲法保障街頭叫賣的權(quán)利。

這方面，我國(guó)一些城市和地區(qū)雖有一些嘗試，如2007年北京的革新西里攤販自治會(huì)，寧波的馬路小攤自治委員會(huì)；2008年溫州成立全國(guó)首家流動(dòng)攤販自治公司等，但大多數(shù)是淺嘗輒止。即使運(yùn)作比較成功，也僅限于局部地區(qū)的影響，總體而言做得還很不夠。

因此，作為社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)積極鼓勵(lì)建立攤販自治組織，構(gòu)建一個(gè)順暢的社會(huì)溝通機(jī)制。通過政府與攤販協(xié)會(huì)的合作實(shí)現(xiàn)攤販自治，發(fā)揮社會(huì)的自治功能，從而形成協(xié)作治理的發(fā)展態(tài)勢(shì)。