郭 暉，陳向東，范景銘，郭 飛

（中國(guó)水權(quán)交易所，100053，北京）

水安全事關(guān)國(guó)家安全，水權(quán)制度是現(xiàn)代水管理的基本制度，建立水權(quán)制度對(duì)提升國(guó)家水治理能力，保障水安全具有重大意義。 黨的十八大以來(lái)，中央出臺(tái)的多項(xiàng)政策文件都對(duì)建立和完善國(guó)家水權(quán)制度提出明確要求。 2014年，習(xí)近平總書記在聽(tīng)取國(guó)家水安全戰(zhàn)略匯報(bào)時(shí)明確指出，要推動(dòng)建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場(chǎng)，但也要防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)和居民生活用水被擠占。 安徽省委、省政府堅(jiān)決落實(shí)中央關(guān)于推進(jìn)水權(quán)制度改革的決策部署和習(xí)近平總書記重要指示精神，積極在全省范圍內(nèi)推動(dòng)水權(quán)制度改革。 2019—2020年，安徽省水利廳借鑒2014年以來(lái)開(kāi)展的全國(guó)水權(quán)試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，先后在六安市金安區(qū)開(kāi)展了區(qū)域水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)，在黃山市、宣城市開(kāi)展了安徽省新安江流域水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)。 在試點(diǎn)過(guò)程中，兩地依托中國(guó)水權(quán)交易所作為技術(shù)支撐單位，為試點(diǎn)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提供技術(shù)服務(wù)。經(jīng)過(guò)2年的探索與實(shí)踐，完成了試點(diǎn)任務(wù)，形成了一套適用于南方豐水地區(qū)可復(fù)制、可推廣的水權(quán)確權(quán)登記方法，為下一步開(kāi)展多種形式的水權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。

一、工作背景

1.基本情況

安徽省下轄16 個(gè)地級(jí)市，分屬淮河、長(zhǎng)江及新安江3 個(gè)流域，多年平均水資源總量716.15 億m3。盡管地處南方豐水地區(qū)，但安徽省水資源呈現(xiàn)出時(shí)空分布不均的顯著特征，皖南地區(qū)水資源充沛，皖北地區(qū)水資源較少，中北部易出現(xiàn)旱澇災(zāi)害。 因水資源相對(duì)豐富，社會(huì)公眾節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)、用水方式粗放、用水效率偏低，水資源的價(jià)值未能充分體現(xiàn)。 近年來(lái)，受自然環(huán)境等因素的影響，省內(nèi)合肥、淮北、亳州、宿州、蚌埠、淮南、阜陽(yáng)、滁州8 個(gè)城市均存在不同程度的缺水問(wèn)題。

2.工作基礎(chǔ)

安徽省依據(jù)用水總量控制指標(biāo)和行業(yè)用水定額，先后開(kāi)展了長(zhǎng)江、淮河、新安江等省內(nèi)主要江河水量分配工作，分解國(guó)家下達(dá)用水總量控制指標(biāo)到16 個(gè)地級(jí)市，基本明晰了區(qū)域初始水權(quán)，并在此基礎(chǔ)上，修訂了行業(yè)用水定額地方標(biāo)準(zhǔn)，完成了省級(jí)水資源管理系統(tǒng)的建設(shè)，建立了基層水管站，開(kāi)展了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記改革、小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，制定了水權(quán)交易管理辦法等，為開(kāi)展水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作奠定了基礎(chǔ)。

3.工作安排

在安徽省水利廳的組織安排下，2019年1—12月，在六安市金安區(qū)全境范圍內(nèi)開(kāi)展區(qū)域水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作，涉及17 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5 個(gè)街道及六安市承接的產(chǎn)業(yè)集中示范園區(qū)、省級(jí)金安經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，面積1657 km2，人口87 萬(wàn)人；2019年11月—2020年9月，在安徽省新安江流域開(kāi)展流域水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作，涉及黃山市屯溪區(qū)、徽州區(qū)、黃山區(qū)、歙縣、休寧縣、 黟縣、 祁門縣和宣城市績(jī)溪縣2市8 個(gè)縣（區(qū)），總面積6440 km2，總?cè)丝?25.5 萬(wàn)人。

4.目標(biāo)任務(wù)

在試點(diǎn)期內(nèi)，本著嚴(yán)控水量、科學(xué)確權(quán)，立足現(xiàn)狀、兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，權(quán)責(zé)一致、公平公正，政府主導(dǎo)、公眾參與的基本原則，對(duì)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)已納入取水許可管理的自來(lái)水廠、農(nóng)村集中供水工程、 自備水源工業(yè)企業(yè)等取用水戶，以及未納入取水許可管理的國(guó)有大中型灌區(qū)、水庫(kù)、引水閘壩、提水泵站、 塘壩等灌溉范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水戶，分類完成水權(quán)分配與確權(quán)登記工作，出臺(tái)水權(quán)確權(quán)登記管理制度、搭建水權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。 在此基礎(chǔ)上，形成可復(fù)制、可推廣的水權(quán)確權(quán)登記工作模式，為在全省范圍內(nèi)推廣實(shí)施積累經(jīng)驗(yàn)，提供借鑒。

二、技術(shù)路線及方法

1.技術(shù)路線

水權(quán)確權(quán)登記工作按照區(qū)域水權(quán)分配、行業(yè)水權(quán)分配和用水戶水權(quán)確權(quán)登記3 個(gè)步驟開(kāi)展（圖1）。

圖1 水權(quán)確權(quán)登記技術(shù)路線

2.技術(shù)方法

（1）確權(quán)對(duì)象

①生活水權(quán)確權(quán)對(duì)象為納入取水許可管理的自來(lái)水廠、農(nóng)村集中供水工程。

②工業(yè)水權(quán)確權(quán)對(duì)象為納入取水許可管理的工業(yè)企業(yè)。

③農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)對(duì)象為灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)直接供水對(duì)象，依據(jù)灌區(qū)灌溉規(guī)模、計(jì)量監(jiān)控設(shè)施條件，合理確定確權(quán)層級(jí)，確權(quán)至灌區(qū)供水范圍內(nèi)的縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、用水合作組織（用水者協(xié)會(huì)）、用水大戶或農(nóng)戶等，且確權(quán)對(duì)象不重疊。

（2）確權(quán)流程

水權(quán)確權(quán)流程主要步驟包括：基礎(chǔ)資料收集與調(diào)查摸底、可分配水量測(cè)算、水權(quán)確權(quán)登記、補(bǔ)辦取水許可證或核發(fā)水資源使用權(quán)證。

（3）確權(quán)方法

以區(qū)域用水總量控制指標(biāo)及江河水量分配方案為約束，明確試點(diǎn)區(qū)域用水權(quán)益，以行業(yè)用水分配指標(biāo)為依據(jù)，同時(shí)考慮合理的生態(tài)用水量和適度的政府預(yù)留水權(quán)，在此基礎(chǔ)上制定水資源行業(yè)分配方案，確定生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)分配水量，并作為用水戶水權(quán)確權(quán)的邊界控制條件。

①生活水權(quán)確權(quán)。 對(duì)已取得取水許可證的自來(lái)水廠、農(nóng)村集中供水工程，按取水許可證載明的取水量進(jìn)行確權(quán)；對(duì)未取得取水許可證的供水企業(yè)及農(nóng)村生活用水等，按照相關(guān)規(guī)定補(bǔ)辦取水許可證后，按取水許可證載明的取水量進(jìn)行確權(quán)。

②工業(yè)水權(quán)確權(quán)。 以確權(quán)分配的前一年作為基準(zhǔn)年，對(duì)基準(zhǔn)年前3～5年（含基準(zhǔn)年）有取水許可證，并按照取水許可證取水的企業(yè)，按取水許可證載明的取水量進(jìn)行確權(quán)；對(duì)未按取水許可證取水的企業(yè)，分析其近3～5年實(shí)際取水量、 單位產(chǎn)品用水量、水平衡測(cè)試報(bào)告等，重新核定取水量，并根據(jù)核定后的取水量重新辦理取水許可證，按取水許可證載明的取水量進(jìn)行確權(quán)；對(duì)未取得取水許可證或取水許可證已過(guò)期的企業(yè)，按《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等規(guī)定辦理取水許可證后，按取水許可證載明的取水量進(jìn)行確權(quán)。

③農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)。 對(duì)跨縣域灌區(qū)，制定灌區(qū)縣域間水量分配方案，明確灌區(qū)在各縣域內(nèi)的農(nóng)業(yè)可分配水量，結(jié)合各灌區(qū)灌溉需水量進(jìn)行農(nóng)業(yè)水權(quán)分配；對(duì)縣域內(nèi)灌區(qū)，將可供水量扣除生活、生態(tài)、工業(yè)用水量后確定灌區(qū)農(nóng)業(yè)可分配水量，根據(jù)確權(quán)定額與實(shí)際灌溉面積進(jìn)行農(nóng)業(yè)水權(quán)分配。 確權(quán)期限一般為3～5年，并不得超過(guò)灌區(qū)取水許可有效期限。

三、工作內(nèi)容及路徑

在試點(diǎn)過(guò)程中，試點(diǎn)地區(qū)政府或其授權(quán)的水行政主管部門主要組織開(kāi)展并完成了6 個(gè)方面的工作。

1.科學(xué)編制實(shí)施方案

依據(jù)安徽省水利廳印發(fā)的《安徽省水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作方案》和《關(guān)于加快推進(jìn)新安江流域水權(quán)確權(quán)工作的通知》，經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和專家研討，六安市金安區(qū)組織編制了《六安市金安區(qū)水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)實(shí)施方案》，黃山市和宣城市聯(lián)合組織編制了《安徽省新安江流域水權(quán)確權(quán)登記實(shí)施方案》。 試點(diǎn)實(shí)施方案明確了水權(quán)確權(quán)總體思路、試點(diǎn)工作內(nèi)容和分階段推進(jìn)計(jì)劃，經(jīng)上報(bào)省水利廳組織專家審查后正式批復(fù)實(shí)施。

2.周密開(kāi)展調(diào)查摸底

針對(duì)已納入取水許可管理的生活、工業(yè)取用水戶，以及未納入取水許可管理的農(nóng)業(yè)水源工程與實(shí)際灌溉用水戶，制作了基本情況調(diào)查表和統(tǒng)計(jì)表，培訓(xùn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層干部和水管人員通過(guò)基礎(chǔ)資料收集開(kāi)展調(diào)查摸底工作。 同時(shí)，在水權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)中設(shè)置數(shù)據(jù)填報(bào)模塊，用于填報(bào)生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水調(diào)查數(shù)據(jù)，加強(qiáng)調(diào)查摸底數(shù)據(jù)管理。

3.合理測(cè)算確權(quán)水量

針對(duì)未納入取水許可管理的農(nóng)業(yè)用水量開(kāi)展確權(quán)水量測(cè)算。 金安區(qū)試點(diǎn)通過(guò)收集試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)水資源數(shù)據(jù)與資料，在充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)測(cè)算與校核核定了確權(quán)分配水量。 新安江流域水權(quán)試點(diǎn)則通過(guò)在水權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)中開(kāi)發(fā)水量測(cè)算功能模塊，利用數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)開(kāi)展確權(quán)水量測(cè)算。 具體步驟為：第一步在數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)中錄入經(jīng)濟(jì)社會(huì)、供用水量等信息，測(cè)算行業(yè)分配水量；第二步設(shè)置水權(quán)分配參數(shù)，根據(jù)農(nóng)業(yè)可供水量、渠系水利用系數(shù)、有效灌溉面積、有效庫(kù)容、復(fù)蓄系數(shù)、綜合用水定額等，測(cè)算得出農(nóng)業(yè)各類水源工程的可確權(quán)水量；第三步對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行校核并最終確定可確權(quán)水量。

4.有序完成確權(quán)發(fā)證

依據(jù)可確權(quán)水量進(jìn)行水權(quán)確權(quán)登記。 對(duì)納入取水許可管理的生活供水水廠、農(nóng)村集中供水工程、自備水工業(yè)企業(yè)等取用水戶，以取水許可證作為水權(quán)確權(quán)憑證；對(duì)未納入取水許可管理的灌區(qū)供水范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水戶，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的水庫(kù)塘壩等供水范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水戶，以縣級(jí)及以上人民政府或其授權(quán)部門核發(fā)的統(tǒng)一式樣的水資源使用權(quán)證作為水權(quán)確權(quán)憑證。

開(kāi)展農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)登記并頒發(fā)水資源使用權(quán)證是試點(diǎn)工作的重點(diǎn)。農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)對(duì)象以行政村為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)用水大戶為輔。 確權(quán)流程以調(diào)查摸底和確權(quán)水量測(cè)算為基礎(chǔ)，開(kāi)展水權(quán)確權(quán)結(jié)果公示，同時(shí)組織行政村、農(nóng)業(yè)用水大戶填寫水權(quán)確權(quán)申請(qǐng)表，公示期滿后由水資源使用權(quán)證發(fā)證機(jī)關(guān)批復(fù)申請(qǐng)表，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村簽訂三方水權(quán)確權(quán)協(xié)議，頒發(fā)水資源使用權(quán)證。

5.配套出臺(tái)水權(quán)確權(quán)登記制度

結(jié)合試點(diǎn)工作開(kāi)展，制定并出臺(tái)水權(quán)確權(quán)登記管理辦法，從適用范圍、水資源使用權(quán)界定、水權(quán)確權(quán)分配原則、確權(quán)對(duì)象與方式、區(qū)域與行業(yè)水量分配、水權(quán)確權(quán)登記、水資源使用權(quán)證申辦流程等方面，對(duì)水權(quán)確權(quán)登記和頒發(fā)水資源使用權(quán)證書進(jìn)行規(guī)范。

6.“量身”搭建水權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)

從實(shí)際需要出發(fā)，搭建基于云計(jì)算的水權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，為調(diào)查數(shù)據(jù)管理、確權(quán)參數(shù)設(shè)置、行業(yè)水量分配、用戶水權(quán)確權(quán)、水資源使用權(quán)證核發(fā)等全流程業(yè)務(wù)提供在線辦理平臺(tái)。

四、工作成效

1.明晰了取用水戶的用水權(quán)益

通過(guò)試點(diǎn)工作，一是摸清了試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水的底數(shù)。其中，調(diào)查統(tǒng)計(jì)了生活供水企業(yè)129家、工業(yè)用水企業(yè)106 家、農(nóng)業(yè)灌溉取水工程2007 個(gè)。 二是完成了生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)，兩地核定或頒發(fā)確權(quán)憑證共2240 本，確權(quán)水量41249.38 萬(wàn)m3（表1）。 通過(guò)水權(quán)確權(quán)登記，使取用水戶的用水權(quán)益得到了保障。

表1 安徽省水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作成果一覽表

2.初步構(gòu)建了水權(quán)配置體系

水權(quán)制度體系包括水權(quán)配置體系、水權(quán)交易體系、水權(quán)監(jiān)管體系等，而水權(quán)配置體系是水權(quán)制度體系的基礎(chǔ)。 通過(guò)試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)地區(qū)基本構(gòu)建起水權(quán)配置體系：一是結(jié)合試點(diǎn)區(qū)域?qū)嶋H情況，制定了水權(quán)確權(quán)登記管理制度。 六安市金安區(qū)出臺(tái)了《金安區(qū)水權(quán)確權(quán)登記實(shí)施辦法 （試行）》，黃山市和宣城市分別出臺(tái)了《黃山市新安江流域水權(quán)確權(quán)登記管理暫行辦法》《宣城市新安江流域水權(quán)確權(quán)登記管理暫行辦法》，為開(kāi)展水權(quán)確權(quán)提供了制度依據(jù)。 二是搭建了水權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，對(duì)水資源使用權(quán)進(jìn)行登記與管理，實(shí)現(xiàn)了4個(gè)主要功能： ①實(shí)現(xiàn)了對(duì)調(diào)查摸底、取水工程、確權(quán)對(duì)象等數(shù)據(jù)的管理功能； ②實(shí)現(xiàn)了取水工程可確權(quán)水量、權(quán)利人可確權(quán)水量的核算功能；③實(shí)現(xiàn)了水資源使用權(quán)證申請(qǐng)、 延續(xù)、變更、注銷、打印等全流程業(yè)務(wù)在線辦理功能；④開(kāi)發(fā)了數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)與計(jì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)及設(shè)備的鏈接接口，可實(shí)現(xiàn)與計(jì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)交換功能。 水權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)的使用，簡(jiǎn)化了工作流程，提高了工作效率，保障了水權(quán)確權(quán)登記工作按時(shí)完成。 三是構(gòu)建了依托區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村參與完成水權(quán)確權(quán)登記的工作制度，培養(yǎng)了一批熟悉工作流程的基層干部和水管人員。

3.奠定了水權(quán)交易的基礎(chǔ)

水權(quán)確權(quán)是水權(quán)交易的邏輯起點(diǎn)，通過(guò)開(kāi)展水權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作，一是為水權(quán)交易提供了認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。 各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和用水戶對(duì)水權(quán)概念、水權(quán)確權(quán)意義以及水權(quán)交易都有了初步了解，意識(shí)到水權(quán)既是水資源使用的權(quán)利，也是水資源使用的約束。 二是為水權(quán)交易提供了水量依據(jù)。 通過(guò)科學(xué)測(cè)算水量和公平確權(quán)，明確了權(quán)利人可取用水量和處置水權(quán)并獲得收益的權(quán)利，各權(quán)利人可依據(jù)水權(quán)憑證和水權(quán)交易管理相關(guān)辦法在水行政主管部門的指導(dǎo)下開(kāi)展水權(quán)交易。

五、存在問(wèn)題及對(duì)策建議

1.存在問(wèn)題

一是基層水政和水管人員不足，專業(yè)能力還存在欠缺，水利基礎(chǔ)檔案管理滯后，農(nóng)村集體組織水庫(kù)塘壩管護(hù)責(zé)任不明確； 二是計(jì)量監(jiān)控設(shè)施不足，部分設(shè)施老化嚴(yán)重，給后續(xù)水權(quán)管理與水權(quán)交易帶來(lái)一定阻礙； 三是農(nóng)民用水戶普遍缺乏用水管理經(jīng)驗(yàn)，取用水戶節(jié)水和水權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。

2.對(duì)策建議

（1）加強(qiáng)基層水利管理能力建設(shè)

一是加強(qiáng)對(duì)基層水政和水管人員的培訓(xùn)，提升他們的業(yè)務(wù)能力，使其更好地適應(yīng)基層水利工作的要求；二是加大計(jì)量監(jiān)控設(shè)施建設(shè)投入，提升水資源精細(xì)化管理和定量化管理水平；三是廣泛開(kāi)展節(jié)水和水權(quán)確權(quán)宣傳工作，增強(qiáng)農(nóng)民用水戶的節(jié)水和水權(quán)意識(shí)，使他們能夠切實(shí)從節(jié)水和水權(quán)改革中受益。

（2）鞏固擴(kuò)大水權(quán)確權(quán)登記成果

一是在已有工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬工作范圍，拓展探索深度，為全國(guó)其他地區(qū)提供更多的借鑒經(jīng)驗(yàn)； 二是進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化確權(quán)水量測(cè)算技術(shù)方法，使水權(quán)確權(quán)更加科學(xué)和公平；三是根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)一步簡(jiǎn)化確權(quán)工作程序、優(yōu)化工作流程、完善水權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)系統(tǒng)的應(yīng)用場(chǎng)景；四是推動(dòng)開(kāi)展生態(tài)水權(quán)確權(quán)，科學(xué)核定河道內(nèi)、河道外生態(tài)用水量。

（3）引導(dǎo)開(kāi)展多形式的水權(quán)交易

一方面將水權(quán)交易作為盤活水資源存量的重要途徑，探索開(kāi)展具有區(qū)域特點(diǎn)的區(qū)域水權(quán)交易、 取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易；另一方面踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，通過(guò)流域上下游水權(quán)交易將水資源轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，為開(kāi)展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償拓展新模式。 同時(shí)，大膽創(chuàng)新，試點(diǎn)先行，探索開(kāi)展水權(quán)資產(chǎn)證券化、節(jié)水工程水權(quán)綠色債券、塘壩水權(quán)抵押質(zhì)押等水權(quán)綠色金融產(chǎn)品，進(jìn)一步擴(kuò)大水權(quán)交易范疇。