毛 暉 王明月 梁天琪

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073）

內(nèi)容提要:為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，我國加強了對地方的生態(tài)文明考核，地方政府成為減碳的重要責(zé)任主體。然而，地方政府在減碳過程中，還面臨著減碳與增長之間的沖突、金融機構(gòu)與實體企業(yè)的積極性有待調(diào)動、地方財政壓力較大等現(xiàn)實困境。而采取財政金融協(xié)同推進減碳，有利于發(fā)揮政策組合效應(yīng)，在減碳的同時推動經(jīng)濟增長，鼓勵多主體參與減碳，更好地化解地方減碳的資金壓力。基于以上分析，提出如下建議：地方政府應(yīng)支持綠色金融發(fā)展，引導(dǎo)社會資金投入低碳領(lǐng)域；借助金融工具，提升綠色公共服務(wù)保障能力；因地制宜發(fā)展碳匯經(jīng)濟，培養(yǎng)經(jīng)濟增長新引擎。

一、引言

作為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費國，我國提出力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標(biāo)，彰顯了主動承擔(dān)全球環(huán)境責(zé)任的大國擔(dān)當(dāng)。為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，我國加強了對地方的生態(tài)文明考核。2021年10月，黨中央、國務(wù)院在《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱“《意見》”）中，明確提出“壓實地方責(zé)任，落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制”。同年，國務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》，要求各地因地制宜推進綠色低碳發(fā)展，并提出選擇100個具有典型代表性的城市和園區(qū)開展碳達峰試點建設(shè)。由此可見，在推進減碳的進程中，地方政府是重要的責(zé)任主體。各地應(yīng)在充分調(diào)查本地溫室氣體總量、能源消耗、產(chǎn)業(yè)特色的基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)資源稟賦和減碳壓力，明確地方綠色發(fā)展戰(zhàn)略（莊貴陽等，2022）。

目前，各地方政府在“十四五”規(guī)劃中，均明確表示要扎實做好碳達峰、碳中和各項工作。如云南省提出支持減碳增匯及碳交易市場發(fā)展，做大綠色金融，加快形成減污降碳的激勵約束機制；吉林省提出引導(dǎo)社會資本進入林草行業(yè)，加快自然資源資產(chǎn)化進程；山東省青島市發(fā)起設(shè)立100億“碳中和產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金”，加快高端裝備、新能源新材料、新一代信息技術(shù)等13條重點產(chǎn)業(yè)鏈集群化發(fā)展。顯然，地方政府為推進減碳，采取了財政、金融等多種政策手段。而財政金融協(xié)同減碳，有利于構(gòu)建多元化的投融資機制，同時充分調(diào)動企業(yè)參與的積極性，從而有效推進“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)（朱民等，2022）。

雖然在完善減碳的財政金融協(xié)同機制方面，各級地方政府出臺了多種舉措，進行了不同形式的探索，但對于地方層面財政金融協(xié)同機制對減碳的影響路徑和政策著力點，理論界鮮有系統(tǒng)的解讀?；诖?，本文首先分析了我國地方政府減碳的現(xiàn)實困境，然后論證了地方財政金融協(xié)同推進減碳的必要性。最后，從地方財政支持綠色金融發(fā)展、借助金融工具提升綠色公共服務(wù)保障能力、因地制宜發(fā)展碳匯經(jīng)濟等三個方面，提出了地方財政金融協(xié)同減碳的政策建議。

二、我國地方政府減碳的現(xiàn)實困境

（一）減碳與增長存在沖突

從我國目前的能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展階段與減碳的實踐經(jīng)歷來看，減碳與經(jīng)濟增長之間存在一定沖突，這是地方政府在推進減碳過程中面臨的突出問題。

首先，從能源結(jié)構(gòu)上來看，我國是一個高度依賴煤炭資源的國家。2020年國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《新時代的中國能源發(fā)展》白皮書顯示，2019年煤炭消費占我國能源消費總量的比重為57.7%。在各類能源中，煤炭的二氧化碳排放量最大。經(jīng)濟的快速增長往往伴隨著能源消費量的提升。在這樣的資源稟賦條件下，如果不及時轉(zhuǎn)變粗放的經(jīng)濟增長方式，減碳在短期內(nèi)難免對經(jīng)濟增長造成一定的影響。

其次，從經(jīng)濟發(fā)展階段來看，我國尚未達到自然碳達峰的水平。國際上，各國碳達峰有其自身的規(guī)律。一般來說，服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中占比達到70%左右時，城市化率達到80%左右時，碳排放就開始自然達峰并持續(xù)下降（曹普華，2021）。人均GDP達到2萬美元的發(fā)達國家，大多是在自然碳達峰的情況下提出繼續(xù)減碳。從我國的現(xiàn)實來看，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2021年我國人均GDP為1.2萬美元，城鎮(zhèn)化率為64.72%，服務(wù)業(yè)占比53.3%，遠遠沒有達到自然達峰的狀態(tài)。而從碳達峰到碳中和的時間跨度看，我國只有30年的時間。相較于發(fā)達國家從碳達峰到碳中和50-70年的平均水平，中國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的時間更短、任務(wù)更重（謝伏瞻和莊國泰，2021）。

最后，從各地的減碳實踐來看，地方如通過將高耗能產(chǎn)業(yè)外遷的方式推進減碳，短期內(nèi)會對當(dāng)?shù)氐腉DP帶來一定沖擊。2021年部分地區(qū)實施“運動式”減碳，盲目拉閘限電，給居民生活和正常經(jīng)濟運行帶來了不良影響?？梢?，政府單純采用行政手段強制減碳，絕非長久之計。2021年7月，中共中央政治局明確提出，要糾正“運動式”減碳。

（二）金融機構(gòu)與實體企業(yè)的減碳積極性有待提高

目前，由于中央加大了對地方的生態(tài)文明考核力度，地方政府作為減碳的重要責(zé)任主體，相繼出臺了各項支持減碳的財政政策。2022年，各地政府繼續(xù)加大綠色補貼力度，如北京市通州區(qū)對獲得“碳中和企業(yè)”認(rèn)證的企業(yè)，最高一次性補助50萬元①關(guān)于開展通州區(qū)2021年綠色化改造提升項目補助資金申報工作的通知[EB/OL].北京市通州區(qū)人民政府官網(wǎng)，2021-11-8.http：//www.bjtzh.gov.cn/bjtz/home/202111/1497195.shtml.；廣州市對納入監(jiān)管的重點用能單位實施節(jié)能降耗，最高補貼1000萬元②廣州市黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)、廣州高新區(qū)促進綠色低碳發(fā)展辦法[EB/OL].廣州市人民政府官網(wǎng)，2021-5-12.http：//www.gz.gov.cn/gfxwj/qjgfxwj/hpq/qbm/content/post_7277979.html.；杭州市鼓勵企事業(yè)單位建設(shè)科技創(chuàng)新服務(wù)平臺，在綠色低碳、減污降碳和碳負(fù)排放技術(shù)③根據(jù)美國國家科學(xué)院發(fā)布的《負(fù)排放技術(shù)和可靠的封存：研究議程》，負(fù)排放技術(shù)，是指從大氣中去除和封存二氧化碳的技術(shù)，可分為兩類，一是自然的方法，利用森林、土壤或濕地等增加碳移除并儲存起來：二是技術(shù)手段，直接從空氣中捕捉二氧化碳并封存。領(lǐng)域，最高獎勵500萬④杭州市科創(chuàng)領(lǐng)域碳達峰行動方案[EB/OL].杭州市科學(xué)技術(shù)局官網(wǎng)，2021-9-24.http：//kj.hangzhou.gov.cn/art/2021/9/28/art_1693961_58923 510.html.。然而，盡管地方財政大力支持減碳，金融機構(gòu)及實體企業(yè)的積極性卻難以充分調(diào)動。

一方面，各地綠色標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一阻礙了金融機構(gòu)投資減碳項目。目前，各地已經(jīng)出臺了《綠色企業(yè)認(rèn)定辦法》《綠色項目認(rèn)定辦法》等相關(guān)評估性政策文件，但地區(qū)間認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異較大。如揚州市采取“部門推送、銀行推薦、主體申請、機構(gòu)評估”相結(jié)合的方式認(rèn)定綠色企業(yè)、綠色項目⑤揚州市綠色企業(yè)認(rèn)定暫行辦法和揚州市綠色項目認(rèn)定暫行辦法[EB/OL].揚州市人民政府官網(wǎng)，2021-11-16.http：//www.yangzhou.gov.cn/yangzhou/zwyw/202111/734feb5532424a078007c4ed2a47805a.shtml.；武漢市則通過構(gòu)建評價指標(biāo)體系，對企業(yè)和項目進行評分，劃分綠色星級⑥武漢市綠色項目評價指南（試行）和武漢市綠色企業(yè)評價指南（試行）[EB/OL].武漢市生態(tài)環(huán)境局官網(wǎng)，2022-3-22.http：//hbj.wuhan.gov.cn/fbjd_19/zc/sthjjwj/xgwj/202203/t20220324_1944665.html.。大型綠色項目具有跨區(qū)域和空間外溢性的特點，市場標(biāo)準(zhǔn)如果不統(tǒng)一將導(dǎo)致綠色企業(yè)和金融機構(gòu)無法快速有效對接，增加金融業(yè)的交易成本，不利于綠色金融業(yè)務(wù)的開展。

另一方面，傳統(tǒng)實體企業(yè)以利益最大化為目標(biāo)，參與減碳的動力不足。“雙碳”目標(biāo)提出后，面對較高的綠色轉(zhuǎn)型成本，部分企業(yè)通過向關(guān)聯(lián)企業(yè)轉(zhuǎn)移產(chǎn)出的方式規(guī)避能源約束，而不是致力于提高能源利用效率。這種情況下，能源消耗總量的降低來源于產(chǎn)出減少，并非能源使用效率的提升，無法從根本上實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展。此外，企業(yè)對減碳社會責(zé)任的認(rèn)識不深刻，社會責(zé)任管理體系尚未形成。目前，僅有少數(shù)企業(yè)對碳信息有所披露。2019年碳排放披露項目報告顯示，當(dāng)年全球共有8400余家企業(yè)通過該項目披露其碳表現(xiàn)，在中國僅有48家上市公司公開碳信息（何少佳等，2021）。

（三）地方財政壓力影響減碳責(zé)任落實

分稅制改革后，中央與地方的財政關(guān)系呈現(xiàn)“財權(quán)上收，事權(quán)下放”的趨勢，地方政府的財政壓力日益擴大。地方財政壓力⑦財政壓力采取學(xué)術(shù)界常用的度量指標(biāo)，具體公式為：財政壓力=（一般公共預(yù)算支出—一般公共預(yù)算收入）/一般公共預(yù)算收入。自2000年以來的變化趨勢如圖1所示。從區(qū)域分布來看，全國各地都面臨財政資金缺口，其中西部地區(qū)缺口遠大于中部地區(qū)和東部地區(qū)⑧按照國家統(tǒng)計局2003年發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南；中部地區(qū)包括山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆。。而從時間變化來看，地方財政壓力在2014年后有所加劇。顯然，隨著經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，以及各項財政改革措施的陸續(xù)推進，地方政府的財政壓力有上升趨勢。2020年新冠疫情暴發(fā)以來，國內(nèi)的經(jīng)濟受到?jīng)_擊，而疫情防控支出具有很強剛性，導(dǎo)致地方面臨的財政壓力形勢更加嚴(yán)峻。

圖1 2000年-2020年我國東、中、西部地方政府財政壓力情況

財政壓力的增加可能造成地方政府行為模式的轉(zhuǎn)變。一方面，地方政府通過放松環(huán)境規(guī)制，在招商引資的過程中采取“逐底競爭”模式，以緩解財政壓力，這極有可能加劇環(huán)境污染；另一方面，地方政府通過減少節(jié)能環(huán)保支出，增加生產(chǎn)性投資，以刺激經(jīng)濟增長?？傊胤秸臏p碳責(zé)任很可能由于財政資金緊張，而難以落實。

三、地方財政金融協(xié)同推進減碳的必要性

（一）發(fā)揮市場的資源配置優(yōu)勢，減碳的同時推動經(jīng)濟增長

地方財政金融協(xié)同推進減碳，有利于激活綠色項目投資，實現(xiàn)“減碳”與“增長”雙贏。減碳不只是環(huán)保工程，更是由能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色技術(shù)所帶來的全新經(jīng)濟增長拉力（林伯強，2018）。2021年，國際貨幣基金組織（IMF）研究表明：開展綠色基礎(chǔ)設(shè)施投資，同時實行碳定價，可以使全球GDP在未來15年內(nèi)每年提高0.7%，同時還能創(chuàng)造數(shù)百萬就業(yè)機會。在《意見》中，中央明確表示，“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)需要充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，構(gòu)建與碳達峰、碳中和相適應(yīng)的投融資體系。地方財政金融協(xié)同治理通過拉動綠色投資、保障綠色項目落地、以綠色科技賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、協(xié)同提高綠色投資效率、推進碳交易市場完善等舉措，能夠為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供政策支持與資金保障。而綠色項目和技術(shù)成為新的經(jīng)濟增長點，將有利于激發(fā)地區(qū)綠色增長紅利，使綠色經(jīng)濟成為高質(zhì)量發(fā)展的新動力，實現(xiàn)減碳和經(jīng)濟增長互相促進的良性發(fā)展態(tài)勢。

（二）調(diào)動多主體參與的積極性，加速經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型

地方財政金融協(xié)同推動減碳，通過財政引導(dǎo)各類資源和要素向綠色低碳領(lǐng)域集聚，以金融手段加快培育綠色領(lǐng)域的市場主體，從而推動有為政府與有效市場更好結(jié)合，實現(xiàn)地方發(fā)展模式低碳轉(zhuǎn)型（劉昆，2022）。

綠色信貸市場作為綠色金融體系的一部分，近年來持續(xù)發(fā)展。如圖2所示，自2015年以來，我國大型銀行綠色信貸比率呈現(xiàn)大幅上升趨勢，在2020年突破十萬億元。且綠色信貸取得的環(huán)境效益可觀。如圖3所示，我國通過綠色信貸大幅減少了二氧化碳排放量，并節(jié)約煤炭等資源數(shù)千萬噸。但是，我國綠色信貸仍面臨覆蓋面較窄、運營成本過大、可持續(xù)性不高的問題（尹振濤和夏詩園，2022）。此時，財政政策的扶持就顯得尤為重要。一方面，地方財政支持綠色金融體系發(fā)展，能夠通過降低企業(yè)等減碳主體的融資成本、加大綠色技術(shù)扶持等途徑，實現(xiàn)多主體參與低碳發(fā)展（劉強等，2022；蘇冬蔚和連莉莉，2018）。例如，地方政府以財政貼息支持綠色信貸，通過降低企業(yè)綠色貸款利息，從而吸引更多實體企業(yè)自主參與減碳行動，實現(xiàn)減碳主體多元化。另一方面，地方財政通過完善擔(dān)保機制，增加綠色金融的覆蓋率與可持續(xù)性，提高金融機構(gòu)與減碳主體的對接效率。

圖2 我國綠色信貸貸款余額概況

圖3 我國綠色信貸的環(huán)境效益

（三）化解地方減碳的財政壓力，保障綠色公共服務(wù)體系建設(shè)

地方財政金融協(xié)同構(gòu)建綠色公共服務(wù)體系，有助于優(yōu)化財政資源配置效率、提高公共服務(wù)保障能力。

第一，地方財政金融協(xié)同促進減碳，以有限的財政資金撬動社會資本流入生態(tài)領(lǐng)域，有利于破解地方財力緊張的難題。例如，以政府與社會資本合作（PPP）模式打造綠色基礎(chǔ)設(shè)施，通過引入社會資金，促進地區(qū)綠色低碳發(fā)展。目前，綠色PPP項目在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域嶄露頭角。截至2021年末，污染防治與綠色低碳項目累計5919個，投資額達到5.7萬億元，其項目個數(shù)與投資額在PPP總項目中，占比分別達到57.8%與35.2%（敖陽利，2022）。如圖4所示，在綠色市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護兩個行業(yè)中，2015年綠色PPP項目投資個數(shù)達到頂峰，后有所回落，2018年后再度上升。這些項目的實施對于改善環(huán)境質(zhì)量、加快地區(qū)綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義。

圖4 我國綠色市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護行業(yè)PPP項目投資概況

第二，地方財政金融協(xié)同促進減碳，以市場化手段提供專業(yè)化的綠色公共服務(wù)，有利于提高綠色公共服務(wù)的供給能力、效率和質(zhì)量。例如，河湖濕地生態(tài)系統(tǒng)作為自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在碳循環(huán)和碳平衡方面發(fā)揮重要作用。北京市大興區(qū)通過競爭招標(biāo)，依托社會資本先進的綠色技術(shù)、專業(yè)化的項目設(shè)計理念與獨特的運營管理模式，修復(fù)轄區(qū)內(nèi)新鳳河流域生態(tài)系統(tǒng)。該項目在治理水體污染的基礎(chǔ)上，新增流域內(nèi)水生植物面積30.4公頃，極大地提高了水體自凈能力和生物多樣性，有力推進了轄區(qū)的綠色低碳發(fā)展①該項目入選國家發(fā)改委2021年4月公布的“綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例名單”。。

第三，地方財政以金融工具籌集綠色資金，為綠色公共服務(wù)項目提供長周期融資保障，可以增強地區(qū)減碳的可持續(xù)性。通常來看，綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資與落地，往往需要大量且長期的資金支持，傳統(tǒng)的資金來源難以保障投資項目的及時融資，容易形成爛尾等情況。因此，構(gòu)建財政金融協(xié)同機制，破解融資期限錯配難題、保障資金來源的可持續(xù)性就尤為重要。例如，地方政府通過發(fā)行綠色專項債，有利于保障綠色公共服務(wù)項目資金融通，緩解財政壓力（陳林和龍菲2021；趙琦，2020；陳海清等，2022）。

四、“雙碳”目標(biāo)下地方財政金融協(xié)同機制構(gòu)建

（一）地方財政支持綠色金融發(fā)展，引導(dǎo)社會資金投入低碳領(lǐng)域

2022年我國政府工作報告提出，落實碳達峰行動方案，發(fā)展綠色金融，加快形成綠色低碳生產(chǎn)生活方式。在目前地方財力緊張的情況下，構(gòu)建綠色金融體系，拉動更多的社會資金投入低碳領(lǐng)域勢在必行。

1.設(shè)立綠色發(fā)展基金，推進生態(tài)治理與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色升級

綠色發(fā)展基金是降低綠色項目投資成本的重要金融手段。地方政府通過設(shè)立綠色發(fā)展基金，有利于引導(dǎo)更多社會資本流入生態(tài)領(lǐng)域，同時減少綠色融資錯配（岳娟麗等，2019），加速實現(xiàn)地方新舊動能轉(zhuǎn)換與綠色低碳發(fā)展。

一方面，中央引導(dǎo)地方協(xié)同共治，形成跨省市的綠色發(fā)展基金。2020年，由財政部與長江沿岸11個省市政府、部分金融機構(gòu)聯(lián)合出資，成立國家綠色發(fā)展基金股份有限公司。公司成立的目標(biāo)在于：帶動長江沿岸地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)與重點領(lǐng)域，實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展，探索可復(fù)制推廣的發(fā)展路徑并推廣至其他地區(qū)，同時積極支持其他地區(qū)綠色發(fā)展。目前，該基金已投資云南省洱海流域生態(tài)修復(fù)與濕地建設(shè)等項目，促進洱海流域?qū)崿F(xiàn)綠色發(fā)展。這種地方財政聯(lián)合出資的模式，有利于地方政府間合作互動，從而實現(xiàn)跨省市的綠色協(xié)同發(fā)展。

另一方面，地方政府可由財政部門牽頭，攜手金融機構(gòu)與社會資本，設(shè)立地方綠色發(fā)展基金，重點支持相關(guān)領(lǐng)域。2019年，河南省設(shè)立省綠色發(fā)展基金，重點支持土壤修復(fù)與治理領(lǐng)域，以“政府引導(dǎo)、市場運作”模式，提升土壤污染防治能力，克服河南省在綠色轉(zhuǎn)型過程中的首要困難。地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展特點，設(shè)立特定目標(biāo)的綠色發(fā)展基金，從而明確綠色轉(zhuǎn)型的著力點，有效推動低碳轉(zhuǎn)型。例如，山東省先后設(shè)立了山東省綠色發(fā)展基金和山東省新舊動能轉(zhuǎn)換基金，重點支持新舊動能轉(zhuǎn)換領(lǐng)域，推動當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色升級，加速山東省綠色轉(zhuǎn)型步伐。

2.支持綠色信貸，助力小微企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型

在我國，小微企業(yè)不僅是國民經(jīng)濟發(fā)展的基石，也是推進實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要主體。根據(jù)2021年中國中小微企業(yè)融資發(fā)展報告，截至2020年，全國實有各類市場主體上升到13840.7萬戶，其中小微企業(yè)占比達到96.8%①小微企業(yè)包括小型企業(yè)、微型企業(yè)、家庭作坊式企業(yè)和個體工商戶，劃分標(biāo)準(zhǔn)參考國家統(tǒng)計局2017年發(fā)布《統(tǒng)計上大中小微型企業(yè)劃分辦法》。。但是，在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的過程中，小微企業(yè)存在減碳積極性不高、綠色轉(zhuǎn)型速度較慢等問題（陸岷峰，2021）。其原因在于：小微企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型成本過高，需要大量資金與技術(shù)支持。而小微企業(yè)又面臨融資困難、擔(dān)保風(fēng)險較大的問題。這些問題僅僅依賴市場手段無法完全解決。因此，地方應(yīng)探索財政金融協(xié)同路徑，通過支持綠色信貸發(fā)展，助力小微企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型。

第一，地方財政應(yīng)通過綠色貼息等方式，激發(fā)減碳主體綠色轉(zhuǎn)型的積極性。如四川省雅安市發(fā)行“低碳貸”，以財政貼息資金、中國人民銀行再貸款資金為支持，為綠色低碳領(lǐng)域的小微企業(yè)提供貼息后貸款利率不超過4.5%的信貸支持，促進轄區(qū)內(nèi)重點領(lǐng)域企業(yè)低碳發(fā)展。

第二，地方應(yīng)提供財政政策支持，引導(dǎo)金融機構(gòu)創(chuàng)新綠色信貸產(chǎn)品。立足小微企業(yè)融資特點，引導(dǎo)金融機構(gòu)加強綠色信貸頂層設(shè)計，增強小微企業(yè)技術(shù)改造動力。如江蘇銀行創(chuàng)新推出“蘇碳融”信貸產(chǎn)品，通過銀行與地方政府部門共同構(gòu)建企業(yè)碳賬戶，設(shè)計與企業(yè)碳賬戶掛鉤的信貸機制，充分調(diào)動小微企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的積極性。

（二）地方政府借助金融工具，提升綠色公共服務(wù)保障能力

綠色金融工具包括綠色債券、綠色投資基金、綠色保險、碳期貨、碳質(zhì)押等（常雨茂等，2021）。地方政府可借助綠色金融工具，提升綠色公共服務(wù)保障能力。目前，我國通過發(fā)行地方綠色專項債、投資綠色PPP項目等方式，破解公共服務(wù)項目投資周期長、風(fēng)險不確定、盈利困難等問題，推進了綠色公共服務(wù)體系的建設(shè)。

1.發(fā)行綠色專項債，推動基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級

地方政府通過發(fā)行綠色專項債，撬動社會資金，破解重大綠色項目融資難困境，助力基礎(chǔ)設(shè)施低碳轉(zhuǎn)型。2020年，我國綠色相關(guān)領(lǐng)域的地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模達到3286.46億元，同比增長了317.1%。2021年上半年，地方綠色專項債的發(fā)行規(guī)模為454.04億元，較2020年同期有所回落（魯政委等，2022）。

2021年4月，中國人民銀行、發(fā)展改革委、證監(jiān)會印發(fā)《綠色債券支持項目目錄（2021版）》，更新綠色項目界定標(biāo)準(zhǔn)，推動重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)綠色升級①綠色專項債券主要資金用于發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級、綠色服務(wù)六大領(lǐng)域。。2022年，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機制和政策措施的意見》，提出將符合條件的重大清潔低碳能源項目納入地方政府專項債券支持范圍，進一步擴大了綠色專項債的融資領(lǐng)域。目前，綠色專項債作為地方政府籌集綠色資金的重要手段，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域已初具規(guī)模，其推進低碳發(fā)展的作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，地方政府應(yīng)通過完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)有效碳減排。2022年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》，提出加快地方政府專項債券發(fā)行使用并擴大支持范圍。同時，在交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、保障性安居工程等九大領(lǐng)域基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目等納入地方專項債支持范圍。因此，地方政府應(yīng)積極利用地方綠色專項債，從完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建綠色能源結(jié)構(gòu)等方面著手，助力地區(qū)低碳發(fā)展。

第二，地方政府應(yīng)優(yōu)化地方綠色專項債的目標(biāo)靶向，聚焦重大低碳與急需減碳等領(lǐng)域，加速轄區(qū)減碳進程。目前，地方綠色專項債所籌集的資金大多具有明確的目標(biāo)投向，往往投入地方迫切需要綠色轉(zhuǎn)型的領(lǐng)域與環(huán)境民生工程等。例如，2020年，廣東省發(fā)行綠色政府專項債券“2020年珠江三角洲水資源配置工程專項債券”，致力于改善珠江三角洲的水資源配置效率。今后，地方政府可結(jié)合綠色專項債自身特點，探索構(gòu)建具有低碳目標(biāo)靶向的地方綠色專項債體系。

2.推行綠色PPP項目，完善綠色公共服務(wù)體系

地方政府以綠色PPP模式打造專業(yè)化綠色公共服務(wù)體系，通過政府與社會風(fēng)險共擔(dān)等機制，穩(wěn)步推進地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型。具體而言，綠色PPP項目將通過投入綠色交通、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施與城市生態(tài)建設(shè)，構(gòu)建綠色公共服務(wù)體系。

第一，地方政府應(yīng)大力支持以綠色PPP發(fā)展綠色交通，打造綠色出行體系?！?030年前碳達峰行動方案》要求，到2030年，城區(qū)常住人口100萬以上的城市綠色出行比例不低于70%。同時，《綠色交通“十四五”發(fā)展規(guī)劃》明確“創(chuàng)新支持政策”，強調(diào)建立以國家和地方政府資金為引導(dǎo)、企業(yè)資金為主體的綠色交通發(fā)展建設(shè)投入機制。地方通過綠色PPP模式，由政府牽頭監(jiān)管，社會資本助力，發(fā)展新能源公共交通，提高交通工具的能源效率，優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)節(jié)能減排與低碳發(fā)展。

第二，地方政府應(yīng)穩(wěn)步推進以綠色PPP改善城市環(huán)保設(shè)施，倡導(dǎo)綠色生活方式。綠色PPP項目投資在垃圾分類、垃圾焚燒、污水處理等城市環(huán)保設(shè)施領(lǐng)域作用顯著。如三亞市以PPP模式打造生活垃圾焚燒發(fā)電廠，以垃圾焚燒作為供電來源，調(diào)整以煤炭供電的傳統(tǒng)方式。自項目落地以來，三亞市每年可節(jié)約5.7萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤、年減少二氧化碳排放量14萬噸，在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的同時，還提供了大量就業(yè)崗位，帶動了周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展①該項目入選國家發(fā)改委2021年4月公布的“綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例名單”。。

第三，地方政府應(yīng)積極鼓勵以綠色PPP推動城市生態(tài)建設(shè)，促進人與自然和諧共生。在城市生態(tài)建設(shè)方面，綠色PPP投資項目能夠利用地區(qū)自然優(yōu)勢，建設(shè)城市生態(tài)走廊、景觀綠化工程等，恢復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)。地方政府能夠通過生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，增強城市內(nèi)部固碳釋氧、減排增匯的能力，從生態(tài)途徑推動地方實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

（三）因地制宜發(fā)展碳匯經(jīng)濟，培育經(jīng)濟增長新引擎

地方政府搭建碳交易市場，因地制宜發(fā)展碳匯經(jīng)濟，有利于實現(xiàn)減碳與增長的雙贏。2021年10月，《意見》明確指出，要持續(xù)鞏固提升碳匯能力，保持碳匯增量。穩(wěn)固和發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要途徑之一（劉珉和胡鞍鋼，2022）。

碳匯（carbon sink），是指通過植樹造林、恢復(fù)植被等措施，吸收大氣中的二氧化碳，從而達到減碳的目的。國際上的碳匯交易是指發(fā)達國家出錢向發(fā)展中國家購買碳排放指標(biāo)，這是通過市場機制實現(xiàn)森林生態(tài)價值補償?shù)囊环N有效途徑。在我國，目前碳交易市場主要有兩種基礎(chǔ)產(chǎn)品，一種為政府分配給企業(yè)的碳排放配額（Chinese Emission Allowance，簡稱“CEA”），另一類為核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，簡稱“CCER”）。

如圖5所示，我國碳交易成交量在2017年達到頂峰后有所回落，但碳交易成交金額呈穩(wěn)步上升態(tài)勢。碳交易市場逐步成為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要力量。因此，各地應(yīng)該充分發(fā)揮地區(qū)自然資源優(yōu)勢，由地方政府牽頭引導(dǎo)，金融機構(gòu)配合，積極發(fā)展碳匯經(jīng)濟，實現(xiàn)減碳與經(jīng)濟增長雙贏。

圖5 2013年-2019年我國碳交易情況

一方面，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刈匀环A賦優(yōu)勢，財政支出強調(diào)精準(zhǔn)施策，注重支持碳匯能力鞏固和提升，開展山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)，深入推進大規(guī)模國土綠化行動（劉昆，2022），提升國土綠化質(zhì)量和固碳能力，從而夯實碳匯經(jīng)濟基礎(chǔ)。如湖北省等地森林資源豐富，當(dāng)?shù)卣虻刂埔?，積極發(fā)展碳匯經(jīng)濟。2019年，湖北省森林生態(tài)系統(tǒng)固碳量約為1322.72萬噸，轉(zhuǎn)化為二氧化碳的吸收量達4850.46萬噸①湖北森林碳匯達4850.46萬噸 [EB/OL].國家林業(yè)和草原局官網(wǎng)，2021-9-30.http：//www.forestry.gov.cn/main/28/20210930/0946195456 84484.html.，為湖北省碳匯經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

另一方面，地方政府應(yīng)發(fā)揮牽頭作用，搭建碳匯交易平臺，打通固碳方與排碳方的交易通道，培育地區(qū)新的經(jīng)濟增長點。如2016年湖北省通山縣在國家發(fā)改委備案碳匯造林和竹林經(jīng)營兩個項目。當(dāng)?shù)赝ㄟ^積極固碳，在2017年形成了不低于3000畝的連片竹林，且面積不斷增加。同時，通山縣通過碳匯交易，實現(xiàn)每畝竹林每年不低于50元的成交價。這些項目使當(dāng)?shù)鼐用駥崿F(xiàn)了由“砍竹增收”到“種竹增收”的完美轉(zhuǎn)型。2020年，通山縣竹林碳匯一年創(chuàng)造經(jīng)濟效益約1800萬元，帶動當(dāng)?shù)?.6萬林業(yè)農(nóng)民增收②綠色為紐帶、三產(chǎn)大融合，通山：山有顏值綠生金[EB/OL].咸寧市人民 政 府 官 網(wǎng) ，2022-2-16.http：//www.xian ning.gov.cn/xwzx/xssm/202202/t20220216_2530366.shtml.，碳匯經(jīng)濟成為新的經(jīng)濟增長點。因此，地方政府應(yīng)規(guī)范碳匯市場交易規(guī)則，營造有利的交易環(huán)境，通過大力推進碳匯經(jīng)濟，實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟效益共贏。