章 平 莫雪艷

一、引言

粵港澳大灣區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，是外來人口進(jìn)城務(wù)工的首選之地。早在20世紀(jì)80年代，大灣區(qū)九市因其毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢，全方位吸引外商投資，逐步形成了以勞動(dòng)密集型為主的產(chǎn)業(yè)模式，進(jìn)而吸引了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。農(nóng)民工為粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)和發(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，這個(gè)數(shù)量龐大的群體如何很好地融入城市、實(shí)現(xiàn)市民化成為推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)高品質(zhì)發(fā)展的動(dòng)力源。2017-2018年大灣區(qū)九市中除肇慶外城鎮(zhèn)化率均高于全國水平，2018年城鎮(zhèn)化率均較2017年有所增長，且大灣區(qū)九市中大部分城市的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到較高水平，增長速度有限。此外，大灣區(qū)九市2018年常住城鎮(zhèn)人口數(shù)相較于2017年均有所增長，其中深圳增量最多，達(dá)到58.73萬人（圖1和圖2）。人口集聚度不斷上升，粵港澳大灣區(qū)要保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)效提升需加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，而市民化成本則對農(nóng)民工市民化意愿有顯著影響。

圖1 粵港澳大灣區(qū)九市2017-2018年城鎮(zhèn)化率及增長率

圖2 粵港澳大灣區(qū)九市2017-2018年城鎮(zhèn)常住人口數(shù)及增量

本文主要研究內(nèi)容是通過選取合適的市民化成本測算指標(biāo)對粵港澳大灣區(qū)九個(gè)城市農(nóng)民工市民成本進(jìn)行測算，根據(jù)測算結(jié)果有針對性地在國家、省級及市級層面提出推進(jìn)農(nóng)民工市民化的相關(guān)財(cái)政政策意見。農(nóng)民工市民化是粵港澳大灣區(qū)國家戰(zhàn)略實(shí)施中必須破解的發(fā)展難題，測算粵港澳大灣區(qū)農(nóng)民工市民化成本、提出差異化的財(cái)政支持政策和改革舉措，對于粵港澳大灣區(qū)這一國家戰(zhàn)略的實(shí)施具有“協(xié)同配套、同向共進(jìn)”重要意義。

二、文獻(xiàn)綜述

市民化成本類型區(qū)分方面，大部分學(xué)者認(rèn)為中國的城鎮(zhèn)化是政府、企業(yè)和個(gè)人三個(gè)行為主體互相作用的結(jié)果，因此農(nóng)民工市民化成本包括政府成本、個(gè)人成本及企業(yè)成本。[1]個(gè)人成本即為農(nóng)民工融入城市生活個(gè)人所承擔(dān)的成本，企業(yè)成本主要指企業(yè)為農(nóng)民工支付與城市市民相同工資、福利等發(fā)生的費(fèi)用成本，政府成本包括公共服務(wù)成本及社會(huì)保障成本等，主要由政府承擔(dān)。[2]也有觀點(diǎn)指出，相關(guān)社會(huì)組織也應(yīng)該承擔(dān)起農(nóng)民工市民化成本分?jǐn)傌?zé)任。[3]許光（2018）認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本是指流入地政府為了保障農(nóng)民工與市民享有同等的權(quán)利和待遇，保障其在城市正常工作和生活，維持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必須支付的最低資金量，因此市民化成本只需測算公共成本。[4]寇建嶺和謝志巋（2018）將市民化成本區(qū)分為直接成本和間接成本，直接成本指可通過官方公開直接獲取的數(shù)據(jù)，間接成本具有隱蔽性及滯后性，主要包括風(fēng)險(xiǎn)性成本、機(jī)會(huì)性成本和未來性成本。[5]

在農(nóng)民工市民化的測算指標(biāo)選取研究中，在公共成本測算方面，蔡翼飛等（2014）認(rèn)為市民化成本不應(yīng)該包括基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)投資、城市管理等成本，因?yàn)檫@些成本無法區(qū)分是否是為了農(nóng)民工市民化，且對農(nóng)民工排斥度不高。[6]在私人成本測算方面，許光（2014）認(rèn)為農(nóng)民工私人成本還應(yīng)包括為增強(qiáng)人力資本和擴(kuò)展社會(huì)關(guān)系所支付的資本再造成本以及非理性消費(fèi)的享樂成本。[7]陸銘（2017）表示，多數(shù)文獻(xiàn)對市民化成本進(jìn)行重復(fù)計(jì)算，其中農(nóng)民工私人成本不應(yīng)包括購房成本，主要原因是多數(shù)農(nóng)民工通過租賃的形式滿足居住需求，并不一定需要新建大量廉租房。[8]寇建嶺和謝志巋（2018）認(rèn)為市民化是外來人口獲得流入城市的市民身份，并真正擁有與其他市民大致一致的社會(huì)生活的完整過程，因此農(nóng)民工市民化成本還應(yīng)該包括各種機(jī)會(huì)成本以及未來性風(fēng)險(xiǎn)成本。[9]杜海峰等（2015）則將私人成本分為顯性成本和隱性成本，顯性成本包括生活、住房及社會(huì)保障成本等成本，隱性成本包括子女教育機(jī)會(huì)成本、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)交往等成本。[10]廖茂林等（2018）認(rèn)為農(nóng)民工市民化成本中的基礎(chǔ)設(shè)施成本應(yīng)包括公共服務(wù)和公共設(shè)施管理業(yè)等新增的建設(shè)成本；[11]而張欣煒等（2018）則認(rèn)為農(nóng)民工市民化成本中基礎(chǔ)設(shè)施成本不止包括新增的建設(shè)成本，還包括了增加的維護(hù)成本。[12]

現(xiàn)有支持農(nóng)民工市民化的財(cái)政制度不完善。財(cái)政制度與農(nóng)民工市民化進(jìn)程關(guān)系密切，趙德昭等（2013）和李廣斌等（2014）認(rèn)為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化困境主要源自財(cái)政分權(quán)不足，地市政府財(cái)政自給能力不足。[13][14]羅超烈等（2015）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)中地方政府財(cái)政支出能力有限，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不完善，會(huì)制約農(nóng)民工市民化進(jìn)程。[15]歐陽力勝（2015）認(rèn)為實(shí)現(xiàn)地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一和中央轉(zhuǎn)移支付制度與農(nóng)民工市民化相掛鉤的機(jī)制需要進(jìn)一步完善才能推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。[16]傅帥雄（2019）認(rèn)為中央政府應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加大對地方政府轉(zhuǎn)移支付力度，探索建立健全農(nóng)民工輸入地與輸出地之間的合作機(jī)制。[17]這里存在的根本難題是：財(cái)政資源和政策制定如何為農(nóng)民工在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展空間，對不同城市、不同群體采取差異化財(cái)政支持政策。

綜上所述，目前學(xué)界對于農(nóng)民工市民化成本并沒有統(tǒng)一的指標(biāo)體系，其中分類加總法是眾多文獻(xiàn)常用的市民化成本測算方法。[18][19][20]不同的指標(biāo)選取測算出來的結(jié)果不一。一些研究將個(gè)人成本與公共成本一并計(jì)算，得出的結(jié)果可信度低，不能在個(gè)人成本與公共成本之間做出明確劃分；部分研究只選擇性地計(jì)算了一部分成本項(xiàng)目或有重復(fù)的計(jì)算指標(biāo)存在，從而導(dǎo)致計(jì)算結(jié)果嚴(yán)重偏離實(shí)際。因此關(guān)于支持農(nóng)民工市民化的財(cái)政制度還有待根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行完善。本文選取貼合粵港澳大灣區(qū)實(shí)際的測算指標(biāo)構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本測算模型；根據(jù)對九市農(nóng)民工市民化成本進(jìn)行量化分析的結(jié)果，從不同層面提出合理化的財(cái)政支持政策建議。

三、粵港澳大灣區(qū)九市數(shù)據(jù)選取和農(nóng)民工市民化成本測算

（一）測算范圍和數(shù)據(jù)來源

1.測算范圍

在數(shù)據(jù)獲取方面，部分文獻(xiàn)數(shù)據(jù)來源不是官方數(shù)據(jù)，研究測算較為粗糙，計(jì)算應(yīng)盡量使用官方權(quán)威數(shù)據(jù)，同時(shí)平衡流入流出地的增減法，避免同類服務(wù)重復(fù)計(jì)算。本文從實(shí)際情況考慮選取測算指標(biāo)，以此保證測算結(jié)果能為不同地區(qū)城市化路徑的選擇提供真正有價(jià)值的參考依據(jù)。本文對市民化成本的測算，就主體性質(zhì)而言，主要包括公共成本和個(gè)人成本。就企業(yè)正常生產(chǎn)所需的人力資本費(fèi)用而言，絕大多數(shù)項(xiàng)目在城市戶籍職工和外來人口之間并不存在顯著差異，企業(yè)在外來人口市民化中實(shí)際負(fù)擔(dān)的額外支出較少，暫不納入計(jì)算。就成本內(nèi)容而言，公共成本主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)、義務(wù)教育、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)等；個(gè)人成本主要包括消費(fèi)支出、購房支出、個(gè)人機(jī)會(huì)成本等。

2.數(shù)據(jù)來源說明

本文數(shù)據(jù)來源主要為大灣區(qū)各市的統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)及各市的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行報(bào)告；住宅商品房均價(jià)從中指數(shù)據(jù)各市年度報(bào)告中獲?。涣x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)由廣東省公布的《2018年全省經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)表》中獲取。

（二）農(nóng)民工市民化測算方法

1. 公共成本

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本是指流入地政府為了滿足城市人口增長對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增加，在新建道路和供水供電設(shè)施等方面為了維護(hù)城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必須支付的人均資金增量。由于流入地政府通常并不會(huì)單獨(dú)針對農(nóng)民工投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，因此在計(jì)算時(shí)一般采用直接成本計(jì)算法。采用年度城鎮(zhèn)非房地產(chǎn)項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資除以年度城鎮(zhèn)常住人口，計(jì)算年人均城市基礎(chǔ)設(shè)施投資支出。

居住保障成本。居住保障一般是政府為低收入的農(nóng)民工提供必要的保障性住房，以此緩解農(nóng)民工住房需求，主要指政府為把市民化人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系所需增加的資金投入。本文采用直接成本計(jì)算居住保障成本，保障性住房成本=單位面積建安成本×人均居住面積×現(xiàn)行保障性住房覆蓋率。一般來說，保障性住房面積控制在50m2以內(nèi)，根據(jù)《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市公共租賃住房保障辦法的通知》本文假定人均居住面積為15m2，根據(jù)《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2016-2020）》相關(guān)文件，各市對保障性住房覆蓋率要求保持23%以上，本文假定廣東各市現(xiàn)行保障性住房覆蓋率為23%，單位面積建安成本采用中指數(shù)院統(tǒng)計(jì)的各市住宅商品房均價(jià)進(jìn)行計(jì)算。

社會(huì)保障成本。社會(huì)保障成本是指農(nóng)民工市民化后享有同其他市民的基本養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)而需投入的資金。由于政府對于農(nóng)民工社會(huì)保障的支出集中在養(yǎng)老和醫(yī)療兩個(gè)方面，其他社會(huì)保障項(xiàng)目主要由企業(yè)承擔(dān)，考慮數(shù)據(jù)的可得性，本文選取了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)兩項(xiàng)成本作為測算對象。

養(yǎng)老保險(xiǎn)成本。農(nóng)民工進(jìn)城之后，若參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，根據(jù)《廣東省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》以及各市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法等政策，各級政府對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼。大灣區(qū)各市基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法公布。由于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要由企業(yè)承擔(dān)，為此本文根據(jù)各市基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。

醫(yī)療保險(xiǎn)成本。參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的流動(dòng)人口，通常由單位和個(gè)人按照工資的8% 比例繳納保險(xiǎn)基金，為此本文暫不考慮。在城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)由政府補(bǔ)助支持，從國家醫(yī)療保障局和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好2019年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障工作的通知》（醫(yī)保發(fā)﹝2019﹞30號，以下簡稱《通知》）中可知，2019年居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)新增30元，達(dá)到每人每年不低于520元。廣東省財(cái)政廳已就財(cái)政城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助資金有關(guān)問題專門下達(dá)通知，明確將2019年廣東省居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)再增加30元，達(dá)到每年520元/人。

九年義務(wù)教育成本。農(nóng)民工市民化的教育成本是指其隨遷子女獲得同城市市民相等的教育服務(wù)所需增加的教育支出。綜上，計(jì)算方式為義務(wù)教育支出=九年義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)支出×勞動(dòng)人口人均撫養(yǎng)義務(wù)教育子女系數(shù)÷人均負(fù)擔(dān)人口系數(shù)。參照寇建嶺和謝志巋（2018）的做法，為方便計(jì)算對市民化人口的人口學(xué)特征做如下假定：勞動(dòng)年齡人口80%已婚，一對夫婦生育1.5個(gè)子女并在流入城市接受完整的九年義務(wù)教育，由此可得人均撫養(yǎng)義務(wù)教育子女系數(shù)為0.6，人均負(fù)擔(dān)人口數(shù)為1.6。生均教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)主要來源《廣東省教育廳 廣東省財(cái)政廳 廣東省統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2018年全省教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)情況的公告》。

醫(yī)療衛(wèi)生成本。本文人均醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上的經(jīng)費(fèi)投入采用年度醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育財(cái)政支出預(yù)算數(shù)除以年度常住人口數(shù)。根據(jù)《綜合醫(yī)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》醫(yī)院建設(shè)成本按照每增加15萬人新增一所醫(yī)院的標(biāo)準(zhǔn)，一所醫(yī)院的建筑面積最低按25000m2計(jì)算，則人均醫(yī)院建設(shè)成本=醫(yī)院單位造價(jià)×面積/15萬。計(jì)算公式為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成本=年度醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育財(cái)政支出決算數(shù)÷年度常住人口數(shù)+醫(yī)院單位造價(jià)×面積/150000，其中醫(yī)院單位造價(jià)按各市商品房均價(jià)計(jì)算。

生活成本。主要指農(nóng)民工融入城市生活的日常消費(fèi)支出，即除住房以外的人均生活消費(fèi)支出。以2018年廣東各市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的年均生活消費(fèi)支出差額作為農(nóng)民工市民化增加的年平均生活成本。

2. 個(gè)人成本

購房成本。因自購住房而產(chǎn)生的支出。從現(xiàn)實(shí)情況看，雖然政府提供了一定的保障性住房，但粵港澳大灣區(qū)大部分農(nóng)民工仍然通過商品住房市場自行租用住房，暫無購房需求，根據(jù)陸銘（2017）對農(nóng)民工市民化的成本的分析，[21]本文暫不考慮。

社會(huì)保險(xiǎn)成本。社會(huì)保險(xiǎn)成本指的是根據(jù)國家法律規(guī)定，用人單位需要為職工提供必要的社會(huì)保障性待遇， 也就是通常所說的“五險(xiǎn)一金”。個(gè)人需要繳納的保險(xiǎn)主要包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)及失業(yè)保險(xiǎn)。各市不同保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例及繳費(fèi)基數(shù)具有差異，但主要按照本人上一年月平均工資確定繳費(fèi)基數(shù)。為方便計(jì)算，根據(jù)各市在崗職工上一年月平均工資確定繳費(fèi)基數(shù)。

個(gè)人機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本指的是農(nóng)民工放棄的原先在農(nóng)村的土地等生產(chǎn)經(jīng)營性收入，即個(gè)人機(jī)會(huì)成本等于農(nóng)民土地人年均收益乘以在城市生活的年限。參考周春山和楊高（2015）的研究，[22]人年均收益統(tǒng)一按1353元計(jì)算。

四、粵港澳大灣區(qū)九市農(nóng)民工市民化測算結(jié)果

（一）市民化成本測算

廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門及肇慶的市民化年總成本分別為20.53萬/人、31.38萬/人、22.1萬/人、13.34萬/人、11.88萬/人、12.81萬/人、11.09萬/人、11.43萬/人及12.74萬/人。深圳的市民化成本明顯高于其他城市，這一方面說明深圳對加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重視程度高，深圳人才引進(jìn)方面條件較低，補(bǔ)貼較高。深圳作為四座特一線城市里面最年輕的城市，因?yàn)槟贻p的特性，每年吸引了將近300萬的大學(xué)畢業(yè)生來到這里，同時(shí)深圳作為先行示范區(qū)，相比于另一座一線城市廣州，需要政府支付的市民化公共成本規(guī)模相對較大，也說明廣州的農(nóng)民工市民化條件相對更加成熟，詳情見表2。

表2 市民化成本測算結(jié)果單位：元

（二）市民化公共成本的結(jié)構(gòu)特征

從市民化公共成本的具體構(gòu)成來看，保障性住房建安成本、義務(wù)教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成本、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本及生活成本等六項(xiàng)細(xì)分指標(biāo)對農(nóng)民工市民化的影響程度顯著不同，但均表現(xiàn)出較高的一致性。九市的公共成本占市民化總成本高達(dá)91%。

表1 市民化人均成本測算口徑和測算方法

居住保障成本占比最高，九個(gè)城市平均保障性住房建安成本占比48%。其中，深圳的保障性住房建安成本最高，占深圳市民化公共成本比高達(dá)61%。根據(jù)《深圳市2019年度城市建設(shè)與土地利用實(shí)施計(jì)劃》發(fā)現(xiàn)深圳供地大幅偏向商辦工業(yè)用地，住宅用地供應(yīng)緊張。在新增土地尤其是住宅用地供應(yīng)極度稀缺的深圳市場，用于保障性住房的建安成本也就相對較高。根據(jù)中國房價(jià)網(wǎng)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的全國城市房價(jià)排行（住宅）中深圳住宅平均單價(jià)居全國第一，高于北京、上海及同省份的廣州。其次，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本占比次高，九個(gè)城市平均生活成本占比26%。再次，九個(gè)城市平均義務(wù)教育支出占比11%。最后，社會(huì)保障成本、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成本及生活成本在市民化總成本中占比均較低，分別占2%、3%及10%。社會(huì)保障成本更多是一個(gè)遠(yuǎn)期指標(biāo)，各級政府目前只需負(fù)擔(dān)農(nóng)民工與市民社保成本的差額部分，因此從測算結(jié)果來看影響并不顯著；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成本是政府按年度連續(xù)投入，本文是按照年度人均指標(biāo)計(jì)算各個(gè)城市的市民化成本，按城市從農(nóng)民工市民化成本分?jǐn)偟臅r(shí)間維度來看，年人均的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成本的測算結(jié)果較?。蝗浅擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本具有一次性投入的特征，前期的投入大，回報(bào)周期長的特征使得年均城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本在市民化總成本占比較低。詳情見表3。

表3 市民化公共成本測算結(jié)果單位：元

（三）市民化個(gè)人成本的結(jié)構(gòu)特征

從市民化個(gè)人成本的具體構(gòu)成來看，九個(gè)城市的個(gè)人成本占市民化總成本9%。其中九市平均社會(huì)保險(xiǎn)成本占個(gè)人成本的90%。深圳的社會(huì)保險(xiǎn)成本占個(gè)人成本比重較高，達(dá)到94%，在總量上深圳的社會(huì)保險(xiǎn)成本較高，主要是因?yàn)樯钲诘囊M(jìn)人才政策落實(shí)十分到位，吸引了大批年輕人才在深圳打拼，其個(gè)人工資也相對較高，因此所繳納的保險(xiǎn)數(shù)額也較高。詳情見表4。

表4 市民化個(gè)人成本測算結(jié)果單位：元

五、政策建議

（一）國家層面：嘗試推行跨省市的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，從以宅基地為主的村莊占地中騰出土地復(fù)墾，節(jié)余用地指標(biāo)可以拿到城里用，以換取鄉(xiāng)村發(fā)展資金。除自然資源部出臺文件明確規(guī)定貧困地區(qū)可將指標(biāo)在國內(nèi)流轉(zhuǎn)外，非貧困地區(qū)只能在本縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)。該政策出臺后，受到了眾多學(xué)者的關(guān)注，較多學(xué)者認(rèn)為，此政策可以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，通過掛鉤指標(biāo)突破縣域、省域甚至在全國范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，可以有效地緩解城市用地壓力，既符合新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，也符合土地管理改革市場化配置資源取向。

（二）省級層面：創(chuàng)新優(yōu)化保障性住房建設(shè)模式

通過配建保障房這一模式，可以一定程度上降低財(cái)政壓力，因此需要進(jìn)一步完善和推廣配建保障房制度。在國家的大力扶植和推動(dòng)下，市場化的PPP建設(shè)模式在保障性住房建設(shè)中作用初顯。PPP模式采用公開招標(biāo)的形式，通過在建設(shè)市場的優(yōu)選，尋找到最佳的項(xiàng)目合作伙伴。經(jīng)磋商后，由雙方成立保障性住房項(xiàng)目建設(shè)公司負(fù)責(zé)保障性住房項(xiàng)目的統(tǒng)籌建設(shè)。從而達(dá)到多贏局面。為此，政府可以進(jìn)一步推廣PPP模式保障性住房建設(shè)，完善相關(guān)制度政策，保證相關(guān)企業(yè)的利益，以吸引相關(guān)企業(yè)的投入。同時(shí)，省級政府應(yīng)該積極拓寬融資平臺，在爭取中央財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上嘗試與銀行開展新型業(yè)務(wù)合作，緩解其財(cái)政壓力。

（三）市級層面：建立完善與常住人口相掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任

建立不同主體合理的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制。建立以積分制入戶和與居住年限掛鉤享受基本公共服務(wù)的機(jī)制，透明化管理農(nóng)民工的積分政策。并逐步建立與常住人口相掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度：主要通過加大財(cái)政和社會(huì)資本投入，提高供給質(zhì)量和能力。在現(xiàn)有分擔(dān)體制基礎(chǔ)上，積極探索按常住人口數(shù)量對基本公共衛(wèi)生服務(wù)及其重大項(xiàng)目實(shí)行補(bǔ)助。建立健全常態(tài)化、可持續(xù)的投入保障機(jī)制，嚴(yán)格按照國家規(guī)定為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口辦理“五險(xiǎn)一金”，及時(shí)足額繳納相關(guān)保險(xiǎn)費(fèi)用保障農(nóng)民工的個(gè)人權(quán)益，降低其社會(huì)保障成本。與此同時(shí)，政府相關(guān)部門應(yīng)該制定相應(yīng)的政策文件，保護(hù)農(nóng)民工的相關(guān)權(quán)益，此外可以嘗試為吸納較多農(nóng)民工的行業(yè)降低其所需繳納“五險(xiǎn)一金”的比例，緩解企業(yè)壓力。