呂冰洋 張兆強(qiáng)

摘要：地方政府的治理目標(biāo)體現(xiàn)著地方政府的施政意圖，對(duì)其進(jìn)行深入研究有助于更好地理解地方政府的經(jīng)濟(jì)行為?，F(xiàn)有研究主要聚焦于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，但對(duì)其他目標(biāo)的研究不足?；诖耍疚氖紫汝U明地方政府多目標(biāo)治理的事實(shí)，進(jìn)而通過2000—2018年中國(guó)省級(jí)和市級(jí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、投資、工業(yè)增加值、失業(yè)率、物價(jià)六大目標(biāo)數(shù)據(jù)，較為全面地刻畫中國(guó)地方政府多目標(biāo)治理的規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)：一是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)均有明顯的向下擴(kuò)張性，而民生發(fā)展指標(biāo)體現(xiàn)不明顯;2013年后，向下擴(kuò)張性減弱。二是地方目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度歷年平均在50%以上，市級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度普遍低于省級(jí);2013年后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)普遍未得以實(shí)現(xiàn)。三是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的地區(qū)差異性高于民生發(fā)展指標(biāo)的地區(qū)差異性;市級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的差異性普遍高于省級(jí)。四是地方目標(biāo)存在顯著的延續(xù)性。五是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)自2000年后處于上升期，2013年后持續(xù)下降;民生發(fā)展目標(biāo)無(wú)明顯階段性特征。本文不僅拓展了地方政府多目標(biāo)治理事實(shí)和規(guī)律的理論研究，而且也為中國(guó)完善地方政府的多目標(biāo)治理提供了政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府行為;多目標(biāo)治理;治理規(guī)律

中圖分類號(hào)：F045.51;D67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2022）06-0003-13

一、引言：目標(biāo)治理為什么這么重要？

改革開放四十多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，被稱為“中國(guó)的奇跡”。學(xué)界一致認(rèn)為，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，地方政府具有很高的積極性發(fā)展經(jīng)濟(jì)，關(guān)于地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制研究也成為文獻(xiàn)中經(jīng)久不衰的話題。

現(xiàn)有研究地方政府經(jīng)濟(jì)行為的文獻(xiàn)一般有三種：一是地方政府財(cái)政行為。政府活動(dòng)主要通過財(cái)政活動(dòng)展現(xiàn)出來(lái)，因而可以從地方財(cái)政收入、支出、預(yù)算等來(lái)觀察地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。二是地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)行為。地方政府間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)引導(dǎo)政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、放松環(huán)境管制、低價(jià)出讓土地等，由此可以判斷地方政府是否存在類似“逐底競(jìng)爭(zhēng)”的行為。三是領(lǐng)導(dǎo)人特征。地方領(lǐng)導(dǎo)人（如市委書記或市長(zhǎng)）在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加大招商引資力度、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面扮演了十分重要的角色，其領(lǐng)導(dǎo)人特征對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生極大影響。

這些研究本質(zhì)上是通過經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的結(jié)果來(lái)推斷地方政府的行為動(dòng)機(jī)，可以說(shuō)是依果循因的辦法。這些辦法需要借助大量的實(shí)證檢驗(yàn)來(lái)完成，其推斷結(jié)論也往往存在大量爭(zhēng)議。基于此，筆者認(rèn)為，可以通過地方政府的施政目標(biāo)觀察地方政府意圖。

目標(biāo)是政府凝聚共識(shí)、調(diào)動(dòng)資源、動(dòng)員各方面力量的重要手段。目標(biāo)設(shè)定之前，政府會(huì)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上廣泛聽取社會(huì)各界意見，達(dá)成社會(huì)共識(shí)。目標(biāo)設(shè)定之后，政府會(huì)調(diào)動(dòng)資源、動(dòng)員各部門來(lái)推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，目標(biāo)往往會(huì)與政績(jī)考核相掛鉤，它會(huì)層層分解到各部門和各下級(jí)政府，并進(jìn)一步落實(shí)到具體組織和人，這使得各級(jí)政府都要貫徹落實(shí)目標(biāo)，有些地方甚至簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”或“目標(biāo)責(zé)任狀”來(lái)保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這樣，各級(jí)政府的工作會(huì)圍繞推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而展開。因此，研究地方政府的目標(biāo)治理對(duì)理解地方政府行為具有十分重要的意義。

目前，對(duì)地方政府目標(biāo)研究已有相當(dāng)?shù)奈墨I(xiàn)，但是絕大部分研究聚焦于地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而現(xiàn)實(shí)中地方政府是多目標(biāo)治理。忽視了這一重要現(xiàn)實(shí)會(huì)導(dǎo)致對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為認(rèn)知的偏頗。本文旨在闡明中國(guó)地方政府的多目標(biāo)治理這一典型事實(shí)，并通過收集和分析2000—2018年各省、自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“省級(jí)”）和各地級(jí)市、州、盟、地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“市級(jí)”）政府大量資料，發(fā)現(xiàn)和提煉地方政府多目標(biāo)治理的規(guī)律。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）目標(biāo)治理

目標(biāo)治理，亦稱為目標(biāo)管理，二者異名同義，本質(zhì)上均體現(xiàn)政府意圖、影響政府行為。目標(biāo)治理是一個(gè)全球性現(xiàn)象，不僅出現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家，也出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家。徐現(xiàn)祥和劉毓蕓[1]研究發(fā)現(xiàn)，從全球范圍來(lái)看，1950年至今，至少有49個(gè)經(jīng)濟(jì)體曾經(jīng)或一直實(shí)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)治理。

對(duì)于中國(guó)的目標(biāo)治理，五年規(guī)劃引起了學(xué)者們的關(guān)注，相關(guān)文獻(xiàn)十分豐富。在五年規(guī)劃綱要中，政府提出五年期目標(biāo)，并通過科學(xué)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各方面以推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。楊偉民[2]與楊永恒[3]系統(tǒng)介紹并分析了中國(guó)五年規(guī)劃的理念、編制和評(píng)估。鄢一龍[4]認(rèn)為，中國(guó)的五年規(guī)劃是一套目標(biāo)治理體制，是通過有意識(shí)地運(yùn)用整體知識(shí)制定國(guó)家規(guī)劃并引導(dǎo)資源配置，以推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的公共事務(wù)治理方式。呂捷等[5]認(rèn)為，中國(guó)的中央與地方目標(biāo)治理機(jī)制從根本是以央地之間的函數(shù)耦合，且五年規(guī)劃的央地目標(biāo)函數(shù)通過政治引導(dǎo)和行政壓力的雙重作用機(jī)制趨于耦合。

還有部分文獻(xiàn)從年度目標(biāo)的視角研究中國(guó)政府的目標(biāo)治理。王漢生和王一鴿[6]研究了目標(biāo)管理責(zé)任制在農(nóng)村基層的實(shí)踐邏輯和運(yùn)作方式。馬亮[7]認(rèn)為，政府設(shè)定的目標(biāo)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和約束力，對(duì)政府行為和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，并將其稱為“目標(biāo)治國(guó)”。

筆者認(rèn)為，相較于五年規(guī)劃目標(biāo)，年度目標(biāo)更有助于觀察地方政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)律，原因不僅在于年度目標(biāo)的樣本量更大，更在于現(xiàn)實(shí)中度量地方政府經(jīng)濟(jì)行為的指標(biāo)通常是年度數(shù)據(jù)，年度目標(biāo)與之更為匹配。因此，本文通過年度目標(biāo)揭示中國(guó)地方政府多目標(biāo)治理的事實(shí)與規(guī)律。

（二）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)

近年來(lái)，學(xué)界關(guān)注到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的重要性，相關(guān)研究主要集中于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定或調(diào)整的影響因素、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)軟硬約束及“層層加碼”對(duì)經(jīng)濟(jì)和地方政府行為的影響這三個(gè)方面。

1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定或調(diào)整的影響因素

既有文獻(xiàn)研究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定或調(diào)整的影響因素主要集中在本地或其他地區(qū)歷史經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和實(shí)際水平、地方領(lǐng)導(dǎo)人特征、財(cái)政分權(quán)這三個(gè)方面：首先，

本地或其他地區(qū)歷史經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和實(shí)際水平對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響。Ma[8]研究發(fā)現(xiàn)，政府上一年設(shè)置的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)程度對(duì)下一年目標(biāo)具有正向作用，且還受兄弟省份目標(biāo)的影響，同時(shí)，歷史和社會(huì)績(jī)效差距是影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)調(diào)整的關(guān)鍵變量。王賢彬和黃亮雄[9]研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)制定呈現(xiàn)激進(jìn)性、互動(dòng)性和波動(dòng)性，即本地實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平、其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)具有顯著正向影響，而全國(guó)層面的實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平對(duì)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)具有顯著負(fù)向影響。其次，地方領(lǐng)導(dǎo)人特征對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響。馬亮[7]研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)受省長(zhǎng)的任期和來(lái)源的影響，任期與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)之間存在U型關(guān)系，而源于本省晉升和擁有中央關(guān)系的省長(zhǎng)傾向于設(shè)置較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。周黎安等[10]研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)存在從中央到基層政府的“層層加碼”現(xiàn)象，這與地方官員的晉升激勵(lì)有著密切關(guān)系，對(duì)此，Li等[11]提供了理論解釋和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。最后，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。

詹新宇和劉文彬[12]研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)也具有顯著的拉動(dòng)作用。

2.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響

既有文獻(xiàn)研究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響主要集中在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)、政府行為、企業(yè)績(jī)效三個(gè)方面的影響：首先，

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。孫文凱和劉元春[13]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著促進(jìn)作用，這一促進(jìn)作用主要通過政府支出和投資實(shí)現(xiàn)。徐現(xiàn)祥和劉毓蕓[1]基于全球48個(gè)公布經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體的截面數(shù)據(jù)，證實(shí)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)顯著促進(jìn)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，且主要通過資本積累和技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)。劉淑琳等[14]認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)轄區(qū)投資增長(zhǎng)。趙新宇和鄭國(guó)強(qiáng)[15]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)要素市場(chǎng)扭曲程度具有顯著正向影響。其次，

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)政府行為的影響。胡深和呂冰洋[16]發(fā)現(xiàn)，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)顯著影響其土地出讓策略，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)越高，地方政府越會(huì)顯著提高協(xié)議和招拍掛的土地出讓面積，并顯著降低協(xié)議土地價(jià)格。Liu等[17]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)科教支出具有顯著負(fù)向影響。陳邱惠和徐現(xiàn)祥[18]發(fā)現(xiàn)，從全球來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)政府支出具有顯著的正向影響。

最后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)企業(yè)績(jī)效的影響。李書娟和王賢彬[19]通過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與五年移動(dòng)平均實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速之差度量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力越大，越會(huì)顯著提高國(guó)有上市公司投資，而對(duì)非國(guó)有上市公司投資沒有顯著影響。劉勇和黃燦[20]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)企業(yè)研發(fā)支出具有顯著的抑制作用或擠出效應(yīng)。黃亮雄等[21]通過企業(yè)盈利的波動(dòng)性度量企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平，研究發(fā)現(xiàn)，地級(jí)市政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)提高，將顯著推高企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平。

3.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)軟硬約束及“層層加碼”對(duì)經(jīng)濟(jì)和地方政府行為的影響

余泳澤和潘妍[22]通過對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的措辭來(lái)衡量軟硬約束，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)用語(yǔ)出現(xiàn)“之上”“確保”“力爭(zhēng)”等詞匯時(shí)，定義為硬約束;當(dāng)采用“左右”“上下”“之間”等詞匯時(shí)，定義為軟約束。研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)硬約束及“層層加碼”通過影響地方政府的財(cái)政支出行為、土地資源配置行為、投資行為和引資行為進(jìn)而導(dǎo)致要素資源錯(cuò)配，最終顯著抑制服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。在相同的定義下，Liu等[17]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)硬約束及“層層加碼”顯著抑制了地方政府的科技教育支出，從而不利于人力資本積累和技術(shù)進(jìn)步，最終制約長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）待拓展研究的兩個(gè)問題

現(xiàn)有研究加深了我們對(duì)中國(guó)地方政府目標(biāo)治理的理解，但仍存在亟須回答的重要問題。其一，現(xiàn)有文獻(xiàn)僅關(guān)注到目標(biāo)治理的設(shè)定、運(yùn)作方式和影響，但對(duì)于目標(biāo)本身的規(guī)律缺少進(jìn)一步研究。盡管有文獻(xiàn)研究了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的“層層加碼”現(xiàn)象，但其他目標(biāo)存在這種現(xiàn)象嗎？這種現(xiàn)象在各級(jí)政府普遍存在嗎？政府是否會(huì)嚴(yán)格按目標(biāo)執(zhí)行？目標(biāo)在多大程度上得以完成？目標(biāo)是否在地區(qū)之間表現(xiàn)出很大的差異性？目標(biāo)在不同歷史發(fā)展階段的特征相同嗎？對(duì)于這些問題，現(xiàn)有文獻(xiàn)沒有做深入研究。其二，現(xiàn)有文獻(xiàn)僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而對(duì)其他目標(biāo)關(guān)注不足。現(xiàn)實(shí)中，政府的目標(biāo)是多樣的，除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，還有財(cái)政收入目標(biāo)、失業(yè)率目標(biāo)等，這些目標(biāo)的規(guī)律仍需做深入研究?；诖?，

本文在闡明多目標(biāo)治理這一事實(shí)的基礎(chǔ)上，聚焦于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、投資、工業(yè)增加值、失業(yè)率、物價(jià)六大核心目標(biāo)，通過更為豐富的數(shù)據(jù)樣本總結(jié)出規(guī)律，以期拓展地方政府多目標(biāo)治理的相關(guān)研究。

三、地方政府多目標(biāo)治理的事實(shí)

（一）地方政府所關(guān)注的主要目標(biāo)

政府作為擁有公共權(quán)力進(jìn)行社會(huì)治理的組織，其施政目標(biāo)必然是多樣的。在多樣性目標(biāo)中，地方政府的關(guān)注點(diǎn)有重有輕，它體現(xiàn)了時(shí)代變化的要求。

在古代以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)中，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意愿不強(qiáng)，地方政府目標(biāo)主要偏重社會(huì)治理，如趙爾巽[3]在《清史稿》所概括縣級(jí)長(zhǎng)官職責(zé)為：“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神，靡所不綜”。顯然，地方政府歷來(lái)是多目標(biāo)治理。在多目標(biāo)中，地方政府關(guān)注點(diǎn)有輕有重，如瞿同祖[24]在《清代地方政府》一書中所言“州縣官各類職責(zé)并非不分輕重，這無(wú)需贅言。除了維護(hù)治安這一首要職責(zé)以外，最重要的是征稅和司法”。

改革開放后，中央政府將總體發(fā)展戰(zhàn)略確定為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，地方政府所確立的目標(biāo)自然偏重經(jīng)濟(jì)治理，如對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均提出了較高的增速或數(shù)額目標(biāo)。1993年黨的十四屆三中全會(huì)召開，標(biāo)志著中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，為了調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展，國(guó)家開始實(shí)施宏觀調(diào)控，地方政府也相應(yīng)地增加了失業(yè)率和物價(jià)漲幅等目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，某些社會(huì)問題和矛盾逐漸凸顯，如生態(tài)環(huán)境惡化、自然資源浪費(fèi)、城鄉(xiāng)差距和收入差距拉大等。2007年黨的十七大提出“科學(xué)發(fā)展觀”，強(qiáng)調(diào)以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。在這一重要指導(dǎo)思想下，地方政府目標(biāo)逐漸從主要偏重經(jīng)濟(jì)治理轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理并重，并相應(yīng)地增加了節(jié)能減排等目標(biāo)。2013年以來(lái)，在“五位一體”的國(guó)家治理理念下，地方政府進(jìn)一步增加了生態(tài)建設(shè)和資源環(huán)境目標(biāo)。

基于此，本文將地方政府目標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和民生發(fā)展目標(biāo)兩類。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、投資、工業(yè)增加值。民生發(fā)展目標(biāo)包括失業(yè)率和物價(jià)。

根據(jù)目標(biāo)是否可以量化，本文將目標(biāo)分為定量目標(biāo)和定性目標(biāo)兩類。定量目標(biāo)有明確的、量化的數(shù)值目標(biāo)，可以清晰判斷目標(biāo)是否完成，方便上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府開展績(jī)效考核。定性目標(biāo)不易被量化，具有一定的模糊性，如“環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善” “主要污染物排放量略有下降”等。

因此，為了便于分析，本文研究的是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和民生發(fā)展目標(biāo)中有連續(xù)性且有代表性的定量目標(biāo)。

（二）干部績(jī)效考核對(duì)多目標(biāo)治理的保障作用

改革開放以來(lái)，中央政府確定以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的目標(biāo)的同時(shí)，也調(diào)整了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。陳家喜[25]認(rèn)為，干部考核從以政治掛帥轉(zhuǎn)變到以施政績(jī)效為主，并隨時(shí)代變遷而完善。1979年《中共中央組織部關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》首次正式提出了考績(jī)的要求，即增加對(duì)黨政干部的工作成績(jī)考核。1998年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》提出注重實(shí)績(jī)考核，考核指標(biāo)趨于細(xì)化，具體包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度等。2006 年和2009年，中央組織部出臺(tái)了體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制定科學(xué)化指標(biāo)。2013年《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》提出，考核要“看全面工作，看經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的實(shí)際成效”。2016年《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系中的生態(tài)文明建設(shè)部分給出了具體且詳細(xì)的考核要求。

伴隨著干部考核制度的改革和完善，地方政府的目標(biāo)也不斷細(xì)化和多樣。地方政府的目標(biāo)逐步涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等多個(gè)方面。

在多目標(biāo)的導(dǎo)向作用下，各級(jí)政府進(jìn)一步制定詳細(xì)的工作任務(wù)，充分調(diào)動(dòng)資源，合理引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，并通過層層分解目標(biāo)任務(wù)的方式動(dòng)員各方力量共同推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?？梢?，多目標(biāo)治理是地方政府治理的典型事實(shí)。

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源與說(shuō)明

筆者收集了2000—2018年中國(guó)中央、省級(jí)、市級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、地方一般公共預(yù)算收入增速目標(biāo)、物價(jià)漲幅目標(biāo)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率目標(biāo)、（全社會(huì)）固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、規(guī)上工業(yè)增加值增速目標(biāo)

中央政府未公布規(guī)上工業(yè)增加值增速目標(biāo)。等六大目標(biāo)及實(shí)際增速數(shù)據(jù)。中央、省級(jí)、市級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、物價(jià)漲幅目標(biāo)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率目標(biāo)、（全社會(huì)）固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、規(guī)上工業(yè)增加值增速目標(biāo)以及省級(jí)、市級(jí)政府的地方一般公共預(yù)算收入增速目標(biāo)數(shù)據(jù)均來(lái)源于歷年各級(jí)《政府工作報(bào)告》，少量數(shù)據(jù)通過上一年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展執(zhí)行情況和當(dāng)年計(jì)劃草案報(bào)告進(jìn)行補(bǔ)充，中央政府的地方一般公共預(yù)算收入本級(jí)收入增速目標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源于上一年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與當(dāng)年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)值即實(shí)際增速數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年各級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和CEIC數(shù)據(jù)庫(kù)。此外，本文還從國(guó)泰安數(shù)據(jù)庫(kù)收集了市委書記的任職開始日期、任職結(jié)束日期等信息資料，從而計(jì)算得到市委書記的任期等數(shù)據(jù)。各級(jí)政府各目標(biāo)的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示。

由于各省市《政府工作報(bào)告》公布的目標(biāo)有所差異，因此，本文做了統(tǒng)一處理如下：

第一，保持目標(biāo)的統(tǒng)計(jì)口徑一致。就財(cái)政收入目標(biāo)而言，并非所有年份所有層級(jí)的政府都公布這一口徑的目標(biāo)，其他口徑的目標(biāo)還包括全口徑財(cái)政收入增速目標(biāo)、地方財(cái)政總收入增速目標(biāo)、地方財(cái)政收入增速目標(biāo)等，為了保持各級(jí)政府財(cái)政收入口徑一致，本文所指地方一般公共預(yù)算收入增速目標(biāo)包括一般公共預(yù)算收入增速目標(biāo)、公共財(cái)政預(yù)算收入增速目標(biāo)、財(cái)政預(yù)算收入目標(biāo)、一般預(yù)算收入增速目標(biāo)。上述指標(biāo)雖然名稱不同，但統(tǒng)計(jì)口徑都是稅收收入與非稅收入之和。就失業(yè)率目標(biāo)而言，雖然近年來(lái)有些省市只公布了城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率目標(biāo)，但為了保持口徑一致，本文并未將其統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。就投資目標(biāo)而言，中央政府一直公布的是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)，而省市兩級(jí)政府公布的投資增速目標(biāo)則包括全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、規(guī)模以上全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、技改投資增速目標(biāo)等，嚴(yán)格來(lái)講，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資與固定資產(chǎn)投資并非同一口徑，但是各類報(bào)告中兩者交錯(cuò)公布，并且對(duì)于一些市而言，經(jīng)過計(jì)算兩者實(shí)際代表同一含義，另外，固定資產(chǎn)投資指標(biāo)本身就有統(tǒng)計(jì)起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際就是規(guī)模以上的概念，因而本文的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)包括全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、規(guī)模以上全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)。就工業(yè)增加值目標(biāo)而言，有些地區(qū)公布的目標(biāo)口徑是全部工業(yè)增加值、工業(yè)總產(chǎn)值、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值等指標(biāo)，考慮到總產(chǎn)值與增加值的度量標(biāo)準(zhǔn)不一樣，本文在處理時(shí)予以刪除。

第二，保持目標(biāo)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)一致。對(duì)于一些報(bào)告既含有預(yù)期目標(biāo)，又含有工作目標(biāo)、奮斗目標(biāo)或力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的情況，與其他報(bào)告僅含有的預(yù)期目標(biāo)一致，本文僅統(tǒng)計(jì)預(yù)期目標(biāo)。

例如，2005年阜新市政府工作報(bào)告提出，“全市生產(chǎn)總值增長(zhǎng)18%，奮斗目標(biāo)為增長(zhǎng)20%以上”;2005年濰坊市政府工作報(bào)告提出，“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)是：地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)12%……工作中，要按照超常規(guī)跨越式發(fā)展的要求，努力實(shí)現(xiàn)以下主要奮斗目標(biāo)：地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)15%以上”。

第三，有些目標(biāo)增速并非單一、固定的數(shù)值，而是以更加彈性、留有余地的區(qū)間形式存在。如在目標(biāo)增速后加上“左右”“以上”“以內(nèi)”兩字或給出具體的區(qū)間，對(duì)此，本文做如下統(tǒng)一處理：對(duì)于只有唯一增速數(shù)值的目標(biāo)，無(wú)論是“左右”，還是“以上”“以內(nèi)”的形式，本文都將目標(biāo)增速記為該唯一增速數(shù)值。對(duì)于具體區(qū)間的目標(biāo)，若是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、地方一般公共預(yù)算收入增速目標(biāo)、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、規(guī)模以上工業(yè)增加值增速目標(biāo)，考慮到這四個(gè)目標(biāo)還有“以上”形式而沒有“以內(nèi)”形式，本文將目標(biāo)增速記為區(qū)間的下限增速數(shù)值;若是城鎮(zhèn)登記失業(yè)率目標(biāo)、物價(jià)目標(biāo)，考慮到這兩個(gè)目標(biāo)還有“以內(nèi)”形式而沒有“以上”形式，本文將目標(biāo)增速記為區(qū)間的上限增速數(shù)值。

第四，本文整理的省級(jí)、市級(jí)目標(biāo)的樣本量分別為2 352個(gè)和22 322個(gè)，既有文獻(xiàn)主要利用部分區(qū)間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)進(jìn)行分析，與之相比，本文的樣本更為豐富全面，更有助于觀察地方政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)律。下文將從目標(biāo)的向下擴(kuò)張性、約束性、差異性、延續(xù)性、階段性、政治周期性這六個(gè)重要方面展開全景透視，以此深入發(fā)掘地方政府目標(biāo)的規(guī)律。

四、地方政府多目標(biāo)治理的規(guī)律

（一）目標(biāo)向下擴(kuò)張性

目標(biāo)向下擴(kuò)張性是指下級(jí)政府的目標(biāo)在上級(jí)目標(biāo)基礎(chǔ)上放大。

目標(biāo)向下擴(kuò)張性產(chǎn)生的制度背景是當(dāng)上級(jí)政府主導(dǎo)下級(jí)政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)時(shí)，下級(jí)政府的目標(biāo)會(huì)主動(dòng)在上級(jí)政府目標(biāo)基礎(chǔ)上自行“加碼”，即“上有所好，下必甚焉”。而如果下級(jí)政府獨(dú)立性比較強(qiáng)，或指標(biāo)對(duì)政績(jī)影響不明顯，那么目標(biāo)向下擴(kuò)張性就會(huì)不明顯甚至消失。周黎安等[10]研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)存在自上而下的“層層加碼”現(xiàn)象，那么，這種現(xiàn)象會(huì)體現(xiàn)在其他指標(biāo)、且在各級(jí)政府中普遍存在嗎？

觀察下級(jí)政府目標(biāo)擴(kuò)張性的角度可以分為兩大類：其一，是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而言，下級(jí)相對(duì)上級(jí)的目標(biāo)數(shù)值越大，越能體現(xiàn)政績(jī)，意味著擴(kuò)張性越強(qiáng)。其二，對(duì)民生發(fā)展指標(biāo)而言，下級(jí)相對(duì)上級(jí)的目標(biāo)數(shù)值越小，越能體現(xiàn)政績(jī)，意味著擴(kuò)張性越強(qiáng)。度量方式是計(jì)算下級(jí)與上級(jí)政府各目標(biāo)差值（包括省級(jí)目標(biāo)與中央目標(biāo)差值、市級(jí)目標(biāo)與省級(jí)目標(biāo)差值），其描述性統(tǒng)計(jì)與相關(guān)比重如表2所示。

1.省級(jí)目標(biāo)對(duì)中央目標(biāo)的擴(kuò)張性分析

由表2可知，省級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)均呈現(xiàn)明顯的向下擴(kuò)張性。其中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、投資的擴(kuò)張程度均為0.021，即各省目標(biāo)在中央目標(biāo)基礎(chǔ)上平均增加2.1%。進(jìn)一步比較，省級(jí)目標(biāo)與中央目標(biāo)差值大于0的比重以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最甚，高達(dá)94.347%。就民生發(fā)展目標(biāo)而言，物價(jià)省級(jí)目標(biāo)與中央目標(biāo)基本持平，失業(yè)率省級(jí)目標(biāo)比中央目標(biāo)略低，說(shuō)明民生發(fā)展目標(biāo)沒有呈現(xiàn)明顯的向下擴(kuò)張性。

為了進(jìn)一步觀察省級(jí)目標(biāo)擴(kuò)張性的動(dòng)態(tài)規(guī)律，本文計(jì)算了省級(jí)目標(biāo)與中央目標(biāo)的差值按年份分組的均值，如圖1所示。由圖1可知，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)在2013年后擴(kuò)張性明顯降低;財(cái)政收入目標(biāo)的擴(kuò)張性在2013年前波動(dòng)劇烈，2013年后也明顯下降;投資目標(biāo)的擴(kuò)張性無(wú)明顯規(guī)律性變化。

2.市級(jí)目標(biāo)對(duì)省級(jí)目標(biāo)的擴(kuò)張性分析

由表2可知，市級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)也呈現(xiàn)明顯的向下擴(kuò)張性。就擴(kuò)張程度而言，其排序?yàn)橥顿Y（0.028）>工業(yè)增加值（0.026）>經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入（0.018）。就體現(xiàn)出擴(kuò)張性的樣本數(shù)量而言，其排序?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（80.568%）>工業(yè)增加值（77.928%）>財(cái)政收入（65.702%）>投資（61.999%）。就民生發(fā)展指標(biāo)而言，其擴(kuò)張性與省級(jí)目標(biāo)擴(kuò)張性同樣不明顯。圖2呈現(xiàn)了市級(jí)目標(biāo)對(duì)省級(jí)目標(biāo)的擴(kuò)張動(dòng)態(tài)。由圖2可知，在2013年后，各目標(biāo)擴(kuò)張性均明顯下降。

綜上可知，地方政府的各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)均呈現(xiàn)明顯的向下擴(kuò)張性，而民生發(fā)展指標(biāo)體現(xiàn)不明顯;2013年后，地方政府的各目標(biāo)向下擴(kuò)張性均有所減弱。

（二）目標(biāo)約束性

目標(biāo)約束性是指在年初設(shè)定目標(biāo)后，政府要嚴(yán)格按目標(biāo)執(zhí)行。

目標(biāo)約束性與實(shí)踐中大量的政府考核有關(guān)。盡管在《政府工作報(bào)告》中，政府將這六大目標(biāo)定位為預(yù)期性目標(biāo)，但是大部分報(bào)告仍用大量篇幅論述為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所要完成的工作任務(wù)。在地方“兩會(huì)”之后，為確保目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處，政府會(huì)進(jìn)一步制定詳細(xì)方案，將目標(biāo)分解到本級(jí)地方政府和下級(jí)地方政府，并以正式文件的形式下發(fā)通知，以此作為考核標(biāo)準(zhǔn)，且在下一年的目標(biāo)責(zé)任考核大會(huì)上通報(bào)結(jié)果，排名靠前的地方政府有獎(jiǎng)勵(lì)，而排名靠后的地方政府則可能會(huì)被上級(jí)約談。這種運(yùn)行機(jī)制必然使得預(yù)期目標(biāo)體現(xiàn)出約束性特征。另外，目標(biāo)約束性又與黨中央的考核導(dǎo)向變化有關(guān)，例如，黨的十八大更加注重生態(tài)文明建設(shè)，則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的約束性就會(huì)相應(yīng)降低。

分析目標(biāo)約束性的方法為實(shí)現(xiàn)值與目標(biāo)值的差。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而言，差值大于或等于0則為指標(biāo)實(shí)現(xiàn)，對(duì)民生發(fā)展指標(biāo)而言，差值小于或等于0則視為指標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

1.省級(jí)目標(biāo)約束性分析

筆者繪制了各省級(jí)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)值與預(yù)期值的散點(diǎn)圖，具體如圖3所示。結(jié)果有點(diǎn)出人意料，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度均低于80%，工業(yè)增加值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度甚至不足60%。盡管印象中普遍認(rèn)為，在考核壓力下，政府會(huì)充分調(diào)動(dòng)資源，甚至簽訂責(zé)任狀或責(zé)任書來(lái)完成目標(biāo)，但是實(shí)際上目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度并不非常高，代表性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度僅為76.712%。

對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而言，實(shí)現(xiàn)值位于預(yù)期值上方表示目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，對(duì)于民生發(fā)展指標(biāo)而言，實(shí)現(xiàn)值位于預(yù)期值下方表示目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。圖4同。

2.市級(jí)目標(biāo)約束性分析

本文繪制了各市級(jí)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)值與預(yù)期值的散點(diǎn)圖，具體如圖4所示。從圖4中可以看出，民生發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度大大高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，工業(yè)增加值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度甚至不足50%。且市級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度普遍低于省級(jí)，代表性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度相差近20%。

出現(xiàn)上述情況的原因可能在于：首先，各級(jí)地方政府設(shè)定目標(biāo)更多是發(fā)出信號(hào)、堅(jiān)定方向、發(fā)揮組織效力的手段，而對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的硬性要求并不是非常高。其次，黨的十八大后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的約束性相應(yīng)降低。省級(jí)、市級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的平均實(shí)現(xiàn)度情況如圖5和圖6所示。從圖5和圖6可以看出，2013年后，各經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的確普遍未得以實(shí)現(xiàn)。綜上可知，地方目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度歷年平均在50%以上;市級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度普遍低于省級(jí);2013年后，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)普遍未得以實(shí)現(xiàn)。

（三）目標(biāo)差異性

目標(biāo)差異性是指地區(qū)間各指標(biāo)是否因?yàn)樯霞?jí)政府目標(biāo)影響、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異和競(jìng)爭(zhēng)激烈等因素，在地區(qū)之間表現(xiàn)出很大的差異性。

測(cè)度目標(biāo)差異性有其制度和經(jīng)濟(jì)背景：在垂直領(lǐng)導(dǎo)體系下，下級(jí)政府發(fā)展目標(biāo)不可避免地會(huì)在較大程度受上級(jí)政府目標(biāo)影響，如果下級(jí)政府目標(biāo)趨同于上級(jí)政府目標(biāo)時(shí)（如物價(jià)），則地區(qū)間目標(biāo)差異性就小;同時(shí)，如果地方之間經(jīng)濟(jì)差異較大，則地方政府之間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)激烈（如GDP），則地區(qū)間目標(biāo)差異性就大。本文用各地區(qū)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)度量目標(biāo)差異性，并分別按省級(jí)、市級(jí)兩個(gè)維度度量，結(jié)果如表3所示。

由表3可知，

其一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的地區(qū)差異性高于民生發(fā)展指標(biāo)。不論是省級(jí)指標(biāo)還是市級(jí)指標(biāo)，目標(biāo)差異性的排序均為：投資>財(cái)政收入>工業(yè)增加值>經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)>失業(yè)率和物價(jià)。投資目標(biāo)差異性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他目標(biāo)，而物價(jià)和失業(yè)率目標(biāo)差異性非常低。

其二，市級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的差異性普遍高于省級(jí)。與省級(jí)目標(biāo)差異性相比，市級(jí)投資目標(biāo)差異性高出0.360個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)差異性高出0.210個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)增加值目標(biāo)差異性高出0.002個(gè)百分點(diǎn)。而在民生發(fā)展目標(biāo)差異比較中，市級(jí)略低于省級(jí)。

其三，2002—2013年經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的差異性高于其他區(qū)間。2002—2013年，以投資為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)差異性明顯較高，這個(gè)時(shí)間段正是中國(guó)從加入世貿(mào)組織到經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)的區(qū)間，在此區(qū)間內(nèi)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，這意味著在高速增長(zhǎng)期，地區(qū)間的目標(biāo)差異性也會(huì)上升。

（四）目標(biāo)延續(xù)性

目標(biāo)延續(xù)性是指地方政府各個(gè)發(fā)展指標(biāo)是否會(huì)受到上一期較大影響，從而顯現(xiàn)出連續(xù)性特征。

測(cè)度目標(biāo)延續(xù)性的制度和經(jīng)濟(jì)背景是，地方政府目標(biāo)會(huì)受五年規(guī)劃的影響，但是在實(shí)際執(zhí)行中會(huì)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。中國(guó)從中央政府到地方政府，每五年均會(huì)制定發(fā)展規(guī)劃，五年發(fā)展規(guī)劃會(huì)分解到每年的計(jì)劃中，因而年目標(biāo)均會(huì)受到五年規(guī)劃的影響，從而導(dǎo)致目標(biāo)有較強(qiáng)的延續(xù)性。但五年規(guī)劃作為指導(dǎo)性文件，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)進(jìn)行微調(diào)，因而地方政府目標(biāo)也要根據(jù)中央政府的政策進(jìn)行調(diào)整，這又會(huì)降低目標(biāo)的延續(xù)性。

一個(gè)典型例子是財(cái)政收支預(yù)算的制定。財(cái)政預(yù)算有增量預(yù)算和零基預(yù)算兩種方式，增量預(yù)算是指以基期水平為基礎(chǔ)做出的預(yù)算，零基預(yù)算是指在每一個(gè)新的期間重新判斷所有費(fèi)用后做出的預(yù)算。顯然，如果堅(jiān)持增量預(yù)算方式，那么財(cái)政收入目標(biāo)會(huì)體現(xiàn)較強(qiáng)的延續(xù)性，反之則體現(xiàn)較弱的延續(xù)性。

1.省級(jí)目標(biāo)延續(xù)性

為了考察省級(jí)目標(biāo)的延續(xù)性，本文設(shè)定如下模型進(jìn)行分析：

XTi，t=ρXTi，t-1+ηi+λt+εi，t（1）

其中，XTi，t表示地區(qū)i在第t年的各個(gè)目標(biāo)，ηi表示地區(qū)固定效應(yīng)，λt表示年份固定效應(yīng)，εi，t表示誤差項(xiàng)。系數(shù)ρ反映目標(biāo)的延續(xù)性大小，省級(jí)目標(biāo)的延續(xù)性估計(jì)結(jié)果如表4所示。

從表4中可以看出，各指標(biāo)在省級(jí)層面存有顯著的目標(biāo)延續(xù)性，但是延續(xù)性程度差異很大。各指標(biāo)一階滯后項(xiàng)的回歸系數(shù)均顯著為正，按系數(shù)大小排序?yàn)椋航?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)>失業(yè)率>投資>工業(yè)增加值>財(cái)政收入>物價(jià)，說(shuō)明省級(jí)層面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的延續(xù)性最大，物價(jià)的延續(xù)性最小。

2.市級(jí)目標(biāo)延續(xù)性

為了考察市級(jí)目標(biāo)延續(xù)性，本文在雙向固定效應(yīng)模型的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加入省份與年份虛擬變量的交互項(xiàng)，以此控制省份隨時(shí)間變化的因素。市級(jí)目標(biāo)的延續(xù)性估計(jì)結(jié)果如表4所示。

從表4中可以看出，與省級(jí)目標(biāo)的延續(xù)性類似，各指標(biāo)在市級(jí)層面也存有顯著的目標(biāo)延續(xù)性，延續(xù)性程度差異也很大。各指標(biāo)一階滯后項(xiàng)的回歸系數(shù)均顯著為正，按系數(shù)大小排序?yàn)椋航?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)>工業(yè)增加值>財(cái)政收入>失業(yè)率>投資>物價(jià)，說(shuō)明市級(jí)層面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的延續(xù)性亦最大，物價(jià)的延續(xù)性亦最小。

綜上，地方政府目標(biāo)存在顯著的延續(xù)性，其中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的延續(xù)性最大，物價(jià)的延續(xù)性最小。

（五）目標(biāo)階段性

目標(biāo)階段性是指地方政府發(fā)展目標(biāo)在不同歷史發(fā)展階段表現(xiàn)出不同特征。

目標(biāo)階段性的制度和經(jīng)濟(jì)背景是，地方發(fā)展目標(biāo)既受黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法影響，也受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化影響。影響地方發(fā)展目標(biāo)的導(dǎo)向性制度是中央組織部在各個(gè)時(shí)期發(fā)布的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法，主要包括1998年出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，其主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)工作實(shí)績(jī)考核制度;2006 年和2009年出臺(tái)的體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法;2013年黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”，當(dāng)年又修改了相關(guān)考核辦法，強(qiáng)調(diào)“五位一體”的國(guó)家治理理念，考核內(nèi)容更加豐富。就經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化而言，中國(guó)自2001年底加入世界貿(mào)易組織后，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入較長(zhǎng)的高速增長(zhǎng)期;2008年受全球金融危機(jī)沖擊，經(jīng)濟(jì)增速放緩;2013年后經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)。這種經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化勢(shì)必反映到地方發(fā)展目標(biāo)上。

為此，本文計(jì)算了2000—2018年省級(jí)和市級(jí)政府六大目標(biāo)按年份分組的均值，如圖7和圖8所示。從圖7和圖8中可以看出，無(wú)論是省級(jí)還是市級(jí)，2000—2018年各經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)大體呈現(xiàn)出先上升再下降的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，而民生發(fā)展指數(shù)階段性特征不明顯。2013年是制度變革和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的交匯點(diǎn)，因而以2013年為界線，分為上升和下降兩個(gè)階段進(jìn)行具體分析。第一個(gè)階段：2000—2012年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)大體處于上升階段。在這一階段的初期，中國(guó)成功克服了亞洲金融危機(jī)的不利影響，初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，具備了良好的發(fā)展基礎(chǔ)，國(guó)家發(fā)展處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。在這一有利的背景之下，各級(jí)政府努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷提高目標(biāo)。2008年全球金融危機(jī)發(fā)生后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力，2009年地方政府開始調(diào)低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入和工業(yè)增加值目標(biāo)，但是投資目標(biāo)大幅度上升，這反映出當(dāng)時(shí)以“四萬(wàn)億”投資計(jì)劃刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果。2009年后投資目標(biāo)連續(xù)3年保持高位，這帶動(dòng)了其他經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的上升。

第二個(gè)階段：2013年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)大體處于下降階段。在這一階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，為了更好地解決發(fā)展中遇到的矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，地方政府開始轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，不再過度追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，而是更為注重提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，從而直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展類各項(xiàng)指標(biāo)目標(biāo)值下降。

（六）目標(biāo)政治周期性

目標(biāo)政治周期性是指地方各個(gè)發(fā)展指標(biāo)與地方主政領(lǐng)導(dǎo)的任期可能存在密切聯(lián)系。

目標(biāo)的政治周期性的制度背景是，由于地方主政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)地方各發(fā)展指標(biāo)的預(yù)期設(shè)置有很大的影響，他們的任期可能會(huì)影響目標(biāo)的設(shè)定及完成。在中國(guó)，市委書記作為領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”，主導(dǎo)地方發(fā)展戰(zhàn)略并決定地方發(fā)展目標(biāo)，因而市委書記的任期有可能影響目標(biāo)。

市委書記任期影響目標(biāo)的可能機(jī)制為：一方面，市委書記在新上任之時(shí)工作積極性高，傾向于設(shè)定一個(gè)較高的目標(biāo)，隨著任期的增長(zhǎng)，這種熱情不斷降低，目標(biāo)也隨之下降，但如果任期過長(zhǎng)或者將要離任之時(shí)，可能會(huì)奮力一搏設(shè)定較高的目標(biāo)，從而使目標(biāo)與任期之間呈U型關(guān)系。另一方面，市委書記在新上任之時(shí)可能并不熟悉當(dāng)?shù)毓ぷ?，傾向于設(shè)定一個(gè)較低、比較容易完成的目標(biāo)，隨著工作的熟悉和經(jīng)驗(yàn)的積累逐步提高目標(biāo)，但如果任期過長(zhǎng)或者將要離任之時(shí)，就沒有很大的積極性再設(shè)定過高的目標(biāo)，從而使目標(biāo)與任期之間呈倒U型關(guān)系。馬亮[7]認(rèn)為，市委書記與目標(biāo)之間存在某種規(guī)律，當(dāng)我們擴(kuò)大樣本后，這種規(guī)律還存在嗎？為了考察目標(biāo)的政治周期性規(guī)律，本文繪制了各市級(jí)目標(biāo)與市委書記任期的散點(diǎn)圖，如圖9所示。

從圖9中可以看出，各目標(biāo)與市委書記任期的二次曲線擬合基本是水平線，并未呈現(xiàn)U型或倒U型關(guān)系。為進(jìn)一步觀察兩者關(guān)系，本文將市委書記的任期分為三類，即任期的第一年稱為新任、任期的最后一年稱為將離、任期的其他年份稱為在任，并計(jì)算不同任期類型下各目標(biāo)的平均值和中位數(shù)，結(jié)果顯示，六類目標(biāo)在這三類任期的均值和中位數(shù)雖略有差異，但差異很小。

綜上，目標(biāo)的政治周期性并不存在。這或許是因?yàn)槭形瘯浫纹谑怯缮霞?jí)決定的，地方領(lǐng)導(dǎo)人面對(duì)的任期實(shí)際上是不確定的，耿曙等[26]認(rèn)為，地級(jí)市市委書記平均任期為3.6年，因而很難保持目標(biāo)的一致性和連貫性。

五、結(jié)論、思考及政策建議

地方政府目標(biāo)是凝聚共識(shí)、調(diào)動(dòng)資源、動(dòng)員各方面力量的重要手段，地方政府目標(biāo)體現(xiàn)著地方施政意圖，研究地方政府的目標(biāo)治理有助于我們更好地理解地方政府經(jīng)濟(jì)行為。本文在闡釋地方政府的多目標(biāo)治理基礎(chǔ)上，通過2000—2018年中國(guó)省級(jí)和市級(jí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、投資、工業(yè)增加值、失業(yè)率、物價(jià)六大目標(biāo)數(shù)據(jù)，較為全面地刻畫出中國(guó)地方政府多目標(biāo)治理規(guī)律。

筆者發(fā)現(xiàn)，地方政府多目標(biāo)治理具有五個(gè)特性：一是目標(biāo)向下擴(kuò)張性。地方政府的各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)均有呈現(xiàn)明顯的向下擴(kuò)張性，而民生發(fā)展指標(biāo)體現(xiàn)不明顯;2013年后，地方政府的目標(biāo)向下擴(kuò)張性減弱。二是目標(biāo)約束性。地方目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度歷年平均在50%以上;市級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度普遍低于省級(jí);2013年后，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)普遍未得以實(shí)現(xiàn)。三是目標(biāo)差異性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的地區(qū)差異性高于民生發(fā)展指標(biāo)的地區(qū)差異性;市級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的差異性普遍高于省級(jí);2002—2013年經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的差異性高于其他區(qū)間。四是目標(biāo)延續(xù)性。目標(biāo)存在顯著的延續(xù)性，其中，GDP的延續(xù)性最大，物價(jià)的延續(xù)性最小。五是目標(biāo)階段性。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)自2000年后處于上升期，2008年受全球金融危機(jī)影響，投資目標(biāo)大幅度上升，2013年后各經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)持續(xù)下降，民生發(fā)展指標(biāo)無(wú)明顯目標(biāo)階段性特征。

本文主要通過統(tǒng)計(jì)分析來(lái)發(fā)現(xiàn)地方政府多目標(biāo)治理的基本規(guī)律，而對(duì)規(guī)律成因的研究需要后續(xù)更多深入的探討?；谏衔牡难芯拷Y(jié)論，有以下三個(gè)問題值得深入思考：

一是地方政府GDP晉升錦標(biāo)賽是否成立？或者在多大程度上成立？GDP晉升錦標(biāo)賽不太可能發(fā)生在強(qiáng)調(diào)政治能力的省級(jí)政府之間，也不太可能發(fā)生在市轄的區(qū)縣之間。即使是市級(jí)政府，地方政府追求是多目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，上級(jí)政府考核的也是多目標(biāo)。中國(guó)公開的干部核心考核標(biāo)準(zhǔn)一直是“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)維度，五個(gè)維度中只有“績(jī)”與晉升錦標(biāo)賽所指的“圍繞客觀可衡量的指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)”相關(guān)，而GDP也只是政績(jī)考核中的一部分，單憑GDP一個(gè)指標(biāo)難以決定官員能否晉升。在這種情況下，GDP晉升錦標(biāo)賽的分析模式在多大程度上有效？陶然等[27]、姚洋和張牧揚(yáng)[28]與楊其靜和鄭楠[29]基于實(shí)際GDP的研究質(zhì)疑GDP晉升錦標(biāo)賽的存在性。地方政府施政目標(biāo)反映地方政府意圖，無(wú)疑，基于地方政府目標(biāo)的研究可以進(jìn)一步揭開GDP晉升錦標(biāo)賽的謎團(tuán)。二是

在干部任期制下，地方政府如何平衡短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)的矛盾？政績(jī)顯現(xiàn)時(shí)間有長(zhǎng)有短，加之經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、投資之類指標(biāo)在當(dāng)期就可觀察出來(lái)，而如教育改善之類指標(biāo)需要更長(zhǎng)時(shí)間的觀察才能得出結(jié)論。而地方資源特別是財(cái)政資源是有限的，在干部任期制背景下，如何設(shè)計(jì)制度以保證地方政府傾力于長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)呢？三是

在干部考核制度下，地方政府如何平衡考核指標(biāo)與非考核指標(biāo)的矛盾？對(duì)于上級(jí)政府考核的指標(biāo)，下級(jí)政府會(huì)有更多的資源投入，而會(huì)忽視非考核指標(biāo)的投入，即考核會(huì)提高技術(shù)效率，卻以降低配置效率為代價(jià)[30]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，考核目標(biāo)會(huì)從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向公共治理，指標(biāo)就會(huì)由顯性轉(zhuǎn)向隱性，從短期轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期，在這種情況下，如何制定干部考核制度以防范地方行政資源誤配？

根據(jù)上文的分析，筆者提出如下政策建議：一是地方政府在充分發(fā)揮目標(biāo)治理的積極作用的同時(shí)，還需要注意抑制其所產(chǎn)生的不良影響。地方政府的多目標(biāo)治理有利于凝聚社會(huì)共識(shí)、充分調(diào)動(dòng)資源、動(dòng)員各方面力量推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，但是由于各地情況有所差異，集中統(tǒng)一的目標(biāo)可能造成行為扭曲、資源誤配等不良影響，地方政府需要注意進(jìn)行抑制。二是地方政府要更加重視長(zhǎng)期目標(biāo)。盡管當(dāng)前的干部任期制使地方政府更為關(guān)注短期目標(biāo)，但要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，地方政府就要更加重視長(zhǎng)期目標(biāo)，避免短視行為。三是中國(guó)要繼續(xù)完善干部考核制度，既要統(tǒng)籌兼顧對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和民生發(fā)展目標(biāo)的考核，也要綜合平衡對(duì)長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)的考核，更要合理安排對(duì)定性目標(biāo)和定量目標(biāo)的考核。

在地方政府多目標(biāo)治理中，還隱藏著更多地方政府行為密碼，其是一個(gè)亟待學(xué)術(shù)界進(jìn)行深入研究的領(lǐng)域，本文通過對(duì)一般性規(guī)律的分析，有助于開拓后續(xù)相關(guān)研究。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐現(xiàn)祥，劉毓蕓.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理[J].經(jīng)濟(jì)研究，2017（07）：18-33.

[2]楊偉民.發(fā)展規(guī)劃的理論和實(shí)踐[M].北京：清華大學(xué)出版社，2010：17-64.

[3]楊永恒.發(fā)展規(guī)劃：理論、方法和實(shí)踐[M].北京：清華大學(xué)出版社，2012：156-189.

[4]鄢一龍.目標(biāo)治理：看得見的五年規(guī)劃之手[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013：139-166.

[5]呂捷，鄢一龍，唐嘯.“碎片化”還是“耦合”？五年規(guī)劃視角下的央地目標(biāo)治理[J].管理世界，2018（04）：55-66.

[6]王漢生，王一鴿.目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯[J].社會(huì)學(xué)研究，2009（02）：61-92+244.

[7]馬亮.目標(biāo)治國(guó)：官員問責(zé)、績(jī)效差距與政府行為[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018：15-19.

[8]MA L.Performance feedback， government goal-setting， and aspiration level adaption：evidence from Chinese provinces[J].Public administration，2016，94（2）：452-471.

[9]王賢彬，黃亮雄.地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理——一個(gè)三元框架的理論構(gòu)建與實(shí)證檢驗(yàn)[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2019（09）：30-44.

[10]周黎安，劉沖，厲行，等.“層層加碼”與官員激勵(lì)[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯，2015（01）：1-15.

[11]LI X， LIU C， WENG X， et al. Target setting in tournaments：theory and evidence from China[J].The economic journal，2019，623（129）：2888-2915.

[12]詹新宇，劉文彬.中國(guó)式財(cái)政分權(quán)與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理——來(lái)自省、市政府工作報(bào)告的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].管理世界，2020（03）：23-39+77.

[13]孫文凱，劉元春.政府制定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的影響——來(lái)自中國(guó)的證據(jù)[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2016（03）：5-13.

[14]劉淑琳，王賢彬，黃亮雄.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)投資嗎？——基于2001—2016年地級(jí)市樣本的理論分析與實(shí)證檢驗(yàn)[J].金融研究，2019（08）：1-19.

[15]趙新宇，鄭國(guó)強(qiáng).地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與要素市場(chǎng)扭曲[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2020（10）：37-49.

[16]胡深，呂冰洋.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與土地出讓[J].財(cái)政研究，2019（07）：46-59.

[17]LIU D， XU C， YU Y， et al. Economic growth target，distortion of public expenditure and business cycle in China[J].China economic review，2020，63（10）：1-20.

[18]陳邱惠，徐現(xiàn)祥.全球視野下的穩(wěn)增長(zhǎng)——第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)的增長(zhǎng)目標(biāo)與政府支出[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2021，21（02）：405-426.

[19]李書娟，王賢彬.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力下的國(guó)企投資規(guī)律及效應(yīng)研究——來(lái)自地級(jí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與上市公司樣本的證據(jù)[J].南方經(jīng)濟(jì)，2020（11）：83-98.

[20]劉勇，黃燦.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與企業(yè)創(chuàng)新[J].金融學(xué)季刊，2020，14（02）：1-24.

[21]黃亮雄，馬明輝，王賢彬.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)影響了企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)嗎？——基于市場(chǎng)和政府雙重視角的考察[J].財(cái)經(jīng)研究，2021，47（01）：62-76+93.

[22]余泳澤，潘妍.中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)滯后并存之謎——基于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)約束視角的解釋[J].經(jīng)濟(jì)研究，2019（03）：150-165.

[23]趙爾巽.清史稿[M].天津：天津古籍出版社，2015：1580.

[24]瞿同祖.清代地方政府[M].北京：法律出版社，2011：31.

[25]陳家喜.地方官員政績(jī)激勵(lì)的制度分析[J].政治學(xué)研究，2018（03）：72-80+128.

[26]耿曙，龐保慶，鐘靈娜.中國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)任期與政府行為模式：官員任期的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2016，15（03）：893-916.

[27]陶然，蘇福兵，陸曦，等.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠帶來(lái)晉升嗎？——對(duì)晉升錦標(biāo)競(jìng)賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級(jí)實(shí)證重估[J].管理世界，2010（12）：13-26.

[28]姚洋，張牧揚(yáng).官員績(jī)效與晉升錦標(biāo)賽——來(lái)自城市數(shù)據(jù)的證據(jù)[J].經(jīng)濟(jì)研究，2013（01）：137-150.

[29]楊其靜，鄭楠.地方領(lǐng)導(dǎo)晉升競(jìng)爭(zhēng)是標(biāo)尺賽、錦標(biāo)賽還是資格賽[J].世界經(jīng)濟(jì)，2013（12）：130-156.

[30]喬寶云.中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的關(guān)鍵問題[J].財(cái)經(jīng)智庫(kù)，2017，2（01）：51-80+142.

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2022.06.001

[引用格式]呂冰洋，張兆強(qiáng).地方政府的多目標(biāo)治理：事實(shí)與規(guī)律[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2022（06）：3-15.

收稿日期：2021-11-25

基金項(xiàng)目：中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金項(xiàng)目（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）“中國(guó)大規(guī)模減稅的理論與效果研究”（20XNLG01）

作者簡(jiǎn)介：呂冰洋（1973-） ，男，山東威海人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，教育部青年長(zhǎng)江學(xué)者，主要從事財(cái)稅理論與政策、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面的研究。E-mail： lby@ruc.edu.cn

張兆強(qiáng)（通訊作者）（1991-），男，山東濟(jì)南人，講師，博士，主要從事財(cái)稅理論與政策方面的研究。E-mail： zzqzzq_2010@163.com