廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 宋京安

一、引言

過去幾十年里我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長階段，區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但伴隨經(jīng)濟(jì)增長而來的是一系列急需解決的環(huán)境問題，這些問題嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，我國使用轉(zhuǎn)移支付政策用來解決區(qū)域環(huán)境保護(hù)過程中的各種問題。我國20世紀(jì)80年代起探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但面臨補(bǔ)償資金受限、補(bǔ)償路徑不健全以及缺乏系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償制度等問題。因此，為進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境保護(hù)細(xì)則，優(yōu)化國土開發(fā)空間格式，推動(dòng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)和資源利用相互協(xié)調(diào)，國務(wù)院2010年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》。根據(jù)通知，整個(gè)國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。政策落實(shí)后，我國環(huán)境保護(hù)取得了明顯成效，大部分區(qū)域單位面積水源涵養(yǎng)量都超過10000t/ha，生態(tài)系統(tǒng)的土壤保持能力也在不斷強(qiáng)化。

雖然在環(huán)境保護(hù)上有所建樹，但政策落實(shí)過程中也遇到了各種問題。尤其是當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不足以彌補(bǔ)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會時(shí)，政策產(chǎn)生的正面影響會顯著下降，而且以限制重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展機(jī)會作為代價(jià)不利于形成全面均衡的區(qū)域發(fā)展格局，會加劇鄉(xiāng)村空心化、人口流失等問題。此外，2008年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃》顯示，我國生態(tài)環(huán)境極其脆弱的貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)聚集著80%以上的重點(diǎn)貧困縣和95%的深度貧困人口，其中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分布最廣，占比高達(dá)76.52%。為保護(hù)整體區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，部分原本就貧困的地區(qū)失去許多發(fā)展機(jī)遇，一旦生態(tài)補(bǔ)償缺失或不足以彌補(bǔ)區(qū)域喪失的發(fā)展機(jī)會，就很容易返貧。面對這種情況，如何平衡生態(tài)保護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾成為迫切需要解決的問題。

針對這些問題，僅靠宏觀的政策引導(dǎo)是不夠的，我們需要立足當(dāng)前國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)給區(qū)域發(fā)展帶來的實(shí)際效用加以完善，才能了解實(shí)施過程中的不足，進(jìn)一步優(yōu)化政策。

二、文獻(xiàn)綜述

在我國的轉(zhuǎn)移支付政策中，地方政府是轉(zhuǎn)移支付制度的重要的發(fā)起者，也是規(guī)則制定者、實(shí)施者和監(jiān)管者，財(cái)政資金在轉(zhuǎn)移支付制度中發(fā)揮著重要作用，并且補(bǔ)償方和受償方之間的生態(tài)利益關(guān)系比較明確，由于涉及較小的空間范圍和較少的利益主體，實(shí)施難度不大。但是協(xié)商過程中缺乏利益主體的參與，我國轉(zhuǎn)移支付政策實(shí)施時(shí)也會面臨許多問題，有時(shí)不僅沒有提供一些重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)民擺脫貧困的機(jī)會，反而會使其陷入在發(fā)展與環(huán)境之間進(jìn)行抉擇的困境，遲遲沒有獲得很好的發(fā)展機(jī)會。

目前我國的研究主要集中于政策內(nèi)容解讀或者激勵(lì)機(jī)制效應(yīng)方面，而且研究方法也越來越偏向于實(shí)證研究。Su(2020)以電子商務(wù)領(lǐng)域的收益范圍和收益金額為研究出發(fā)點(diǎn)，研究了鄂爾多斯市防沙生態(tài)系統(tǒng)提供的空間范圍、數(shù)量和效益水平，建議生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃應(yīng)側(cè)重于跨區(qū)域差異。徐鴻翔、張文彬(2017)通過使用最小二乘法檢驗(yàn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付帶來的區(qū)域生態(tài)保護(hù)效用時(shí)發(fā)現(xiàn)，區(qū)域財(cái)政收入越高、補(bǔ)償水平越高，生態(tài)補(bǔ)償效果越好。總體而言，我國轉(zhuǎn)移支付制度尚有許多不足之處，距離形成規(guī)范化、系統(tǒng)化的制度體系還存在一定的距離，要進(jìn)一步完善政策還需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探討：

(1)之所以不同文獻(xiàn)在研究轉(zhuǎn)移支付政策對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響時(shí)會出現(xiàn)較大爭議，是因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付政策與區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r之間存在顯著的雙向因果關(guān)系，這可能會導(dǎo)致實(shí)證研究過程中出現(xiàn)內(nèi)生性問題。

（2）對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策效用評價(jià)的研究關(guān)注點(diǎn)過于片面，要想實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付政策的“雙贏”，不能只看經(jīng)濟(jì)或者環(huán)境的某一方面，而是需要綜合考量影響兩者的因素，才能有針對性地完善相應(yīng)的政策。

三、研究假設(shè)

轉(zhuǎn)移支付政策作為一種生態(tài)保護(hù)手段，環(huán)境保護(hù)應(yīng)是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策應(yīng)完成的首要任務(wù)。作為一種能為土地所有者提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的方法，其用于保護(hù)區(qū)域森林和生物多樣性、增加碳封存和改善水質(zhì)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈蓺w因于為土地所有者提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，以杜絕對生態(tài)系統(tǒng)不利的行為，并將其轉(zhuǎn)向生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)。生態(tài)補(bǔ)償政策從本質(zhì)上將生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭山灰椎纳唐?，并為提供這些商品的土地所有者提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)?，F(xiàn)有研究大多支持生態(tài)保護(hù)政策對于環(huán)境保護(hù)的正面影響，如馬本（2021）使用2009-2014年陜西格縣級行政單位相關(guān)數(shù)據(jù)展開研究，認(rèn)為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策對區(qū)域生態(tài)環(huán)境起到了顯著的改善作用，優(yōu)化了當(dāng)?shù)卮髿猸h(huán)境質(zhì)量，有效地促進(jìn)了區(qū)域生態(tài)和水質(zhì)的提升。

關(guān)于轉(zhuǎn)移支付政策政對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響這一議題，現(xiàn)有研究主要分為兩類。一些學(xué)者認(rèn)為只要PES相關(guān)政策計(jì)劃得當(dāng)，就能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的 雙 贏。Muradian(2013)認(rèn) 為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)相關(guān)政策不是解決一切問題的靈丹妙藥，過度依賴其作為雙贏解決方案可能會導(dǎo)致無效的結(jié)果。Kronenberg &Hubacek(2016)則認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)會迫使當(dāng)?shù)孛癖娖蜃非髠鹘y(tǒng)的發(fā)展道路或替代發(fā)展道路，從而失去他們可能擁有的活力和創(chuàng)新潛力。

基于此提出假設(shè)1：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策有利于減少環(huán)境污染，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境的保護(hù)。假設(shè)2：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策不利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無法實(shí)現(xiàn)脫貧與環(huán)境保護(hù)的“雙贏”。

四、研究設(shè)計(jì)

在查詢相關(guān)文獻(xiàn)資料后，由于難以獲取2010年以前重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境數(shù)據(jù)以及轉(zhuǎn)移支付具體實(shí)施情況，所以本文在排除了2008年廣西區(qū)域內(nèi)第一批被劃為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣級行政單位后，將研究目標(biāo)放在2016年第二批實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的地方。確定方向后，明確本文的模型構(gòu)建過程如下：將2016年開始實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付政策看作一個(gè)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，并將樣本分為受到政策影響的實(shí)驗(yàn)組與沒有受到政策影響的控制組。本文的研究重點(diǎn)在于就轉(zhuǎn)移支付政策對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及政策績效進(jìn)行實(shí)證分析。轉(zhuǎn)移支付政策對區(qū)域發(fā)展的實(shí)際作用是否顯著及其具體影響因素有哪些、其作用是否可持續(xù)是本文研究的重點(diǎn)問題，其影響差異主要存在于兩個(gè)方面：被劃為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣級行政單位與沒有劃為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域的差異，以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策實(shí)施前后的差異。具體的基準(zhǔn)回歸模型如下所示：

其中，yit表示被解釋變量，由于本文分別探究轉(zhuǎn)移支付政策的三個(gè)影響層面，因此主要有區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r(GDP)、區(qū)域內(nèi)工業(yè)廢水排放量(WATER)和工業(yè)煙塵排放量(DUST)，Xit則表示核心解釋變量，表示政策實(shí)施對區(qū)域發(fā)展起到的實(shí)際效用，以“是否是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”和“是否是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策實(shí)施年份”的交互項(xiàng)didit=timeit×treatit；timeit為時(shí)間虛擬變量，定義時(shí)間虛擬變量time={0,1}，在數(shù)據(jù)可獲得的情況下，time=1為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施之后，即2016-2019年，time=0為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策實(shí)施之前， 即2010-2015年。treat為地區(qū)虛擬變量，treat=1代表被劃為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域，treat=0指的是未被劃入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域；Zit代表一系列控制變量，主要有區(qū)域人口（POP）、農(nóng)業(yè)水平（Cul）、工業(yè)化水平（lnd）、工業(yè)企業(yè)數(shù)量（Enter）、公路里程（Mile）。βi代表個(gè)體固定效應(yīng)，βt代表時(shí)間固定效應(yīng)，μit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。各變量描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

表1 變量定義描述

五、實(shí)證結(jié)果與分析

本文在基準(zhǔn)回歸分析中運(yùn)用基本DID模型進(jìn)行實(shí)證研究，分析轉(zhuǎn)移支付政策對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)績效的影響，實(shí)證過程中分為加入控制變量和不加入控制變量兩類，結(jié)果如表2所示。

表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

六、結(jié)論與政策建議

本文以2010-2019年廣西區(qū)域內(nèi)的64個(gè)縣級行政單位的面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用DID方法測算轉(zhuǎn)移支付政策為重點(diǎn)功能區(qū)帶來的實(shí)際效應(yīng)，為進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付政策提供思路。從本文的實(shí)證研究結(jié)果中我們可以得到如下結(jié)論：

首先，結(jié)果不支持假設(shè)1，轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施顯著改善了沒有改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，對人均工業(yè)廢水排放量以及人均工業(yè)煙塵排放量有顯著的正面作用。這說明未能有效實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付政策的首要目的，不利于保障生態(tài)空間安全。其次，結(jié)果支持假設(shè)2，轉(zhuǎn)移支付政策無法促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的“雙贏”。轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施并沒有改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，反而會對區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，即轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施顯著減少了區(qū)域生產(chǎn)總值，這也反映出當(dāng)下重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面還有很大的改善空間，引入高標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)企業(yè)不僅有利于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的提高，也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

根據(jù)研究結(jié)論提出如下建議：（1）政策目標(biāo)多元化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。有必要把區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r納入考核標(biāo)準(zhǔn)，圍繞區(qū)域內(nèi)的不同利益主體設(shè)置打分項(xiàng)。（2）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立長效機(jī)制。政府應(yīng)建立多元投入的保障機(jī)制，增加市場補(bǔ)償和社會補(bǔ)償機(jī)制。以鼓勵(lì)設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償資金池、綠色債券等方式加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償，提高試點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。同時(shí)地方政府應(yīng)合理分配和投入生態(tài)保護(hù)和福利改善資金，解決資金分配中普遍存在的以民生為主的生態(tài)環(huán)境問題。（3）完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，建立可持續(xù)發(fā)展路徑。充分利用生態(tài)優(yōu)勢和資源稟賦，發(fā)展生態(tài)綠色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。試點(diǎn)地區(qū)的縣市政府可以依托自身的生態(tài)優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光旅游、休閑農(nóng)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級來促進(jìn)綠色生態(tài)發(fā)展。