周江 徐若思

摘要：《聯(lián)合國海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系是當(dāng)今海洋環(huán)境治理的核心，該公約不僅搭建了海洋環(huán)境治理的基本框架，同時也引入“參考規(guī)則”將外部環(huán)境條約納入治理規(guī)則體系之中。海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的不斷演進(jìn)不僅影響著國際力量對比的深刻調(diào)整，并且隨著21世紀(jì)人類對海洋需求的增長逐步呈現(xiàn)出新時代的新特點。中國應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的演變，加強(qiáng)對“參考規(guī)則”適用性的研究，在尊重現(xiàn)有海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的基礎(chǔ)上輸出人類命運共同體理念，積極開展區(qū)域及全球合作。

關(guān)鍵詞：海洋法秩序;“參考規(guī)則”;海洋環(huán)境治理

中圖分類號：D993.5? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2022）02-0025-10

Evolution of the rules system of marine environmental governance under the

United Nations Convention on the Law of the Sea and China’s response

ZHOU Jiang，XU Ruo-si

（Southwest Institute of Ocean & Natural Resources Law，

Southwest University of Political Science & Law，Chongqing 401120，China）

Abstract：Currently， the rules system of marine environmental governance under the United Nations Convention on the Law of the Sea is the core of marine environmental governance. The Convention not only establishes the basic framework of marine environmental governance， but also introduces “rules of reference” to incorporate external environmental treaties into the governance system. The continuous evolution of the legal system of marine environmental governance not only affects the profound adjustment of current international order and international forces， but also shows new characteristics of the new era with the growth of human demands for the sea in the 21st century. China should actively respond to the evolution of the marine environment governance system， strengthen the research on the applicability of “rules of reference”， promote the concept of a community with a shared future for mankind， and actively carry out regional and global cooperation on the basis of respecting the existing marine environment governance system.

Key words：law of the sea order;“rules of reference”;marine environmental governance

21世紀(jì)世界各主權(quán)國家紛紛將國家戰(zhàn)略中心由陸地轉(zhuǎn)向海洋，人類在海洋的活動呈指數(shù)級增長，對海洋資源的依賴與日俱增，加之全球一體化進(jìn)程不斷加快，海運成為連接全球貿(mào)易的重要方式，海洋承擔(dān)了前所未有的壓力。極具破壞性及不可持續(xù)性的捕魚活動、來自船舶的航運污染及船舶撞擊引起的海上航運事故、陸源污染、海洋酸化、珊瑚礁滅絕、全球氣候變化、海上油氣資源開采、核泄漏等問題均導(dǎo)致海洋生物多樣性喪失嚴(yán)重，海洋生態(tài)環(huán)境形勢嚴(yán)峻。海洋生物多樣性的喪失、生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞、日益嚴(yán)峻的海洋威脅及挑戰(zhàn)影響著人類的可持續(xù)發(fā)展?！堵?lián)合國海洋法公約》（簡稱《海洋法公約》）項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系需要適應(yīng)新時代的環(huán)境保護(hù)需求，與新時代出現(xiàn)的海洋環(huán)境保護(hù)問題同步發(fā)展并不斷演進(jìn)，從而實現(xiàn)對海洋生物多樣性及海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的有效保護(hù)。當(dāng)前，形成國際空間海洋新秩序并對海洋資源進(jìn)行可持續(xù)開發(fā)和利用的努力正在全球范圍內(nèi)取得進(jìn)展，海洋環(huán)境治理演進(jìn)內(nèi)容及未來發(fā)展趨勢已成為新世紀(jì)的新課題。

一、《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系

《海洋法公約》被稱為海洋領(lǐng)域的“憲章性法律”，致力于規(guī)定海洋的全部方面，因此難以深入或具體解決每一法律問題，同時在一個高度多樣化的國際社會中，執(zhí)行一項范圍、程度以及復(fù)雜性都無與倫比的公約存在巨大困難。尤其在海洋環(huán)境治理問題上，因涉及不同主權(quán)國家及地區(qū)的利益，特別是不同發(fā)展階段的國家在養(yǎng)護(hù)和利用海洋資源問題上的分歧會更加明顯，難以通過《海洋法公約》對其進(jìn)行有效的規(guī)定。[1]同時，海洋環(huán)境的養(yǎng)護(hù)及治理是國際環(huán)境法中發(fā)展最快的門類之一，早在20世紀(jì)20年代船舶航行及油污問題便已經(jīng)開始引起國際社會的重視。1972年聯(lián)合國召開人類環(huán)境會議，通過了《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》和《人類環(huán)境行動計劃》，并通過了大量保護(hù)海洋環(huán)境的多邊及雙邊條約。國際法的社會基礎(chǔ)與基本特征決定了海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的碎片化。1982年《海洋法公約》通過為海洋環(huán)境治理搭建規(guī)則框架，創(chuàng)造性地引入“參考規(guī)則”，將其通過前以及通過后的各項海洋環(huán)境類條約納入《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系之中，共同構(gòu)成《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系。

（一）《海洋法公約》搭建海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的框架

《海洋法公約》修改約文議定規(guī)則，以協(xié)商一致原則作為約文通過的要求。協(xié)商一致原則最大程度保障了世界各主權(quán)國家的廣泛參與，為約文的起草與通過創(chuàng)設(shè)了便利條件。但同時為彌合分歧而修改的協(xié)商一致原則也造成《海洋法公約》措辭及表述上的界限模糊，這使其最終只成為框架性規(guī)則?！逗Ｑ蠓üs》序言十分清晰明確地界定了“海洋環(huán)境保護(hù)與保全”的價值，并在正文第十二部分搭建了全面的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系框架。《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系框架主要包括以下三類內(nèi)容。

第一，防止、減少和控制海洋污染的一般義務(wù)?！逗Ｑ蠓üs》重視平衡海洋資源的開發(fā)與保護(hù)，將海洋污染的多種形式囊括于海洋環(huán)境保護(hù)與保全的框架之內(nèi)，同時尊重國家主權(quán)原則，規(guī)定各國對海洋資源享有主權(quán)，即有權(quán)開發(fā)及利用?！逗Ｑ蠓üs》第192條及第193條注重各國對海洋環(huán)境保護(hù)及保全的義務(wù)與利用海洋資源權(quán)利的平衡。第194條至第196條中要求各國采取一切必要措施防止、減少和控制海洋污染。

第二，肯定主權(quán)國家在海洋環(huán)境保護(hù)層面發(fā)揮的作用，要求各主權(quán)國家開展全球性及區(qū)域性的合作?！逗Ｑ蠓üs》將開展國際合作列為基本原則，要求各國開展國際合作并制定相關(guān)國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、辦法和程序。《海洋法公約》充分借鑒之前通過的相關(guān)環(huán)境類協(xié)定，強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作原則便是以1972年《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》（簡稱《倫敦公約》）第8條關(guān)于在防止污染時盡力達(dá)成區(qū)域協(xié)定的要求為基礎(chǔ)。[2]《海洋法公約》雖采取“要求”一類以供誠意履行的法律義務(wù)形式的表述，但這并不影響各國在適用條款規(guī)定時的行動自由，開展合作保護(hù)海洋環(huán)境的性質(zhì)根源仍為鼓勵性而非強(qiáng)制性?！逗Ｑ蠓üs》要求各國與國際組織合作，照顧發(fā)展中國家海洋資源開發(fā)及保護(hù)能力的不足，提出各主權(quán)國家及國際組織應(yīng)對發(fā)展中國家提供技術(shù)援助，同時給予發(fā)展中國家優(yōu)惠待遇;前瞻性地提出監(jiān)測和環(huán)境評價制度，要求各主權(quán)國家應(yīng)盡力直接或通過各主管國際組織，監(jiān)測海洋污染的危險及影響，作出報告并將報告公開發(fā)表，對可能影響海洋環(huán)境的行動計劃進(jìn)行環(huán)境影響評價;鼓勵各主權(quán)國家采取國內(nèi)立法的形式，防止、減少和控制海洋污染。

第三，設(shè)置執(zhí)行及保障條款，規(guī)定國家責(zé)任以及主權(quán)豁免以保障各主權(quán)國家環(huán)境保護(hù)及保全義務(wù)的履行?！逗Ｑ蠓üs》第235條對海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任進(jìn)行概括性規(guī)定，明確承擔(dān)海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任的兩類主體，即國家、自然人或法人。國家應(yīng)履行海洋環(huán)境保護(hù)及保全的義務(wù)，同時進(jìn)行國際合作以對其未履約行為而造成的環(huán)境損害進(jìn)行適當(dāng)且迅速的補(bǔ)償。對于作為民事主體的自然人、法人來講，若其違反保護(hù)及保全海洋環(huán)境的義務(wù)，對于所造成的損害，各主權(quán)國家應(yīng)制定國內(nèi)法以保障補(bǔ)償及救濟(jì)?！逗Ｑ蠓üs》采取合理謹(jǐn)慎原則設(shè)置國家責(zé)任，國家負(fù)有采取一切必要措施減少、防止海洋污染以及約束管轄或控制下的行動不對海洋環(huán)境產(chǎn)生破壞的合理謹(jǐn)慎義務(wù)，并要求各主權(quán)國家保障損害的救濟(jì)及補(bǔ)償渠道。[3]合理謹(jǐn)慎原則要求各主權(quán)國家采取措施履行海洋環(huán)境保護(hù)及保全的義務(wù)，注重各主權(quán)國家履行義務(wù)的形式過程，換言之，只要主權(quán)國家對海洋環(huán)境的保護(hù)及保全制定了相應(yīng)的國內(nèi)法規(guī)則，并對海洋污染損害提供了及時有效的救濟(jì)，便可認(rèn)為主權(quán)國家已積極履行該義務(wù)。

承前所述，《海洋法公約》致力于搭建一個海洋環(huán)境保護(hù)及保全的行動框架，在充分尊重各主權(quán)國家主權(quán)的基礎(chǔ)上要求國家履行海洋環(huán)境保護(hù)及保全的義務(wù)，注重平衡主權(quán)國家利用海洋資源的權(quán)利與保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，鼓勵各國開展合作，簽訂多邊、雙邊環(huán)境協(xié)定，以及制定國內(nèi)法以采取具體措施保護(hù)及保全海洋環(huán)境。

（二）“參考規(guī)則”細(xì)化具體內(nèi)容

從國際法本體論出發(fā)，國際法的價值本質(zhì)是引導(dǎo)各主體建構(gòu)國際法體系的正當(dāng)性基礎(chǔ)，國際法基本原則以其基本價值傾向和普遍性引導(dǎo)具體規(guī)則的創(chuàng)設(shè)與適用。[4]為保障《海洋法公約》能得到廣泛接受，制定者采用協(xié)商一致原則力圖最大程度地爭取世界各主權(quán)國家的“普遍參加”，平衡各主權(quán)國家的利益沖突。尤其在海洋環(huán)境治理規(guī)則體系中，傳統(tǒng)國際法規(guī)定的船旗國管轄注重保障“航行自由”，與沿海國注重保護(hù)海洋環(huán)境利益發(fā)生沖突，這導(dǎo)致沿海國管轄權(quán)的擴(kuò)張需求遭到了奉行“航行自由”的海洋大國的激烈抵制。為彌合沿海國、船旗國、港口國之間的利益分歧，保障世界主權(quán)國家的廣泛參與，應(yīng)對海洋環(huán)境規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)不斷發(fā)展的需求，《海洋法公約》第十二部分以框架形式規(guī)定海洋環(huán)境保護(hù)及保全的權(quán)利及義務(wù)問題，同時創(chuàng)新性地引入“參考規(guī)則”以解決具體海洋環(huán)境問題?！逗Ｑ蠓üs》通過“參考規(guī)則”將通過前的其他環(huán)境協(xié)定中的規(guī)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)納入《海洋法公約》治理體系之中，同時一并將未來新發(fā)展的環(huán)境協(xié)定的規(guī)則、原則納入其治理體系之中，[5]平衡了各主權(quán)國家的利益訴求，建立了國際規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)的體系化系統(tǒng)。

事實上，《海洋法公約》本身并未采用“參考規(guī)則”一類的措辭，“參考規(guī)則”主要用來指《海洋法公約》允許將其他國際法規(guī)則納入公約治理體系的情況。尤其在《海洋法公約》第十二部分海洋環(huán)境的保護(hù)與保全中，公約多采用“參考規(guī)則”來引入外部規(guī)則作為對公約具體內(nèi)容的細(xì)化。如《海洋法公約》第207條、第208條規(guī)定，各國應(yīng)考慮國際上議定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序，同時制定國內(nèi)法，但國內(nèi)法的制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序;第212條規(guī)定在減少、控制來自或通過大氣層的海洋污染的行動中，需考慮國際上議定的規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序。由此可見，《海洋法公約》創(chuàng)新性地通過“參考規(guī)則”將國際上議定的規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序納入其海洋環(huán)境治理規(guī)則體系中，共同構(gòu)成《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理的“樹狀”體系。

《海洋法公約》作為第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在建立海洋秩序上達(dá)成妥協(xié)的產(chǎn)物，難以通過直接約束國家行為以實現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)與保全的目的，只能寄希望于各主權(quán)國家提高海洋環(huán)境保護(hù)意識，鼓勵各主權(quán)國家通過制定國內(nèi)法、其他具體性公約以及采取全球性、區(qū)域性海洋合作的方式進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)。值得肯定的是，作為海洋秩序憲章性法律，《海洋法公約》雖然不可避免地呈現(xiàn)出政治爭斗的傾向，但其覆蓋面的廣泛性、條款設(shè)置的前瞻性以及創(chuàng)新性地設(shè)置“參考規(guī)則”使得該公約在歷經(jīng)40年后仍為海洋法秩序的支柱，推動著國際海洋秩序由霸權(quán)主義走向權(quán)利政治。

（三）《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的不足

《海洋法公約》雖然構(gòu)建了一個覆蓋面較廣且具有一定前瞻性的海洋環(huán)境治理框架，但也有明顯的局限性。首先，《海洋法公約》項下海洋環(huán)境保護(hù)方面的條款中權(quán)利義務(wù)邊界規(guī)定得很模糊，例如在第192條、第193條中雖規(guī)定各主權(quán)國家具有開發(fā)海洋資源的權(quán)利及保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，但對如何履行義務(wù)則采取合理謹(jǐn)慎原則，要求各主權(quán)國家應(yīng)盡最大努力履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的海洋環(huán)境管理及監(jiān)督的責(zé)任，至于海洋環(huán)境管理及監(jiān)督的效果則在所不論。鼓勵各主權(quán)國家應(yīng)當(dāng)直接或通過國際組織開展國際全球性或區(qū)域性合作，但對如何開展合作以及開展怎樣的合作則缺乏細(xì)化規(guī)定。相關(guān)規(guī)定的留白從根本上造成了各主權(quán)國家對《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則的多元解讀，義務(wù)界限的模糊勢必帶來履約意向以及履約程度的模糊，也由此產(chǎn)生當(dāng)前較多的海洋環(huán)境治理“搭便車”現(xiàn)象。

其次，《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系中的“參考規(guī)則”雖擴(kuò)大了《海洋法公約》的環(huán)境監(jiān)管范圍，細(xì)化了海洋環(huán)境的監(jiān)管手段及內(nèi)容，但由此引發(fā)一個問題，即它在多大程度上為《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系提供基礎(chǔ)？簡單來說，大部分“參考規(guī)則”屬于具有約束力的外部規(guī)則，有專屬于自身的締約國，與《海洋法公約》的締約國可能產(chǎn)生出入。《海洋法公約》第208條、第210條、第211條第5款中要求各主權(quán)國家在適用《海洋法公約》的同時“制定效力不低于國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序的法律、規(guī)章和措施”，“制定一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并使其有效”，實質(zhì)上是在要求各主權(quán)國家尊重“參考規(guī)則”，或至少讓“參考規(guī)則”產(chǎn)生同樣的效果。《海洋法公約》將相關(guān)環(huán)境協(xié)定的締約方通過“參考規(guī)則”擴(kuò)展為《海洋法公約》的締約方，實質(zhì)為各主權(quán)國家附加遵守“參考規(guī)則”的義務(wù)，一定程度上可能突破國家同意原則。同時，將“參考規(guī)則”的地位及效力抬升至與《海洋法公約》同等水平，但未明確“參考規(guī)則”的范圍，使得各主權(quán)國家在遵守適用“參考規(guī)則”時容易發(fā)生分歧，進(jìn)而影響海洋環(huán)境保護(hù)及保全義務(wù)的履行。此外，《海洋法公約》雖通過“參考規(guī)則”將其他環(huán)境類條約納入到海洋環(huán)境治理規(guī)則體系之中，但仍未解決數(shù)量上急劇增長的海洋環(huán)境治理規(guī)則的碎片化問題，同時并未使其在性質(zhì)上形成統(tǒng)一的法律秩序。在“無組織體系”的障礙下，海洋環(huán)境治理規(guī)則體系中的不同規(guī)則和治理體系使得“碎片化”規(guī)制的沖突加劇。

二、《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的發(fā)展

根據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，“參考規(guī)則”包含規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序。早在20世紀(jì)20年代，海洋環(huán)境相關(guān)的船舶污染問題就已經(jīng)引起部分海洋大國的關(guān)注。20世紀(jì)50年代起，國際社會認(rèn)識到船舶污染，特別是船舶的油污染對海洋環(huán)境造成極大破壞，因此出臺了《國際防止海上油污公約》《國際干預(yù)油污事故公約》等一系列規(guī)制船舶造成海洋污染的條約。1972年以后隨著保護(hù)海洋環(huán)境的一般性條約和地區(qū)性條約的陸續(xù)締結(jié)，國際社會逐步擴(kuò)大污染源的規(guī)制范圍，從規(guī)制船舶污染特別是油污染轉(zhuǎn)向規(guī)制全面來源的污染，通過了《倫敦公約》《國際防止船舶造成污染公約》《防止陸源物質(zhì)污染海洋公約》等一般性、區(qū)域性海洋環(huán)境治理條約。同時，1972年6月召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的原則宣言和行動計劃以及該會議的籌備委員會設(shè)置的政府間工作大會制定的海洋環(huán)境保護(hù)原則也影響了聯(lián)合國海底和平利用國家管轄范圍以外海床洋底委員會（簡稱聯(lián)合國海底委員會）對條約草案的審議。最終，《海洋法公約》決定通過“參考規(guī)則”將通過前的相關(guān)海洋環(huán)境治理規(guī)則一并納入《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系之中。隨著1982年《海洋法公約》的通過，“參考規(guī)則”也根據(jù)世界海洋出現(xiàn)的新情況、新問題以及國際力量呈現(xiàn)出的新對比而在內(nèi)涵上不斷豐富。

（一）全球治理體系的演進(jìn)

世界文化的多元性導(dǎo)致各主權(quán)國家對國際正義產(chǎn)生不同認(rèn)知，加之國際法獨有的平權(quán)性結(jié)構(gòu)也影響了“參考規(guī)則”的發(fā)展。各主權(quán)國家矛盾難以調(diào)和的障礙使得國際社會傾向采取不具有約束力僅提供行為指導(dǎo)的方式實現(xiàn)海洋環(huán)境治理?！逗Ｑ蠓üs》將“參考規(guī)則”定義為國際上議定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序，將不具有約束力的國際建議、指導(dǎo)納入“參考規(guī)則”的范圍之中。1982年以來，國際社會通過了一系列對海洋環(huán)境治理具有全局性指導(dǎo)意義的“參考規(guī)則”，如1985年的《關(guān)于保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染的蒙特利爾指導(dǎo)方針》，1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》及《21世紀(jì)議程》《生物多樣性公約》，2015年9月聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》及《21世紀(jì)議程》《21世紀(jì)議程》描繪了全球各領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，要求將環(huán)境與發(fā)展問題納入決策過程，對全球環(huán)境合作及建立新的伙伴關(guān)系提出了原則性意見?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》又被稱為“地球憲章”，致力于構(gòu)建全新全球伙伴關(guān)系，努力開展各國與社會重要部門、人民的合作，充分認(rèn)識世界環(huán)境的完整性及相互依存性。標(biāo)志著世界環(huán)境保護(hù)邁入新篇章，其不僅重視當(dāng)代的發(fā)展，同時注重保護(hù)后代的可持續(xù)性發(fā)展?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》是《21世紀(jì)議程》的進(jìn)一步發(fā)展，為新時代產(chǎn)生的新型海洋問題的治理設(shè)定目標(biāo)，如：預(yù)防及減少海洋垃圾及富養(yǎng)化;結(jié)束非法、不報告、不管制的捕撈;擴(kuò)大海洋保護(hù)區(qū)面積等。[6]

此外，國家主權(quán)的相對性及國際社會的發(fā)展趨勢，使國際組織在海洋環(huán)境治理規(guī)則體系中的重要性愈發(fā)凸顯，例如國際海底管理局便在國際海底資源與國際海底環(huán)境規(guī)制治理體系中發(fā)揮了積極作用?！逗Ｑ蠓üs》第145條授予國際海底管理局制定規(guī)則、規(guī)章和程序的權(quán)利，以減少海洋污染，保護(hù)區(qū)域海洋資源。自1994年正式成立以來，國際海底管理局遵循《海洋法公約》的指導(dǎo)，積極制定了多部相關(guān)規(guī)章。2000年《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》、2010年《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》、2012年《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》，均對探礦者的海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)作出規(guī)定。2017年國際海底管理局公布《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》，將之前擬定的三個規(guī)章進(jìn)行合并，進(jìn)一步平衡國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)利及保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，細(xì)化義務(wù)的具體履行方式，為不同主體制定不同的義務(wù)要求，如承包者的環(huán)境保護(hù)義務(wù)、擔(dān)保國的責(zé)任義務(wù)以及管理局的監(jiān)督義務(wù)，并提供海洋環(huán)境保護(hù)報告“標(biāo)準(zhǔn)模板”，以指引及規(guī)范各主體履行報告義務(wù)。[7]國際海事組織及國際糧農(nóng)組織也積極發(fā)揮作用，通過了一系列漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的條約。國際海事組織1977年通過《托雷莫利諾斯國際漁船安全公約》，1993年通過《托雷莫利諾斯議定書》替代《托雷莫利諾斯國際漁船安全公約》，2012年通過《漁船安全開普敦協(xié)定》，旨在實施《托雷莫利諾斯議定書》的規(guī)定?！稘O船安全開普敦協(xié)定》被認(rèn)為是打擊非法、未報告及未接受管制漁撈的支柱。國際糧農(nóng)組織通過《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》創(chuàng)新公海漁船檔案的管理保護(hù)手段，將管理公海漁業(yè)資源的責(zé)任有序分擔(dān)給各船旗國。同時通過了《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》《預(yù)防、制止及消除非法、未報告及未接受管制漁撈的國際行動計劃》，要求沿海國積極采取行動以應(yīng)對漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的需求，并為漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)提供了行動及管理標(biāo)準(zhǔn)?！皡⒖家?guī)則”不斷細(xì)化并擴(kuò)展?jié)O業(yè)資源養(yǎng)護(hù)及管理的要求及范圍，突破了船旗國管轄的傳統(tǒng)理念，在海洋環(huán)境保護(hù)問題上沿海國的身影越發(fā)顯現(xiàn)。

除“參考規(guī)則”不斷發(fā)展、細(xì)化外，《海洋法公約》本身也在不斷演進(jìn)發(fā)展。2015年6月，聯(lián)合國召開了《海洋法公約》項下第三項執(zhí)行協(xié)定解決國家管轄范圍外生物多樣性可持續(xù)利用問題的籌備委員會，并為通過具體的執(zhí)行協(xié)定進(jìn)一步召開多次政府間會議討論具體方案及措施，為保護(hù)國家管轄范圍外生物多樣性提供法律依據(jù)，豐富《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的內(nèi)涵。

（二）雙邊、區(qū)域治理體系的演進(jìn)

1974年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署開展區(qū)域海洋計劃，通過18個區(qū)域的海洋環(huán)境及生物資源養(yǎng)護(hù)公約具體包括：地中海海域1976年通過《保護(hù)地中海免受污染公約》;科威特海域1978年通過《保護(hù)科威特區(qū)域海洋環(huán)境免受污染合作公約》;東南太平洋海域1981年通過《保護(hù)東南太平洋及沿海地區(qū)海洋環(huán)境公約》;西部非洲海域1984年通過《西非和中非區(qū)域大西洋沿岸海洋和沿海環(huán)境保護(hù)、管理和開發(fā)合作公約》;加勒比海域1986年通過《保護(hù)和發(fā)展大加勒比地區(qū)海洋環(huán)境公約》;東非海域1996年通過《東非區(qū)域海洋和沿海環(huán)境保護(hù)、管理和開發(fā)公約》;太平洋海域1986年通過《保護(hù)南太平洋區(qū)域自然資源和環(huán)境公約》，1995年通過《禁止向太平洋島國輸入危險和放射性廢物并控制危險廢物在南太平洋區(qū)域越境轉(zhuǎn)移和管理公約》;西北太平洋海域1994年通過《西北太平洋地區(qū)海域和沿海環(huán)境保護(hù)、管理和開發(fā)行動計劃》;東北太平洋海域2002年簽署《合作保護(hù)和持續(xù)開發(fā)東北太平洋海洋和沿海環(huán)境公約》（該公約尚未生效）;東北大西洋海域1992年通過《奧斯陸巴黎保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》;東亞海域2019年通過《海洋廢棄物東亞海洋區(qū)域協(xié)調(diào)中心行動計劃》;南亞海域1981年通過《關(guān)于南亞海域環(huán)境合作的科倫坡宣言》;里海海域2006年通過《里海海洋環(huán)境保護(hù)框架公約》;黑海海域1992年通過《保護(hù)黑海免受污染公約》;紅海和亞丁灣1985年通過《保護(hù)紅海和亞丁灣區(qū)域環(huán)境公約》;波羅的海1992年通過《波羅的海地區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)公約》;北極海域2015年通過《北極理事會2015—2025年北極海洋戰(zhàn)略計劃》;南極海域1982年通過《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》。在相關(guān)區(qū)域海洋環(huán)境及生物資源養(yǎng)護(hù)公約的指引下，各區(qū)域積極開展區(qū)域間合作，保護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境及區(qū)域海洋生物多樣性。1995年聯(lián)合國大會通過《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》（簡稱《跨界魚類種群協(xié)定》），要求沿海國及捕撈國通過適當(dāng)分區(qū)方法與區(qū)域漁業(yè)組織開展切實合作，明確區(qū)域內(nèi)沿海國負(fù)有設(shè)立并積極參與區(qū)域組織管理及養(yǎng)護(hù)相關(guān)魚類種群的義務(wù)。在《跨界魚類種群協(xié)定》的指引下，世界各國在小范圍內(nèi)開展雙邊、多邊的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)及管理合作。2000年通過《中西部太平洋高度洄游魚類種群養(yǎng)護(hù)和管理公約》，2001年《東南大西洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)及管理公約》開放簽字，均鼓勵各國積極參與區(qū)域合作。

此外，特殊海洋物種的保護(hù)也隨著區(qū)域性“參考規(guī)則”的不斷發(fā)展而發(fā)展。1991年俄羅斯、英國、美國、日本簽訂《北太平洋海豹保護(hù)公約》，致力于禁止對北太平洋海豹的獵殺行為。1992年通過《北太平洋溯河性種群養(yǎng)護(hù)公約》，對北太平洋范圍內(nèi)的溯河性魚類捕撈行為施行限制。1993年國際糧農(nóng)組織第105屆會議通過《建立印度洋金槍魚委員會的協(xié)定》，限制印度洋海域金槍魚的捕撈活動，確保印度洋金槍魚的養(yǎng)護(hù)以實現(xiàn)金槍魚的可持續(xù)利用。1994年通過《中白令海狹鱈資源養(yǎng)護(hù)與管理公約》，建立科學(xué)技術(shù)委員會對中白令海峽的狹鱈進(jìn)行科學(xué)評估，確定并分配捕撈量。2000年《中西部太平洋高度洄游魚類種群養(yǎng)護(hù)和管理公約》采取限額管理、評估資源以及公示非法漁船名單、設(shè)立區(qū)域觀察員等具體有效的措施進(jìn)行相關(guān)區(qū)域高度洄游魚類種群的管理及養(yǎng)護(hù)。

《海洋法公約》項下海洋環(huán)境規(guī)則治理體系還鼓勵各主權(quán)國家開展雙邊合作。在《海洋法公約》項下海洋環(huán)境規(guī)則治理體系的鼓勵下，僅中國便與日本、韓國分別簽訂了雙邊的《中華人民共和國和日本國漁業(yè)協(xié)定》（簡稱《中日漁業(yè)協(xié)定》）以及《中華人民共和國政府和大韓民國政府漁業(yè)協(xié)定》（簡稱《中韓漁業(yè)協(xié)定》），明確應(yīng)對漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)開展合作，并對入漁水域、相互入漁條件、暫定措施水域的范圍及管理均作出了規(guī)定。中國還與越南簽署《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關(guān)于兩國北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界協(xié)定》，與菲律賓簽署《聯(lián)合海洋勘探諒解備忘錄》《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，與馬來西亞簽署《中華人民共和國政府和馬來西亞政府海運協(xié)定》，與文萊簽署《關(guān)于海上合作的諒解備忘錄》，與印度尼西亞簽署《中國國家海洋局與印度尼西亞海洋漁業(yè)部關(guān)于海洋領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》，這些均表明中國積極與周邊沿海國開展關(guān)于養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源、養(yǎng)護(hù)管理海洋油氣資源及保護(hù)管理海洋環(huán)境的雙邊合作。在海洋環(huán)境保護(hù)治理上，《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理體系主要采取就地治理原則，認(rèn)為沿海國在保護(hù)海洋環(huán)境及海洋生物多樣性方面的需要比遠(yuǎn)洋國家更為迫切，在充分尊重各主權(quán)國家的主權(quán)權(quán)利的基礎(chǔ)上鼓勵沿海國開展雙邊合作保護(hù)共同海域海洋生物資源及海洋生態(tài)環(huán)境?？梢钥闯觯凇逗Ｑ蠓üs》通過的40年間，海洋環(huán)境治理規(guī)則體系不斷演進(jìn)，尤其在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系緊密的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、特殊海洋物種保護(hù)以及海底資源開發(fā)方面不斷演進(jìn)并發(fā)展。

三、《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的未來走向

在海洋環(huán)境治理規(guī)則體系不斷演化的過程中，全球一體化國際進(jìn)程不斷推動全球治理規(guī)則包括海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的重新調(diào)整，推動著國際秩序、國際力量對比的變化。具體而言，海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的未來走向主要呈現(xiàn)出以下特征。

（一）海洋環(huán)境治理規(guī)則體系內(nèi)涵進(jìn)一步豐富

隨著世界經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展及世界產(chǎn)業(yè)不斷進(jìn)化升級，《海洋法公約》進(jìn)一步督促各主權(quán)國家開展全球合作及區(qū)域合作、與國際組織相互配合、制定國內(nèi)法、簽訂雙邊及多邊區(qū)域協(xié)定來不斷豐富“參考規(guī)則”，以應(yīng)對《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系面臨的新情況、新問題?！逗Ｑ蠓üs》采取分區(qū)的形式，將海洋分為領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等多個區(qū)域，試圖平衡沿海國享有的管轄及養(yǎng)護(hù)海洋資源的權(quán)利及義務(wù)與他國享有的海洋自由的權(quán)利及義務(wù)。《海洋法公約》規(guī)定各國負(fù)有管理及養(yǎng)護(hù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境及海洋資源的權(quán)利及義務(wù)，同時為保障公海自由，要求船旗國負(fù)責(zé)公海海洋資源的管理及養(yǎng)護(hù)。隨著《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則的不斷演進(jìn)，海洋環(huán)境治理規(guī)則體系內(nèi)涵不斷豐富，逐步呈現(xiàn)出沿海國、船旗國、港口國共同管理的新局面。

全球環(huán)境問題的最高決策機(jī)構(gòu)聯(lián)合國環(huán)境大會通過梳理與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的重要議題，在各主權(quán)國家相互協(xié)商及博弈之下形成了多份決議，以“宣言”“指導(dǎo)”“意見”等軟法形式指引各主權(quán)國家開展海洋環(huán)境治理的相關(guān)行動，同時各主權(quán)國家也不斷修改完善國內(nèi)法以保護(hù)海洋環(huán)境。各主權(quán)國家、非政府組織、私營部門針對海洋環(huán)境治理問題主動作出自愿性承諾，自愿性承諾也成為各主權(quán)國家樹立環(huán)境保護(hù)大國形象并占據(jù)輿論制高點的有效手段之一。據(jù)統(tǒng)計，2017年聯(lián)合國海洋大會上共作出1 400項自愿性承諾，其中二分之一以上與海洋環(huán)境問題有關(guān)。[8]隨著《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的演變，“參考規(guī)則”形式內(nèi)涵得到進(jìn)一步豐富。

除不斷細(xì)化“參考規(guī)則”，豐富“參考規(guī)則”的內(nèi)涵以外，《海洋法公約》也在積極發(fā)展執(zhí)行協(xié)定，擴(kuò)展海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的范圍。2015年聯(lián)合國大會69/292號決議授權(quán)聯(lián)合國開展關(guān)于國家管轄范圍外生物多樣性保護(hù)（簡稱BBNJ）的國際談判。2019年聯(lián)合國大會召開BBNJ政府間會議，會議通過《〈聯(lián)合國海洋法公約〉關(guān)于養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的協(xié)定草案》，設(shè)立秘書處為欲獲取海洋遺傳資源的主權(quán)國家發(fā)放許可證或執(zhí)照，并對BBNJ海洋遺傳資源的利用情況進(jìn)行檢測，環(huán)境影響評估則由將由專業(yè)性較強(qiáng)的“科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)。[9]BBNJ國際談判將國際視角從以往的管轄范圍內(nèi)擴(kuò)展至管轄范圍外，以整體性和生態(tài)性的視角為海洋環(huán)境治理提供方案，標(biāo)志著《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的重大轉(zhuǎn)變，從控制、預(yù)防海洋污染和海洋生物資源的過度開發(fā)轉(zhuǎn)向直接管理和保護(hù)生物多樣性。

（二）海洋環(huán)境治理規(guī)則“自由主義”趨勢進(jìn)一步加深

隨著全球一體化國際進(jìn)程的不斷加快，自由主義的國際海洋秩序逐步替代以往強(qiáng)效控制、海權(quán)至上的現(xiàn)實主義，逐步以自由、平等、相互對話、合作的思潮席卷海洋環(huán)境治理規(guī)則體系。自由主義的國際海洋秩序在海洋環(huán)境治理規(guī)則體系中的體現(xiàn)為世界各主權(quán)國家在面對海洋問題時傾向于開展《海洋法公約》項下的全球合作或區(qū)域合作。全球合作或區(qū)域合作逐步成為國際社會的優(yōu)先選擇，形成了多利益主體共同參與海洋環(huán)境保護(hù)治理的新局面。

一方面，海洋環(huán)境保護(hù)傾向以《海洋法公約》項下區(qū)域合作的方式進(jìn)行治理。區(qū)域合作是指地理位置相近的國家因為面臨相同海域的海洋環(huán)境問題而開展海洋環(huán)境治理合作，通過構(gòu)建合作框架以及具體行動計劃開展海洋環(huán)境保護(hù)合作的方式。自1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會要求進(jìn)一步開展區(qū)域合作以來，區(qū)域海洋環(huán)境治理體系不斷發(fā)展并完善，形成兩類合作模式：第一，規(guī)范合作共識，構(gòu)建區(qū)域合作計劃，建立規(guī)則以及制度體系。[10]例如地中海行動計劃便是地中海沿岸國家為保護(hù)地中海的海洋生態(tài)環(huán)境而開展的成功的區(qū)域合作。作為閉?；虬腴]海的地中海，因其處在南歐、西亞和北非陸地的包圍下，較為封閉的海域環(huán)境導(dǎo)致地中海的海洋污染物不斷匯集，最終導(dǎo)致其海洋生物多樣性的快速喪失以及面臨嚴(yán)重的海洋生態(tài)環(huán)境問題。為此，1975年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在《海洋法公約》的指導(dǎo)下召開地中海沿岸各國政府間部長會議，批準(zhǔn)了“地中海行動計劃”，為地中海海域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)搭建了治理框架，次年又通過《保護(hù)地中海免受污染公約》，即《巴塞羅那公約》，為地中海區(qū)域合作治理海洋環(huán)境提供法律上的支撐?！暗刂泻Ｐ袆佑媱潯钡某晒σ苍鰪?qiáng)了各主權(quán)國家開展區(qū)域合作的信心。第二，構(gòu)建中長期或短期海洋環(huán)境保護(hù)合作項目，助推區(qū)域海洋挑戰(zhàn)的解決。例如，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的名為“扭轉(zhuǎn)南海和泰國灣的環(huán)境退化趨勢”的南海項目，便是為扭轉(zhuǎn)南海和泰國灣的海洋環(huán)境而開展的短期合作項目，該項目也取得了巨大的成功。隨著《海洋法公約》的不斷發(fā)展，世界各區(qū)域海域均形成了各式各樣的海洋環(huán)境保護(hù)治理區(qū)域合作體系，并在《海洋法公約》的指導(dǎo)下發(fā)展、衍生出《保護(hù)地中海免受污染公約》《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》《波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約》《保護(hù)里海海洋環(huán)境框架公約》等一系列環(huán)境類條約。

另一方面，海洋環(huán)境保護(hù)傾向以《海洋法公約》項下全球合作的方式進(jìn)行治理?！逗Ｑ蠓üs》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系中的全球合作相對區(qū)域合作而言，視野更為開闊，聚焦全球形勢，以《海洋法公約》為框架鼓勵引導(dǎo)各主權(quán)國家開展全球合作，鼓勵各主權(quán)國家開展雙邊或多邊的海洋環(huán)境保護(hù)治理合作，對洄游魚類等特殊海洋生物的保護(hù)以及跨界海洋污染治理開展跨國合作，并依據(jù)《海洋法公約》以及相關(guān)的海洋環(huán)境保護(hù)的國際法條約解決處理海洋環(huán)境保護(hù)方面的矛盾及分歧。同時，《海洋法公約》鼓勵各主權(quán)國家與國際組織開展合作，由此，各主權(quán)國家開展與聯(lián)合國海洋大會、國際海事組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等國際組織的廣泛合作，以協(xié)商合作的形式容納多利益主體的廣泛參與，推動《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的演變。

（三）單邊主義與保護(hù)主義在海洋環(huán)境治理規(guī)則體系中進(jìn)一步顯現(xiàn)

《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系中的規(guī)則和治理還逐步呈現(xiàn)有效性下降、碎片化程度加深的特征。21世紀(jì)以來“逆全球化”思潮的進(jìn)一步發(fā)展，不僅影響了全球一體化進(jìn)程，也深刻打擊著貿(mào)易自由化。在“逆全球化”浪潮下，單邊主義與貿(mào)易保護(hù)主義不斷沖擊貿(mào)易自由主義及多邊主義，在經(jīng)濟(jì)層面上被動斷裂與主動脫鉤全球經(jīng)濟(jì)供應(yīng)鏈。[11]“逆全球化”浪潮同時也影響著《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的演變。

一直以來，“逆全球化”及單邊主義、保護(hù)主義的思潮不斷沖擊現(xiàn)有《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國致力于獨占國際霸主地位，領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建國際秩序，一邊通過雙邊及多邊的形式拉攏歐洲及東亞各主權(quán)國家，一邊通過聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織構(gòu)建以美國為中心的國際秩序。同時，美國也一直主導(dǎo)構(gòu)建以美國為中心的國際海洋秩序。但1982年第三次海洋法會議通過《海洋法公約》時因第三世界力量的崛起，導(dǎo)致美國并未徹底實現(xiàn)其通過建構(gòu)國際海洋規(guī)則把控海洋秩序的目的，因此美國宣布不加入《海洋法公約》。美國的矛盾舉動在推動國際法律規(guī)則進(jìn)步的同時，也表明了美國并不愿意讓這些規(guī)則限制自身，而是僅將其看作實現(xiàn)本國自身利益的工具，也是從此時起美國霸權(quán)主義下的單邊主義及保護(hù)主義的苗頭開始顯現(xiàn)。2015年美國總統(tǒng)特朗普上臺，進(jìn)一步發(fā)揮且擴(kuò)張單邊主義及保護(hù)主義。此后在任職期間更是退出了多項國際公約及多個世界組織，其中包括《巴黎氣候變化協(xié)定》、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)組織、世界衛(wèi)生組織等。同時，美國的單邊主義與保護(hù)主義也得到了其同盟英法日澳等國的支持及鞏固。美國主導(dǎo)的單邊主義與保護(hù)主義摧毀了國際社會共同構(gòu)建的國際秩序，也嚴(yán)重沖擊了《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系。

當(dāng)前，支持單邊主義、保護(hù)主義的國家致力于將單邊主義和保護(hù)主義通過重構(gòu)國際規(guī)則、發(fā)展國際秩序的方法納入《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系之中。當(dāng)今的霸權(quán)主義者不僅通過任意退出國際公約及國際組織的形式實現(xiàn)其單邊主義和保護(hù)主義的目的，還將以促進(jìn)他們利益的方式重塑國際法律標(biāo)準(zhǔn)。霸權(quán)主義者不再滿足以防御、限制適用的方式對待國際法，而是將國際法視為一種促進(jìn)單邊主義和保護(hù)主義的工具。一旦傳統(tǒng)的海洋強(qiáng)國放棄全球主義，采取完全的單邊主義及保護(hù)主義的立場之時，全球海洋治理體系也便喪失了建立及維持的基礎(chǔ)。其項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系自然便會面臨各主權(quán)國家保護(hù)海洋環(huán)境的意愿下降、對海洋生態(tài)治理合作的需求降低的困境，從而從根本上影響《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的發(fā)展。典型的如日本核污水排海事件，為規(guī)避《倫敦公約》及《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996年議定書》（簡稱《倫敦議定書》）的適用，東京電力公司決定采取安裝1公里海底管道的方式在近海海域排放核污水，以利用《倫敦公約》及《倫敦議定書》對陸源排放規(guī)制的空白。日本為順利進(jìn)行核污水的海洋排放，不僅充分利用《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則的規(guī)制空白，同時拉攏美國及國際原子能機(jī)構(gòu)為其核污水排放行為背書，爭取國際輿論的支持。在美日同盟霸權(quán)主義的影響下，世界很多國家紛紛對日本的行為視而不見，不對該行為進(jìn)行規(guī)制以保護(hù)海洋環(huán)境，各主權(quán)國家海洋環(huán)境保護(hù)治理及合作的意愿降到了最低點。

支持單邊主義與保護(hù)主義的美國未來還將積極介入海洋制度的塑造過程之中。當(dāng)前，美國并非《海洋法公約》的締約國，其在參與全球海洋秩序的構(gòu)建中存在一定角色及地位障礙。美國非國際海洋法法庭成員，難以利用相關(guān)國際司法機(jī)制實現(xiàn)本國利益，不能參與與《海洋法公約》相關(guān)的國際海洋機(jī)構(gòu)，難以有效參與國際決策及未來制度的構(gòu)建。美國前國務(wù)卿克林頓表示：“美國加入《海洋法公約》就是要在其中占據(jù)決策者的關(guān)鍵位置，以確保攸關(guān)美國利益的權(quán)利的相關(guān)事項被討論時可以有效參與”。[12]未來，美國可能謀求加入《海洋法公約》，積極參與《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的演變，利用國際制度實現(xiàn)本國利益，重塑國際秩序。

四、應(yīng)對《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系演進(jìn)的中國舉措

隨著海洋環(huán)境保護(hù)利益重要性的日趨提升，《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系不斷演變，不僅影響著人類當(dāng)代及后代的發(fā)展，也影響著國際秩序、國際力量關(guān)系對比。對于中國而言，應(yīng)對《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的演變，不僅面臨復(fù)雜的海洋爭端及西方海洋大國的打壓，作為海洋治理的后來者，中國也面臨提起海洋相關(guān)議題的能力不足等問題。研究《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系運行及演進(jìn)的發(fā)展特點及趨勢，有助于中國在海洋秩序迎來重大變革之際制定有效的參與海洋環(huán)境治理的行動路線圖。

（一）中國參與海洋環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)

自《海洋法公約》搭建了海洋環(huán)境治理框架以來，海洋環(huán)境治理規(guī)則體系不斷發(fā)展完善，并有望成為改變當(dāng)今國際秩序及構(gòu)建新型國際格局的契機(jī)。中國作為一個負(fù)責(zé)任的大國，應(yīng)當(dāng)積極參與《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的演進(jìn)過程，參與相關(guān)規(guī)則的制定，維護(hù)中國利益，輸出中國話語。然而，當(dāng)前中國參與海洋環(huán)境治理仍然面臨不小的障礙。

首先，中國面臨復(fù)雜的海洋爭端。中國與東海及南海沿岸的各主權(quán)國家存在復(fù)雜的主權(quán)爭端、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)爭端、劃界爭端以及資源開發(fā)利用爭端。同時，自美國“重返亞太”政策實施以來，美國一直致力于拉攏中國海域周邊國家，形成對中國的掣肘，中國海域周邊國家也因背后有美國霸權(quán)主義的支持而對中國頻頻挑釁，影響海洋局勢與海域秩序。在海洋環(huán)境治理層面，由于復(fù)雜的海洋爭端，中國與周邊國家開展的海洋環(huán)境治理合作也遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于世界其他海域。中國海域周邊國家甚至借海洋環(huán)境保護(hù)之名實現(xiàn)其政治權(quán)益。如“南海仲裁案”中，菲律賓便將中菲之間的海洋主權(quán)爭端通過海洋環(huán)境保護(hù)的包裝，變成海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)履行爭端，指責(zé)中國違背保護(hù)及保全海洋環(huán)境的一般義務(wù)。此外，越南、馬來西亞等國還在與中國有主權(quán)爭議的海域單方面劃設(shè)海洋保護(hù)區(qū)，其背后的政治目的不言而喻。

其次，現(xiàn)今的國際海洋秩序主要是由話語權(quán)較強(qiáng)的西方海洋大國所塑造。西方海洋大國希望利用海洋秩序，控制海洋以實現(xiàn)其世界霸主及管理者的地位。其項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系也不例外。自中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展一路高歌猛進(jìn)以來，中國的經(jīng)濟(jì)、軍事、文化實力均在迅速發(fā)展，因此西方國家將中國看作維持其霸主地位的挑戰(zhàn)因素。在海洋環(huán)境治理層面，西方國家同樣認(rèn)識到國際海洋秩序可能將因海洋環(huán)境保護(hù)的需要而發(fā)生改變。因此，西方國家為維持其霸權(quán)地位勢必對中國與涉海國際組織的對話及合作、區(qū)域合作、中國話語輸出等參與海洋環(huán)境治理的行動進(jìn)行打壓，以免威懾其霸權(quán)主義地位。

最后，中國作為發(fā)展中國家，參與世界海洋環(huán)境治理以及治理規(guī)則的構(gòu)建經(jīng)驗不足，能力有限?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）雖經(jīng)過多次修改但仍與《海洋法公約》的規(guī)定有一定差距，如《海洋法公約》使用的是“海洋環(huán)境污染”定義，《海洋環(huán)境保護(hù)法》使用的則是“海洋環(huán)境污染損害”，措辭的差異容易引起法律解釋與執(zhí)法上的困惑。[13]再如《海洋法公約》第194條第3款（d）項將防止意外事件及處理緊急情況的安全保障措施也列入海洋污染的來源之一，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》第42條至第46條則并未對防止意外事件和處理緊急情況海上設(shè)施的污染問題作出規(guī)定。此外，中國參與世界海洋環(huán)境治理及治理規(guī)則構(gòu)建的經(jīng)驗同樣有限，在經(jīng)驗有限、治理能力不足的狀況下，中國在參與全球海洋環(huán)境治理規(guī)則體系相關(guān)公約乃至執(zhí)行協(xié)定的制定時，難以提出創(chuàng)造性觀點和輸出中國話語以實現(xiàn)中國利益。

（二）應(yīng)對海洋環(huán)境治理規(guī)則體系演變的中國路徑

當(dāng)前，全球海洋治理體系正處在轉(zhuǎn)型變革的關(guān)鍵時期，世界海洋秩序也在發(fā)生劇烈變動，《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的演變可能成為調(diào)整當(dāng)前海洋秩序的關(guān)鍵契機(jī)。中國應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的演變。

首先，面對“參考規(guī)則”的演進(jìn)及發(fā)展，中國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步厘清“參考規(guī)則”的適用門檻。在“南海仲裁案”中，菲律賓將中國訴至仲裁庭的第3項請求中聲稱中國違反《海洋法公約》保護(hù)及保全海洋生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，容忍并支持中國漁民采用不利于海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的手段捕撈海洋野生瀕危物種。仲裁庭便引用了“參考規(guī)則”條款，將《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》作為《海洋法公約》的“參考規(guī)則”之一，認(rèn)定《海洋法公約》第192條的“保護(hù)及保全海洋環(huán)境的一般義務(wù)”應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到“防止通過破壞生境間接影響枯竭、受威脅或瀕危物種”，認(rèn)定中國負(fù)有《海洋法公約》規(guī)定的合作義務(wù)。事實上，《海洋法公約》第192條并未涉及“參考規(guī)則”的相關(guān)內(nèi)容，“參考規(guī)則”的規(guī)定在第207條至第209條等其他條款中，未規(guī)定“參考規(guī)則”的條款是否可以引入“參考規(guī)則”存有爭議。此外，無論是《海洋法公約》亦或是《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》均設(shè)定國家保護(hù)瀕危物種應(yīng)遵循謹(jǐn)慎原則，即國家只要采取一定的措施保護(hù)海洋環(huán)境及海洋瀕危物種則可認(rèn)定為履行了相關(guān)義務(wù)。中國為保護(hù)海洋瀕危物種不僅出臺了《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》，同時在《中華人民共和國漁業(yè)法》中對瀕危野生海洋動物作出了規(guī)定，并設(shè)置執(zhí)法及處罰措施以達(dá)到對瀕危野生物種的有效保護(hù)。因此，菲律賓的相關(guān)指控于法無據(jù)。隨著海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的不斷演進(jìn)，“參考規(guī)則”的重要性及引用頻次不斷增加，對于“參考規(guī)則”的效力及適用性各主權(quán)國家均存有爭議。對于“南海仲裁案”結(jié)果，雖然中國有著不接受、不承認(rèn)的鮮明立場，但該案仍給中國帶來不小的國際負(fù)面輿論壓力。因此，為防止他國利用海洋環(huán)境保護(hù)輸出別有用心的政治訴求，利用“參考規(guī)則”對中國施加附加的義務(wù)要求，中國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開展對“參考規(guī)則”效力及適用性的研究。

其次，在自由主義國際秩序的影響下，《海洋法公約》鼓勵各主權(quán)國家為保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境開展區(qū)域性合作，自由化的海洋秩序也進(jìn)一步帶動區(qū)域化合作的發(fā)展。中國一直以來積極履行《海洋法公約》規(guī)定的以區(qū)域合作方式保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，與泰國、越南、柬埔寨、馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓等國積極開展區(qū)域合作保護(hù)海洋生態(tài)及環(huán)境，簽訂了《中日漁業(yè)協(xié)定》以及《中韓漁業(yè)協(xié)定》等制度化協(xié)定。中國接下來應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開展區(qū)域合作，如與周邊國家合作開展海洋環(huán)境監(jiān)測、合作構(gòu)建海洋保護(hù)區(qū)、合作構(gòu)建區(qū)域漁業(yè)協(xié)同保護(hù)機(jī)制等。海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相對于貿(mào)易、軍事領(lǐng)域敏感度較低，因此中國可以以此為開端開展與周邊國家的多元、多層次區(qū)域合作，以期與周邊國家共建全方位合作體系。

最后，為應(yīng)對單邊主義及保護(hù)主義浪潮的沖擊，中國應(yīng)首先遵循且尊重現(xiàn)有《海洋法公約》項下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的相關(guān)規(guī)則。單邊保護(hù)主義和霸權(quán)主義使得以美國為核心的西方海洋大國在進(jìn)行海洋環(huán)境治理時更加強(qiáng)調(diào)本國利益，以本國利益為出發(fā)點進(jìn)行海洋活動，參與海洋環(huán)境治理。完全的自我主義帶動世界各主權(quán)國家在全球化程度不斷加深時對其他國家充滿了不信任感。尊重現(xiàn)有的《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系，有助于幫助世界各主權(quán)國家加深了解、互相信任。面對《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理體系的不斷演變及發(fā)展，中國應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有《海洋法公約》等國際法律的制度框架下進(jìn)行制度建設(shè)、理論擴(kuò)展、內(nèi)涵拓寬，同時引導(dǎo)世界各主權(quán)國家共同積極參與《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系，反對“逆全球化”浪潮。當(dāng)前，世界海洋環(huán)境治理存在利益沖突、政治站位等障礙，存在“行動缺失”及一些國家“搭便車”的現(xiàn)實情況。因此，中國在參與海洋環(huán)境治理時，應(yīng)當(dāng)輸出中國話語，以人類命運共同體理念凝聚集體理性，引導(dǎo)世界各主權(quán)國家了解認(rèn)識海洋環(huán)境對全人類生存及發(fā)展的重要性，提升世界各主權(quán)國家保護(hù)海洋環(huán)境的意識;減少世界海洋環(huán)境管理與合作中的沖突和矛盾，縮減海洋國家在海洋環(huán)境管理層面的成本，尋求世界海洋環(huán)境保護(hù)的“共通性”，形成海洋環(huán)境治理的集體理性;[14]進(jìn)一步推進(jìn)《海洋法公約》項下的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的演變，積極參與并促進(jìn)各類海洋治理的集體行動。

五、結(jié)語

《海洋法公約》搭建了海洋環(huán)境治理規(guī)則體系框架，并引入“參考規(guī)則”規(guī)定具體海洋環(huán)境治理問題。2022年是《海洋法公約》通過的四十周年，在這四十年間，“參考規(guī)則”在《海洋法公約》搭建的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系框架的指引下不斷演進(jìn)發(fā)展，地理層面不斷擴(kuò)大，由近岸調(diào)整擴(kuò)展至大洋、全球海洋，內(nèi)容層面不斷深化、具體，從最初的防止海洋污染調(diào)整至全面保護(hù)海洋環(huán)境及海洋生物多樣性。尤其在國際海底區(qū)域資源開發(fā)與海洋保護(hù)、國際漁業(yè)資源開發(fā)及環(huán)境保護(hù)、特殊物種保護(hù)及治理三個方面取得了長足的發(fā)展。當(dāng)前，國際海洋秩序迎來重大變革，《海洋法公約》呈現(xiàn)出內(nèi)涵進(jìn)一步豐富、自由主義國際海洋秩序影響加深以及“逆全球化”的特點，中國應(yīng)當(dāng)在尊重現(xiàn)有的《海洋法公約》項下的海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的基礎(chǔ)上積極參與海洋環(huán)境治理的演進(jìn)進(jìn)程，輸出人類命運共同體理念引導(dǎo)海洋環(huán)境治理規(guī)則體系的演進(jìn)，積極參與區(qū)域及全球合作，同時對可能影響中國權(quán)利及義務(wù)的“參考規(guī)則”效力進(jìn)行研究，以防一些別有用心的國家披著海洋環(huán)境治理的外衣對中國施行不利的政治性舉措。

參考文獻(xiàn)：

[1]李潔.BBNJ全球治理下區(qū)域性海洋機(jī)制的功用與動向[J].中國海商法研究，2021，32（4）：81.

[2]邁倫·H·諾德奎斯特.1982年《聯(lián)合國海洋法公約》評注（第四卷）[M].呂文正，毛彬，譯.北京：海洋出版社，2018：74.

[3]呂琪.國際造法新進(jìn)程下海洋環(huán)境責(zé)任制度的審視[J].太平洋學(xué)報，2021，29（11）：68.

[4]江河.論軍事活動規(guī)制國際法的碎片化與開放性——從“烏克蘭艦船扣押案”切入[J].法學(xué)，2020（9）：183.

[5]BURKE W T.Importance of the 1982 UN Convention on the Law of the Sea and its future development[J].Ocean Development & International Law，1996，27（1-2）：3.

[6]SDGs目標(biāo)14「海の豊さを守う」から考える海洋環(huán)境の現(xiàn)狀と課題[EB/OL].（2021-01-07）[2022-02-10].https：//wearth.tokyo/sdgs-life-bellow-water/#outline__3.

[7]王超.國際海底區(qū)域資源開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)制度的新發(fā)展——《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開采規(guī)章草案》評析[J].外交評論（外交學(xué)院學(xué)報），2018，35（4）：85.

[8]崔野.全球海洋塑料垃圾治理：進(jìn)展、困境與中國的參與[J].太平洋學(xué)報，2020，28（12）：81.

[9]方瑞安，張磊.“公地悲劇”理論視角下的全球海洋環(huán)境治理[J].中國海商法研究，2020，31（4）：42.

[10]吳士存.全球海洋治理的未來及中國的選擇[J].亞太安全與海洋研究，2020（5）：5.

[11]江時學(xué).“逆全球化”概念辨析——兼論全球化的動力與阻力[J].國際關(guān)系研究，2021（6）：7.

[12]Accession to the 1982 Law of the Sea Convention and ratification of the

1994 Agreement Amending PartⅪ ?of the Law of the Sea Convention[EB/OL].（2012-05-23）[2022-02-13].https：//www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/REVISED_Secretary_Clinton_Testimony.pdf.

[13]全永波，石鷹婷，郁志榮.中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的機(jī)遇與挑戰(zhàn)[J].南海學(xué)刊，2019，5（3）：77.

[14]全永波，葉芳.“區(qū)域?！睓C(jī)制和中國參與全球海洋環(huán)境治理[J].中國高校社會科學(xué)，2019（5）：84.