牟雪潔，黃金，饒勝，張簫，王夏暉

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

引言

負(fù)面清單制度是市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度的一種模式，在我國最初被應(yīng)用于投資貿(mào)易領(lǐng)域，即政府以清單方式列出禁止或限制的投資行為，實(shí)現(xiàn)清單之外“法無禁止即可為”[1,2]。隨后，在實(shí)踐過程中這種管理模式逐步進(jìn)入社會(huì)管理領(lǐng)域[3]，同時(shí)在生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域也得到廣泛應(yīng)用。2016 年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》[4]，積極推動(dòng)各地建立和實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度；生態(tài)環(huán)境部積極推進(jìn)建立“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度[5]，其中的“一單”即環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的負(fù)面清單管理逐漸由重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)拓展到國土空間全域。此外，國內(nèi)有關(guān)學(xué)者借鑒重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還分別開展了農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)[2,6]、生態(tài)保護(hù)紅線[7]、國家級(jí)森林公園[8]等區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的相關(guān)研究工作，但目前多數(shù)尚未落地應(yīng)用。總體來看，在生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域，仍以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度為主的實(shí)踐應(yīng)用相對(duì)成熟。截至目前，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)覆蓋的676 個(gè)縣域均已完成產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的編制工作，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單落地實(shí)施，通過遏制新增禁止類產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)限制類產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)揮了一定的引導(dǎo)和約束產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的作用[9]。

同時(shí)還需要認(rèn)識(shí)到，負(fù)面清單制度仍是一個(gè)新事物，其制定和實(shí)施仍需不斷調(diào)整完善。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制定實(shí)施后，有必要開展實(shí)施情況跟蹤評(píng)估，分析存在問題并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化，以充分發(fā)揮其對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用，有效保障區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能。但目前看，這方面研究仍相對(duì)較少，已有相關(guān)研究主要圍繞負(fù)面清單制度的解讀[10]、配套政策體系建立[11,12]等開展，僅少量學(xué)者分析了負(fù)面清單制度實(shí)施存在的問題[9,13-16]，主要涉及全國[13,16]、區(qū)域[9]、省域[14]、產(chǎn)業(yè)園區(qū)[15]等不同空間尺度。其中，邱倩[13]等對(duì)全國層面、廖華[9]對(duì)民族自治地方、熊瑋[14]對(duì)江西省的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單工作存在問題進(jìn)行了分析總結(jié)，并分別提出對(duì)策建議。祝秀蓮等[15]結(jié)合實(shí)地調(diào)研和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域案例分析，揭示了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在的問題。時(shí)衛(wèi)平等[16]定量評(píng)價(jià)了全國四類重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及農(nóng)業(yè)負(fù)面清單政策強(qiáng)度，以識(shí)別農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型存在問題的區(qū)域?？傮w來看，上述研究或定性分析問題，或關(guān)注某一區(qū)域或某一類型產(chǎn)業(yè)，尚未從維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全角度，針對(duì)全國四類重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單實(shí)施情況進(jìn)行綜合定量評(píng)估和優(yōu)化調(diào)整研究。

產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的順利實(shí)施是提升國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)空間治理能力、高效供給生態(tài)產(chǎn)品、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全的有效保障[10,12]，對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及空間優(yōu)化布局至關(guān)重要，其實(shí)施成效事關(guān)區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。為此，本研究試圖基于已有文獻(xiàn)資料，從是否能夠有效保障國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給、維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全的角度出發(fā)，定量分析當(dāng)前重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制定現(xiàn)狀及存在問題。在此基礎(chǔ)上，立足不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，結(jié)合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》等，提出水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性維護(hù)等不同類型功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單優(yōu)化調(diào)整建議，為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理提供決策參考。

1 研究數(shù)據(jù)與方法

本文所用數(shù)據(jù)主要來自各省（區(qū)、市）2017—2018 年發(fā)布實(shí)施的第一批和第二批國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)名單，綜合數(shù)據(jù)可得性，分別從水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性維護(hù)四個(gè)類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中，選取3～4 個(gè)代表區(qū)域進(jìn)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的統(tǒng)計(jì)分析，主要包括禁止類、限制類等清單條目的占比情況，產(chǎn)業(yè)存在狀況，以及不同產(chǎn)業(yè)門類、產(chǎn)業(yè)大類的清單條目強(qiáng)度（條目總數(shù)量/所在功能區(qū)縣域個(gè)數(shù)）。通過上述分析，結(jié)合已有文獻(xiàn)資料，總結(jié)當(dāng)前不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定現(xiàn)狀、差異性及存在問題。

2 負(fù)面清單制度現(xiàn)狀與問題剖析

2.1 現(xiàn)狀分析

按禁止類、限制類統(tǒng)計(jì)，各類重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單以限制類條目為主，總體占比均超過80%，禁止類條目則相對(duì)較少。不同類型生態(tài)功能區(qū)略有差異，其中水土保持、生物多樣性維護(hù)類功能區(qū)的限制類條目總體占比相對(duì)較高，分別為85.4%、83.0%，水源涵養(yǎng)類功能區(qū)則最低，為73.4%，相反，其禁止類條目總體占比最高，為26.6%，表明其禁止類產(chǎn)業(yè)管控壓力較大。按產(chǎn)業(yè)存在狀況來看，禁止類產(chǎn)業(yè)主要以規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主，總體占比為83.15%，其中防風(fēng)固沙類生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)占比最高（98.57%），個(gè)別重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)甚至達(dá)到100%。限制類產(chǎn)業(yè)主要以現(xiàn)有主導(dǎo)和一般產(chǎn)業(yè)為主，二者總體占比為91.97%，其中仍以防風(fēng)固沙類生態(tài)功能區(qū)最高（98.19%）（表1）。

表1 不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單統(tǒng)計(jì)情況

按產(chǎn)業(yè)門類統(tǒng)計(jì)，負(fù)面清單中的禁止類產(chǎn)業(yè)主要集中在農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，采礦業(yè)，制造業(yè)，電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等；限制類產(chǎn)業(yè)也主要集中在前述四大產(chǎn)業(yè)門類，此外還涉及建筑業(yè)，批發(fā)零售業(yè)，住宿和餐飲業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，文化、體育和娛樂業(yè)等門類，但相對(duì)較少。各類生態(tài)功能區(qū)的禁止類產(chǎn)業(yè)清單條目強(qiáng)度差異明顯，生物多樣性維護(hù)功能區(qū)對(duì)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，防風(fēng)固沙類功能區(qū)對(duì)采礦業(yè)、制造業(yè)，水源涵養(yǎng)類功能區(qū)對(duì)電力、熱力等行業(yè)的禁止性強(qiáng)度相對(duì)最高（表2）。具體來看：

表2 不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)禁止類產(chǎn)業(yè)按大類分的清單條目強(qiáng)度

（1）生物多樣性維護(hù)類功能區(qū)的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)禁止類條目強(qiáng)度相對(duì)較高，為0.7，且主要以畜牧業(yè)禁止類條目為主；其次是防風(fēng)固沙、水源涵養(yǎng)類功能區(qū)，條目強(qiáng)度分別為0.59、0.54，水土保持類功能區(qū)最低，為0.2。

（2）防風(fēng)固沙類功能區(qū)的采礦業(yè)禁止類條目強(qiáng)度最高，為0.85，其次是水土保持、生物多樣性維護(hù)、水源涵養(yǎng)類功能區(qū)，三者相差不大。

（3）防風(fēng)固沙類功能區(qū)的制造業(yè)禁止類條目強(qiáng)度最高，為7.01，其次是水土保持和生物多樣性維護(hù)功能區(qū)，水源涵養(yǎng)類功能區(qū)最低。分產(chǎn)業(yè)大類看，防風(fēng)固沙類功能區(qū)的紡織業(yè)、造紙和紙制品業(yè)的條目強(qiáng)度較高，水土保持類功能區(qū)的化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)條目強(qiáng)度較高，均超過2。水源涵養(yǎng)類功能區(qū)的皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋業(yè)條目強(qiáng)度較高。

（4）水源涵養(yǎng)類功能區(qū)的電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)條目強(qiáng)度相對(duì)較高，為0.73，其余類型功能區(qū)均較低。

各類生態(tài)功能區(qū)的限制類產(chǎn)業(yè)清單條目強(qiáng)度差異也較明顯，防風(fēng)固沙類功能區(qū)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，采礦業(yè)，制造業(yè)，電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)四大產(chǎn)業(yè)門類的限制類條目強(qiáng)度均最高，水土保持、生物多樣性類功能區(qū)次之，水源涵養(yǎng)類功能區(qū)通常最低（表3）。具體來看：

表3 不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)限制類產(chǎn)業(yè)按大類分的清單條目強(qiáng)度

（1）防風(fēng)固沙類功能區(qū)的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)限制類條目強(qiáng)度最高，為20.67；其次為水土保持、生物多樣性維護(hù)類功能區(qū)，條目強(qiáng)度分別為17.43、10.27，水源涵養(yǎng)類功能區(qū)最低。分產(chǎn)業(yè)大類看，各類功能區(qū)的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)限制類條目強(qiáng)度均較高，尤其是防風(fēng)固沙類功能區(qū)最高；生物多樣性維護(hù)類功能區(qū)的限制類條目強(qiáng)度略高于其他功能區(qū)。

（2）防風(fēng)固沙類功能區(qū)的采礦業(yè)限制類條目強(qiáng)度也最高，為5.85；其次為生物多樣性維護(hù)、水土保持類功能區(qū)，分別為3.73、2.61；水源涵養(yǎng)類功能區(qū)最低。分產(chǎn)業(yè)大類看，防風(fēng)固沙類功能區(qū)中，有色金屬礦采選業(yè)、非金屬礦采選業(yè)的限制條目強(qiáng)度相對(duì)較高，分別為2.03、2.26，且明顯高于其他類型功能區(qū)。

（3）防風(fēng)固沙類功能區(qū)的制造業(yè)限制類條目強(qiáng)度也最高，為15.37；其次為水土保持、生物多樣性維護(hù)、水源涵養(yǎng)類功能區(qū)，分別為7.53、5.32、4.72。分產(chǎn)業(yè)大類看，防風(fēng)固沙類功能區(qū)的農(nóng)副食品加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)的限制類條目強(qiáng)度均相對(duì)較高，分別為4.41、2.62、1.53。

（4）防風(fēng)固沙類功能區(qū)的電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)限制類條目強(qiáng)度也最高，為2.71；其次為水土保持、生物多樣性維護(hù)類功能區(qū)，水源涵養(yǎng)類功能區(qū)最低。

2.2 存在的問題

結(jié)合文獻(xiàn)資料和已搜集的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，進(jìn)一步對(duì)比分析同一類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的禁止類、限制類產(chǎn)業(yè)中類及小類，識(shí)別產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度實(shí)施過程中存在的問題，主要有以下4 個(gè)方面：

一是仍有不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)。已有研究表明，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)仍有以重污染企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，部分園區(qū)內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與所處生態(tài)功能區(qū)主導(dǎo)功能不符[15]。梳理統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，位于祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)的甘肅省天祝藏族自治縣、山丹縣，青海省天峻縣、祁連縣、剛察縣、門源回族自治縣等6 個(gè)縣仍將水資源消耗大、污染排放大的煙煤和無煙煤開采洗選作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，與該類型區(qū)“水質(zhì)達(dá)到I 類，空氣質(zhì)量達(dá)到一級(jí)”的環(huán)境目標(biāo)沖突。位于黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)的陜西省安塞區(qū)、綏德縣、米脂縣、吳堡縣，寧夏回族自治區(qū)的鹽池縣5 個(gè)縣仍存在對(duì)植被破壞嚴(yán)重、造成污染破壞的水泥制造產(chǎn)業(yè)，與該類型區(qū)“最大限度地減少人為因素造成新的水土流失”的發(fā)展方向沖突。位于渾善達(dá)克沙漠化防治生態(tài)功能區(qū)的7 個(gè)縣仍將水資源消耗大、污染排放大、生態(tài)破壞影響突出的煙煤和無煙煤開采洗選、褐煤開采洗選、鐵礦采選、煉焦、水泥制造等作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)內(nèi)部分縣域仍存在煙煤和無煙煤開采洗選、鐵礦采選、石灰石開采、黏土及其他土砂石開采、煉焦、煉鐵、鐵合金冶煉等易造成地表植被破壞、環(huán)境污染的產(chǎn)業(yè)。

二是區(qū)域協(xié)調(diào)性不足。負(fù)面清單應(yīng)以區(qū)域功能定位和生態(tài)環(huán)境狀況為基礎(chǔ)，既要避免對(duì)不同區(qū)域“一刀切”，又要避免相同或相似區(qū)域“不一致”[13]。但目前同一重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)不同縣域之間，或資源要素稟賦條件相近的縣域之間仍存在協(xié)調(diào)性問題[13,14]。例如，在祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，甘肅省古浪縣將煙煤和無煙煤開采洗選列為禁止類產(chǎn)業(yè)，但仍有部分縣域?qū)⑵淞袨橄拗祁惍a(chǎn)業(yè)；甘肅省天祝藏族自治縣將水泥制造列為禁止類產(chǎn)業(yè)，但其他部分縣域仍將其列為限制類產(chǎn)業(yè)。在黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，陜西省的安塞區(qū)將木材采運(yùn)、纖維板制造、刨花板制造列為禁止類產(chǎn)業(yè)，但其他部分縣域仍將其列為限制類產(chǎn)業(yè)；甘肅省的慶城縣、華池縣、涇源縣和寧夏回族自治區(qū)的海原縣將水泥制造列為禁止類產(chǎn)業(yè)，但仍有部分縣域?qū)⑵淞袨橄拗祁惍a(chǎn)業(yè)。在渾善達(dá)克沙漠化防治生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，內(nèi)蒙古自治區(qū)的正藍(lán)旗將煙煤和無煙煤開采洗選、褐煤開采洗選、鐵礦采選等列為禁止類，但其他部分縣域仍將其列為限制類。上述區(qū)域協(xié)調(diào)性問題，尤其是同一類型生態(tài)功能區(qū)內(nèi)不同省份縣域之間的不一致性通常很難察覺，可能會(huì)導(dǎo)致同類型生態(tài)功能區(qū)清單管理、執(zhí)法等標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，影響區(qū)域生態(tài)功能保護(hù)效果。

三是實(shí)際實(shí)施過程困難重重。主要體現(xiàn)在兩方面：①限制類產(chǎn)業(yè)的管控標(biāo)準(zhǔn)缺失或不統(tǒng)一。限制類產(chǎn)業(yè)中對(duì)制造業(yè)的管控標(biāo)準(zhǔn)缺失。國家對(duì)制造業(yè)的要求是在工業(yè)園內(nèi)布局，多數(shù)縣域在制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單過程中，對(duì)限制類制造業(yè)均提出“生產(chǎn)工藝、清潔生產(chǎn)水平須達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平”等原則性要求，但實(shí)施過程中對(duì)入園產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、環(huán)保設(shè)施等均缺少更加明確的管控標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)污水處理廠、固體廢物處置場(chǎng)等環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問題[9,15]。此外，不同生態(tài)功能區(qū)的縣域，甚至同一功能區(qū)內(nèi)的不同縣域，對(duì)同一限制類產(chǎn)業(yè)的管控標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)為例，位于該功能區(qū)內(nèi)的天祝藏族自治縣、古浪縣均將牲畜飼養(yǎng)列為限制類產(chǎn)業(yè)，但管控要求不同。天祝藏族自治縣要求，不得在天然草場(chǎng)超載放牧，不得在重要河流、水庫及城鎮(zhèn)周邊1 公里范圍內(nèi)布局養(yǎng)殖業(yè)，同時(shí)規(guī)定天然草場(chǎng)載畜量和現(xiàn)有超載區(qū)退牧還林、還草、還濕的時(shí)限要求；古浪縣則簡單要求不得在全縣范圍內(nèi)放牧，不得在工業(yè)集中區(qū)、縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民區(qū)周邊500 米范圍內(nèi)布局養(yǎng)殖區(qū)。②禁止類產(chǎn)業(yè)退出較難。根據(jù)梳理統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有負(fù)面清單中的禁止類產(chǎn)業(yè)大多數(shù)為規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)，僅有很少一部分為現(xiàn)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或現(xiàn)有一般產(chǎn)業(yè)。例如，三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)，禁止類產(chǎn)業(yè)中規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)占比超過70%，部分生態(tài)功能區(qū)甚至達(dá)到100%。盡管負(fù)面清單中明確規(guī)定了“列入禁止類產(chǎn)業(yè)涉及的項(xiàng)目禁止新建、改擴(kuò)建，對(duì)現(xiàn)有企業(yè)應(yīng)提出關(guān)閉時(shí)限要求（原則上不超過5 年）”，但從第一批實(shí)施負(fù)面清單制度的廣西16個(gè)縣來看，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目退出的實(shí)施情況得分普遍偏低[9]，區(qū)域在短期內(nèi)仍難以形成符合主體功能的替代主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。造成實(shí)施困難的主要原因是，目前負(fù)面清單制度的配套政策體系仍不完善[13]，尤其是財(cái)政支撐不足[9]以及因目前的績效考評(píng)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策等導(dǎo)致的負(fù)向激勵(lì)作用[12]，直接影響地方政府實(shí)施負(fù)面清單制度的執(zhí)行能力。

四是缺乏動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管。負(fù)面清單是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)的開發(fā)系統(tǒng)[10]，如何結(jié)合負(fù)面清單管理實(shí)踐中出現(xiàn)的問題及區(qū)域生態(tài)環(huán)境變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新響應(yīng)，成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。而目前來看，現(xiàn)有負(fù)面清單仍為靜態(tài)的、固定的，且制定和實(shí)施過程中存在諸多問題，負(fù)面清單的動(dòng)態(tài)跟蹤、監(jiān)督、反饋機(jī)制仍不健全[14]，導(dǎo)致地方政府對(duì)原有清單形成路徑依賴，工作固態(tài)化，不利于區(qū)域綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。產(chǎn)生上述問題的根本原因是，目前對(duì)負(fù)面清單制定原則中對(duì)不符合功能定位的產(chǎn)業(yè)較難統(tǒng)一科學(xué)量化，因此各地常常立足于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需求和制度實(shí)施的可操作性來制定，難免導(dǎo)致各自為政、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不足等問題。

3 產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度優(yōu)化建議

為有效維護(hù)和提升重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)功能，針對(duì)目前負(fù)面清單制度仍存在的問題，需從其主導(dǎo)生態(tài)功能定位出發(fā)，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，并建立完善相關(guān)配套政策體系，以發(fā)揮負(fù)面清單的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)作用，促進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)國土空間格局優(yōu)化和生態(tài)功能提升。

3.1 功能定位與總體要求

根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《關(guān)于貫徹實(shí)施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》[17,18]等國家政策文件要求，梳理不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的主導(dǎo)生態(tài)功能定位、主要發(fā)展方向、關(guān)鍵生態(tài)限制因素，以及國家層面對(duì)各類重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求（表4）。其中，《關(guān)于貫徹實(shí)施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》明確要求，嚴(yán)格限制區(qū)內(nèi)“兩高一資”產(chǎn)業(yè)落地[18]。這里的“兩高一資”行業(yè)早在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中就已明確提出，此后在環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、稅收、財(cái)政等相關(guān)政策領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用[19]。但這一概念和所指范圍仍不夠明確，目前主要為各界公認(rèn)的同時(shí)具有“高污染、高能耗和資源型”特性的行業(yè)，比如礦產(chǎn)開發(fā)、鋼鐵、有色金屬冶煉、水泥、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、煤炭、石油加工、化工等[19,20]，行業(yè)口徑過粗，絕大部分是指《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》中的行業(yè)大類，很多鋼鐵、化工等所謂傳統(tǒng)“兩高一資”行業(yè)也有部分污染不高的細(xì)分行業(yè)和產(chǎn)品。在國家提出控制“兩高一資”行業(yè)的政策背景下，國家發(fā)展改革委開始制定《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》[21]，原國家環(huán)?？偩肿?007 年開始制定“雙高”產(chǎn)品名錄，目前最新版為《環(huán)境保護(hù)綜合名錄（2021年版）》[22]，上述兩個(gè)文件可為進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單提供重要依據(jù)。

表4 不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的主導(dǎo)功能及產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入總體要求

3.2 負(fù)面清單優(yōu)化調(diào)整方案

產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制定的基本原則為，列入限制類的產(chǎn)業(yè)一般包括兩類：一是國家《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》規(guī)定的限制類；二是屬于國家產(chǎn)業(yè)政策允許類、鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)，但與生態(tài)功能區(qū)域發(fā)展方向和開發(fā)管制原則不相符合的產(chǎn)業(yè)。列入禁止類的產(chǎn)業(yè)也包括兩類：一是國家《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》規(guī)定的淘汰類產(chǎn)業(yè)；二是屬于國家產(chǎn)業(yè)政策限制類、允許類、鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)，但不具備相應(yīng)資源稟賦條件或不符合所在生態(tài)功能區(qū)域開發(fā)管制原則的產(chǎn)業(yè)。

針對(duì)當(dāng)前負(fù)面清單中仍有不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)以及區(qū)域協(xié)調(diào)性不足等問題，根據(jù)3.1 節(jié)中初步梳理的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策總體要求，按照《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019 年版）》[21]《環(huán)境保護(hù)綜合名錄（2021 年版）》[22]中相關(guān)限制性和禁止性行業(yè)和產(chǎn)品要求，結(jié)合《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（GB/T 4754—2017）》[23]，提出不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的禁止類和限制類產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單優(yōu)化方案，分別見表5 和表6。

表5 不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建議禁止類產(chǎn)業(yè)

表6 不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建議限制類產(chǎn)業(yè)

（1）禁止類產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)圍繞農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，采礦業(yè)，制造業(yè)，電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)四大門類提出禁止類產(chǎn)業(yè)建議。由于所有重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)均以維護(hù)生態(tài)功能為主，減少高污染、高能耗、高水耗行業(yè)布局，因此大部分禁止類產(chǎn)業(yè)針對(duì)所有類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，個(gè)別產(chǎn)業(yè)類型針對(duì)特定生態(tài)功能區(qū)。

具體來看，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)門類中重點(diǎn)禁止木材采運(yùn)（僅生物多樣性維護(hù)功能區(qū)）、狩獵和捕捉動(dòng)物；采礦業(yè)門類中重點(diǎn)禁止煤炭開采和洗選業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)的全部小類，以及非金屬礦采選業(yè)的部分小類；制造業(yè)門類中，主要禁止的產(chǎn)業(yè)類型較多，按行業(yè)領(lǐng)域主要涉及紡織、印染、造紙、皮革、木材加工、化工、金屬冶煉、醫(yī)藥、食品等；電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)門類重點(diǎn)禁止電力生產(chǎn)中的火力發(fā)電、水力發(fā)電（水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)功能區(qū)）、風(fēng)力發(fā)電（生物多樣性維護(hù)功能區(qū)）。

（2）限制類產(chǎn)業(yè)。限制類產(chǎn)業(yè)除了禁止類中的四大產(chǎn)業(yè)門類外，還涉及房地產(chǎn)業(yè)、水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)。具體來看，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)門類中重點(diǎn)限制農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)中的部分產(chǎn)業(yè)類型，其中水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、土壤保持功能區(qū)主要限制木材采運(yùn)，水土保持、防風(fēng)固沙功能區(qū)主要限制畜牧業(yè)，生物多樣性維護(hù)功能區(qū)主要限制漁業(yè)；采礦業(yè)門類中重點(diǎn)限制非金屬礦采選業(yè)、其他采礦業(yè)的部分產(chǎn)業(yè)類型；制造業(yè)門類中，主要限制的產(chǎn)業(yè)類型較多，包括食品、酒、飲料、化工、醫(yī)藥、橡膠、塑料、非金屬、廢棄資源綜合利用等，大部分為禁止類產(chǎn)業(yè)以外的類型，其中屠宰及肉類加工主要針對(duì)水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)功能區(qū)；電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)門類重點(diǎn)限制電力生產(chǎn)中的太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、其他電力生產(chǎn)，并主要針對(duì)生物多樣性維護(hù)功能區(qū)。此外，房地產(chǎn)業(yè)門類中主要限制房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)門類中主要限制游覽景區(qū)管理。

3.3 配套政策制度體系完善建議

產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制定后的關(guān)鍵是要落地實(shí)施，針對(duì)當(dāng)前仍存在的區(qū)域協(xié)調(diào)性不足、實(shí)施困難、缺乏動(dòng)態(tài)跟蹤等問題，建議進(jìn)一步建立完善相關(guān)配套政策制度體系。

一是要建立負(fù)面清單動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管機(jī)制。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單是一個(gè)動(dòng)態(tài)、開放目錄，需隨著區(qū)域資源環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等變化而及時(shí)調(diào)整。因此，要建立負(fù)面清單的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管機(jī)制，定期開展跟蹤監(jiān)測(cè)、監(jiān)督評(píng)估及調(diào)整優(yōu)化?，F(xiàn)有負(fù)面清單的空間數(shù)據(jù)少、表格文字表達(dá)不直觀，亟須開展空間化研究[24]，及時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)其空間位置、生態(tài)環(huán)境變化。同時(shí)要加強(qiáng)實(shí)施情況的監(jiān)督評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)未落實(shí)負(fù)面清單要求的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，建立問題臺(tái)賬數(shù)據(jù)庫，督促負(fù)面清單落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，對(duì)負(fù)面清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整修訂，并細(xì)化和統(tǒng)一區(qū)域性限制類產(chǎn)業(yè)管控標(biāo)準(zhǔn)。

二是要進(jìn)一步完善配套財(cái)政支持政策。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)通常為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)，約有63.61%為貧困縣[16]，落實(shí)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單要求勢(shì)必影響其財(cái)政收入，短期內(nèi)靠自身能力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較為困難。因此，仍需進(jìn)一步完善配套財(cái)政支持政策，提高資金保障力度。國家層面，要持續(xù)加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，將負(fù)面清單實(shí)施情況與政績考核掛鉤，同時(shí)考慮負(fù)面清單實(shí)施后禁止類產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)成本、限制類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)投入、地方財(cái)政收入流失等因素，優(yōu)化資金測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域?qū)用?，要建立健全地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索設(shè)立政府性或社會(huì)性公益金。同時(shí)，地方應(yīng)加大對(duì)允許的優(yōu)勢(shì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策扶持力度，增強(qiáng)區(qū)域自我“造血”能力。

三是探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)擁有豐富的生態(tài)資源，建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的根本目的是引導(dǎo)其探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的路徑，促進(jìn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化。因此，應(yīng)充分依托區(qū)域生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，構(gòu)建重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格體系、市場(chǎng)交易體系與政策保障體系，積極培育生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)成為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，著力解決清單實(shí)施中產(chǎn)業(yè)退出及轉(zhuǎn)型難等問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 結(jié)論與討論

本研究通過選取不同類型國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的案例區(qū)，在深入分析產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定情況、總結(jié)實(shí)施過程中仍面臨的主要問題的基礎(chǔ)上，從維護(hù)區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能區(qū)、保障國家生態(tài)安全的角度出發(fā)，提出了不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單優(yōu)化方案及制度完善建議，主要結(jié)論如下：

（1）國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域均已制定了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，統(tǒng)計(jì)表明：現(xiàn)有負(fù)面清單以限制類條目為主，總體占比超過80%，且水土保持、生物多樣性維護(hù)類功能區(qū)限制類條目占比較高。禁止類和限制類的產(chǎn)業(yè)存在狀況差異很大，禁止類條目主要為規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)，總體占比為83.15%，限制類條目主要為現(xiàn)有主導(dǎo)和一般產(chǎn)業(yè)，總體占比為91.97%，且二者占比均以防風(fēng)固沙類生態(tài)功能區(qū)最高。

（2）梳理總結(jié)發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制定和實(shí)施過程中仍存在4 方面問題，即不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)、區(qū)域協(xié)調(diào)性不足、實(shí)施困難較大、缺乏動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管。針對(duì)上述問題，結(jié)合不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的主導(dǎo)功能和國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策要求，本文提出水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性維護(hù)四類重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的通用性和差異性禁止類、限制類產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單優(yōu)化方案，并從建立負(fù)面清單動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管機(jī)制、完善配套財(cái)政支持政策、探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等3 個(gè)方面提出配套政策體系完善的政策建議。

（3）國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度仍處于不斷探索和完善過程中，本研究主要從宏觀層面提出各類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單優(yōu)化調(diào)整建議方向，可為不同類型區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整、跟蹤監(jiān)管、配套政策制定等提供一定參考依據(jù)。同時(shí)，考慮到負(fù)面清單制度的實(shí)施還受區(qū)域自然稟賦條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)等因素影響，未來仍需選取不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)典型縣域案例區(qū)開展進(jìn)一步的政策評(píng)估研究，以便提出符合區(qū)域?qū)嶋H情況且更加精準(zhǔn)、完善的優(yōu)化調(diào)整方案和政策措施。