秦炎

雖然過程多磨，歐洲議會(huì)終于在6月22日以多數(shù)票通過了碳市場(chǎng)和碳關(guān)稅改革提案，形成了統(tǒng)一立場(chǎng)，F(xiàn)it for 55（減碳55%提案）氣候計(jì)劃的立法過程將進(jìn)入下一階段。議會(huì)終于得償所愿，在歐盟委員會(huì)的立法草案上進(jìn)一步提高了減碳力度和實(shí)施了更嚴(yán)格的碳關(guān)稅CBAM（碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制）規(guī)則。

此前一度被否的碳市場(chǎng)改革方案在修訂后獲得通過，關(guān)鍵減排目標(biāo)為2030年相比2005年溫室氣體排放減少63%，高于此前歐盟委員會(huì)提出的減排61%的目標(biāo)，但低于上次投票時(shí)反對(duì)方提出的減排67%的目標(biāo)。在關(guān)鍵的削減工業(yè)領(lǐng)域免費(fèi)碳配額節(jié)奏上，新方案更加激進(jìn)，從2027年起逐步削減，至2032年完全削減為零，較此前方案提前兩年，這也是此次碳市場(chǎng)方案能通過的關(guān)鍵妥協(xié)。

而歐盟的CBAM，也就是俗稱的“碳關(guān)稅”，其變化尤其受中國(guó)業(yè)界關(guān)注，此次通過的方案也有新的變化，其覆蓋范圍有所增加，并將納入間接碳排放。

歐盟提出CBAM的主要目的是用其來替代現(xiàn)有的碳泄漏保護(hù)措施，然后對(duì)歐洲內(nèi)的工業(yè)逐步削減免費(fèi)碳配額來激勵(lì)減排，而非對(duì)外收稅。而議會(huì)提案中的納入間接排放，將取代現(xiàn)有的間接碳價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制，所以可以預(yù)料歐洲工業(yè)將會(huì)繼續(xù)反對(duì)CBAM的實(shí)施，繼續(xù)游說。

圖1：歐盟立法過程

資料來源：歐盟委員會(huì)歐盟排放交易系統(tǒng)手冊(cè)。制圖：顏斌

根據(jù)歐盟的立法流程，歐盟委員會(huì)（European Commission）先起草立法建議書，即2021年7月提出的Fit for 55一攬子方案。其后歐洲議會(huì)（European Parliament）在建議書基礎(chǔ)上通過修正案形成立法草案“一讀”（first reading）文本，即本次投票通過的草案。接下來議會(huì)將與歐盟理事會(huì)（European Council）和歐盟委員會(huì)開始三方協(xié)商，歐盟理事會(huì)由成員國(guó)政府部長(zhǎng)組成。若還有修改意見，將會(huì)進(jìn)入“二讀”甚至“三讀”的流程。

在目前歐盟能源安全面臨重大威脅的現(xiàn)實(shí)背景之下，歐洲各國(guó)優(yōu)先應(yīng)對(duì)能源困局和保護(hù)經(jīng)濟(jì)，很可能在接下來的三方協(xié)商中削弱議會(huì)的激進(jìn)提案，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)減碳和綠色雄心之間的平衡，所以需要客觀對(duì)待議會(huì)的提案，因?yàn)橐磺薪杂凶償?shù)。

轉(zhuǎn)型路徑博弈不斷

歐盟委員會(huì)在2021年7月14日提出的為了實(shí)現(xiàn)2030氣候目標(biāo)的Fit for 55 一攬子計(jì)劃，在6月22日邁入了新階段。歐洲議會(huì)在布魯塞爾召開的全會(huì)上，以多數(shù)票通過了碳市場(chǎng)改革方案，CBAM和社會(huì)氣候基金提案，以此形成了歐洲議會(huì)在這三個(gè)重要方案上的統(tǒng)一立場(chǎng)，接下來將和歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)開始三方協(xié)商，共同商定最終的立法文案。

這個(gè)統(tǒng)一意見來之不易，因?yàn)榫驮趦芍苤暗?月8日，歐洲議會(huì)全會(huì)以多數(shù)票否決了碳市場(chǎng)方案，并且將方案發(fā)回環(huán)境委員會(huì)（ENVI）重新討論。

因?yàn)楦鼽h派分歧較大，中間偏左的社會(huì)進(jìn)步聯(lián)盟黨（S&D）以及綠黨認(rèn)為當(dāng)前方案還不夠有雄心，歐洲應(yīng)設(shè)定更高減排目標(biāo)。6月22日議會(huì)多數(shù)票通過的提案保留了較為激進(jìn)的減碳目標(biāo)等，體現(xiàn)了議會(huì)“偏綠”的立場(chǎng)，能夠在接下來和理事會(huì)的協(xié)商中，向較為保守的成員國(guó)施加壓力，保證Fit for 55的最終法案能夠符合歐盟2050氣候中和目標(biāo)的路徑。

整個(gè)碳市場(chǎng)改革方案在議會(huì)如同肥皂劇劇情般的反轉(zhuǎn)，也對(duì)近期歐盟碳價(jià)產(chǎn)生了較大影響。

圖2：2022年6月7日-24日歐盟碳配額價(jià)格走勢(shì)

單位：歐元。資料來源：Refinitiv Eikon

6月8日的投票流產(chǎn)后，悲觀情緒籠罩歐盟碳市場(chǎng)，碳價(jià)暴跌至80歐元下，各界擔(dān)心議會(huì)遲遲不能表決，會(huì)使得整個(gè)Fit for55的立法流程延期。

隨后，歐洲議會(huì)各界積極協(xié)調(diào)，主要黨派在6月15日達(dá)成妥協(xié)協(xié)議，這也推升了歐盟碳市場(chǎng)的情緒，碳價(jià)回升至85歐元，然后22日投票最終有驚無險(xiǎn)通過。

因?yàn)橛型讌f(xié)協(xié)議在前，這一結(jié)果符合市場(chǎng)預(yù)期，所以碳價(jià)反而在投票之后迅速下落至82歐元，反映了歐盟碳交易中經(jīng)典的“buy the rumour，sell the fact”（買在謠言起，賣在事實(shí)出）的現(xiàn)象。

歐盟碳關(guān)稅核心是激勵(lì)歐洲工業(yè)減排

被稱為碳關(guān)稅的CBAM雖然在國(guó)內(nèi)受關(guān)注很高，但其實(shí)這一機(jī)制推出的主要目的是針對(duì)歐盟內(nèi)的工業(yè)，促使其減排。因?yàn)樘缄P(guān)稅的實(shí)施，將取代歐盟碳市場(chǎng)對(duì)面臨碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的工業(yè)行業(yè)的現(xiàn)行的優(yōu)惠和補(bǔ)貼措施。

所謂碳泄漏（Carbon Leakage），指如果一個(gè)國(guó)家采取嚴(yán)格的二氧化碳減排措施，該國(guó)國(guó)內(nèi)一些產(chǎn)品生產(chǎn)（尤其是高耗能產(chǎn)品）可能轉(zhuǎn)移到其他碳減排措施寬松的國(guó)家，從而引起全球排放量增長(zhǎng)，同時(shí)影響了該國(guó)工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。所以雖然歐盟碳市場(chǎng)自2005年成立之初就納入了工業(yè)行業(yè)，但是為了保護(hù)歐盟工業(yè)，將很多細(xì)分行業(yè)放在了碳泄漏名單之上。

這一名單第一版適用于2013年和2014年（幾乎所有工業(yè)都被納入）。2015年-2020年的名單涵蓋了63個(gè)行業(yè)，約占碳市場(chǎng)工業(yè)年度排放量的98%。第三版適用于2021年-2030年的配額分配，大約涵蓋工業(yè)年排放量的94%。

因?yàn)闅W盟也在收緊免費(fèi)配額發(fā)放，所以不在碳泄漏名單的行業(yè)只能拿到行業(yè)基準(zhǔn)值的30%的免費(fèi)配額。相比之下，歐盟電力行業(yè)從2013年起就幾乎沒有免費(fèi)配額，只能通過拍賣和二級(jí)市場(chǎng)采購配額，相比大多數(shù)工業(yè)行業(yè)，較早意識(shí)到碳成本，所以更積極向綠色轉(zhuǎn)型。

隨著氣候目標(biāo)的提高，這一碳泄漏政策被認(rèn)為有可能對(duì)一些工業(yè)行業(yè)過度保護(hù)，使得其沒有動(dòng)力采取減碳。所以在碳關(guān)稅實(shí)施后，因?yàn)闅W盟將對(duì)從其他沒有實(shí)施嚴(yán)格減排政策的國(guó)家進(jìn)口的產(chǎn)品征收碳價(jià)費(fèi)用，所以不能雙重保護(hù)這些碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的工業(yè)行業(yè)，需要減少它們獲得的免費(fèi)配額，轉(zhuǎn)為拍賣形式。

圖3：不同提案下的歐盟碳市場(chǎng)碳泄漏工業(yè)行業(yè)的免費(fèi)配額下降速度

資料來源：歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)

圖4：歐盟碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)碳排放變化趨勢(shì)（2008=100）

資料來源：歐盟委員會(huì)和Refinitiv

各黨派在6月8日對(duì)碳市場(chǎng)和碳關(guān)稅CBAM方案進(jìn)行投票的時(shí)候，一個(gè)主要的分歧點(diǎn)在于碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)下的工業(yè)行業(yè)所獲得的免費(fèi)碳配額的削減節(jié)奏。

歐盟委員會(huì)的原始草案中提議從2026年開始削減，到2035年減少為零。6月8日首次投票的提案中，是從2027年開始削減，2034年減少為零。這遭到激進(jìn)的黨派的反對(duì)，認(rèn)為是過度保護(hù)了工業(yè)利益，不利于激勵(lì)其轉(zhuǎn)型，所以才導(dǎo)致碳市場(chǎng)和碳關(guān)稅方案在8日被否決。

議會(huì)在6月22日通過的修訂案將這個(gè)區(qū)間縮短為2032年減少為零，加速了工業(yè)免費(fèi)配額的下降。也正因?yàn)橹饕h派在8日投票失敗后，經(jīng)過協(xié)商在免費(fèi)配額的退出時(shí)間線這一關(guān)鍵點(diǎn)上達(dá)成妥協(xié)，形成了新的協(xié)議，才使得22日的投票能夠順利通過。這個(gè)演變其實(shí)也體現(xiàn)了歐盟政策協(xié)商的一個(gè)特色，通過“compromise”（妥協(xié)）來找到各利益集團(tuán)的平衡點(diǎn)。

從圖3可以看出，議會(huì)的環(huán)境委員會(huì)形成的統(tǒng)一立場(chǎng)更為激進(jìn)，要從2025年就開始削減免費(fèi)配額比例，2030年就完全廢止免費(fèi)配額。

為什么激進(jìn)的黨派支持對(duì)工業(yè)實(shí)施這么嚴(yán)格的措施？這可以從歐盟碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)的排放量的走勢(shì)看出來。自2008年以來，雖然歐盟碳市場(chǎng)覆蓋排放量大幅下降，每年平均下降4%，但是其中八成下降幅度都是電力行業(yè)的減排貢獻(xiàn)，主要通過發(fā)展可再生能源、提高能效和關(guān)停煤電廠等。和電力相比，工業(yè)行業(yè)的排放量變化非常小。所以在歐盟決定把2030年氣候目標(biāo)從減排40%提高為減排55%后，工業(yè)行業(yè)的減排力度也必須加大，才能推動(dòng)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。那么就不能讓大多數(shù)工業(yè)繼續(xù)“躺平”在免費(fèi)配額上，需要改變配額分配方式，施加動(dòng)力讓企業(yè)去投資減碳措施。

碳關(guān)稅收益將主要來自歐盟內(nèi)部

站在歐盟的立場(chǎng)來看，推動(dòng)碳關(guān)稅CBAM的實(shí)施，一方面能夠體現(xiàn)歐盟在全球作為氣候政策領(lǐng)導(dǎo)的地位，督促其他減排措施力度小的國(guó)家，實(shí)施減排措施或者碳定價(jià)機(jī)制;另一方面，通過這一機(jī)制把歐洲工業(yè)和其他國(guó)家的工業(yè)面臨的碳成本統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)在均等機(jī)會(huì)下競(jìng)爭(zhēng)。

此外，實(shí)施CBAM之后對(duì)歐洲工業(yè)發(fā)放的免費(fèi)配額減少，轉(zhuǎn)為拍賣形式發(fā)放，那么這些配額拍賣的收入也是相當(dāng)可觀的，可以用于投入歐盟的綠色轉(zhuǎn)型項(xiàng)目或者研發(fā)新的減排技術(shù)等。

如果這一機(jī)制能夠最終順利實(shí)施，雖然出口產(chǎn)品到歐盟的企業(yè)需要支付CBAM證書的費(fèi)用，但其實(shí)歐盟碳關(guān)稅的預(yù)期收益，主要還是來自拍賣碳配額給原本在碳泄漏名單上的工業(yè)行業(yè)。

2021年7月，歐盟委員會(huì)在發(fā)布CBAM的原始草案時(shí)，也發(fā)布了一份詳細(xì)的量化分析報(bào)告，其中利用模型估算了六個(gè)情景之下的預(yù)期收益，如圖5。大部分情景之中，歐盟內(nèi)工業(yè)碳配額拍賣收入占大部分，對(duì)于進(jìn)口商征收的CBAM證書費(fèi)用，比例其實(shí)比較低。這也說明了為什么即使有引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端的風(fēng)險(xiǎn)，歐盟也仍然推出了碳關(guān)稅提案，并討論實(shí)施，因?yàn)榧瓤梢越o歐洲內(nèi)工業(yè)施加壓力來迫使其接受免費(fèi)配額的減少，又可以創(chuàng)造收益，通過拍賣配額和出售CBAM證書。

正因如此，一旦CBAM實(shí)施，原本領(lǐng)取大量免費(fèi)配額的工業(yè)行業(yè)將需要逐漸通過拍賣購買配額，這在目前歐盟碳價(jià)80歐元價(jià)位的背景下，也會(huì)是不小的支出。所以可以預(yù)料工業(yè)協(xié)會(huì)和工業(yè)游說團(tuán)隊(duì)對(duì)CBAM機(jī)制的批判立場(chǎng)。

歐盟碳市場(chǎng)在運(yùn)行之初，配額分配較為寬松，發(fā)放的免費(fèi)配額數(shù)甚至高于工業(yè)的排放量。后來基準(zhǔn)值日趨嚴(yán)格，基本扭轉(zhuǎn)了這一趨勢(shì)。但是由于2008年-2009年金融危機(jī)大幅削減工業(yè)產(chǎn)出，歐洲的工業(yè)早期積累了大量的剩余配額，其中主要由水泥和鋼鐵業(yè)的企業(yè)持有。后來納入的鋁業(yè)和化學(xué)品行業(yè)，基準(zhǔn)值較嚴(yán)格，所以基本沒有累積碳配額。

圖5：歐盟委員會(huì)模型估算的六個(gè)情景之下的實(shí)施CBAM后的預(yù)期收益

單位：十億歐元。資料來源：JRC-GEM-E3 model

圖6：2008年以來歐盟碳市場(chǎng)工業(yè)排放量和免費(fèi)配額

單位：百萬噸。資料來源：歐盟委員會(huì)和Refinitiv

根據(jù)歐盟碳市場(chǎng)目前的2021年至2030年的初步配額分配方案，工業(yè)行業(yè)累積的碳配額，要到2028年才能耗盡。這從側(cè)面說明了歐盟委員會(huì)的原始草案提出的2026年至2035年期間削減配額，其實(shí)和這一基本情境下的發(fā)展趨勢(shì)類似，并沒有提高力度。相比之下，議會(huì)提案中的2027年至2032年期間削減，對(duì)工業(yè)的要求就更嚴(yán)格，更能激勵(lì)工業(yè)企業(yè)提前布局，實(shí)施減碳措施。

碳政策仍然路漫漫

盡管6月22日投票后議會(huì)的碳市場(chǎng)改革和碳關(guān)稅方案都雄心勃勃，減碳力度更大，包括將碳市場(chǎng)的2030減排目標(biāo)從61%提高為63%，擴(kuò)大碳關(guān)稅覆蓋行業(yè)范圍以及納入間接排放等。但是在目前歐盟能源安全遭遇重大威脅的現(xiàn)實(shí)背景之下，歐洲各國(guó)優(yōu)先應(yīng)對(duì)能源困局和保護(hù)經(jīng)濟(jì)工業(yè)，很可能在接下來的三方協(xié)商中削弱議會(huì)的激進(jìn)提案。

例如，歐洲議會(huì)剛剛在6月8日投票表決通過了歐盟委員會(huì)提案，從2035年開始在歐盟境內(nèi)停止銷售新的燃油車。幾天之后，德國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)林德納表示，德國(guó)不會(huì)同意這一禁售計(jì)劃。法國(guó)、捷克和意大利政府的高級(jí)官員也都表示反對(duì)全面禁令，理由是可能會(huì)造成就業(yè)崗位流失和經(jīng)濟(jì)損失。接下來，歐盟各成員國(guó)對(duì)碳市場(chǎng)和碳關(guān)稅政策的表態(tài)就更為重要。

工業(yè)企業(yè)協(xié)會(huì)和團(tuán)體也不可忽視，它們也會(huì)繼續(xù)游說各國(guó)政府，用保護(hù)就業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)力來作為理由，給自己的行業(yè)爭(zhēng)取到更多利益，比如減緩免費(fèi)配額的削減等，所以各方博弈在下半年將會(huì)更加激烈。其中最不確定的就是議會(huì)提案目前同意的CBAM覆蓋直接和間接排放，工業(yè)企業(yè)尤其是有色金屬和化學(xué)品行業(yè)極力反對(duì)納入間接排放，因?yàn)檫@樣意味著歐盟會(huì)取消目前實(shí)施的間接電價(jià)補(bǔ)貼政策（indirect costs compensation）。

間接電價(jià)補(bǔ)貼政策也是歐盟為了保護(hù)工業(yè)的措施。主要原理是雖然這些工業(yè)已經(jīng)納入歐盟碳市場(chǎng)，但同時(shí)碳價(jià)會(huì)傳導(dǎo)入市場(chǎng)電力價(jià)格，從而間接增加了用電量大的企業(yè)的生產(chǎn)成本。所以歐盟同意其成員國(guó)以國(guó)家援助的方式來補(bǔ)貼企業(yè)，目前有11個(gè)成員國(guó)實(shí)施。比如電解鋁企業(yè)在很多國(guó)家都領(lǐng)取不菲的間接電價(jià)補(bǔ)貼。挪威的海德魯鋁業(yè)公司，其下屬在挪威的工廠，雖然用的是水電，但是因?yàn)榕餐臀鳉W電力市場(chǎng)通過多條跨國(guó)輸電線路緊密結(jié)合，1歐元碳價(jià)大概能傳導(dǎo)0.3歐元至0.4歐元到挪威市場(chǎng)電價(jià)，所以政府補(bǔ)貼這部分額外成本給鋁廠。

因此，CBAM的實(shí)施就意味著鋁業(yè)會(huì)失去這部分優(yōu)厚的間接補(bǔ)貼。6月22日投票結(jié)束后，歐洲有色金屬協(xié)會(huì)Eurometaux立即發(fā)表聲明，重申了其反對(duì)納入間接排放的立場(chǎng)，理由是用CBAM取代間接補(bǔ)貼，將使歐洲生產(chǎn)商面臨額外的電價(jià)成本，而排放高的進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)者則面臨較低的碳關(guān)稅。Eurometaux的聲明中還舉例說明，目前因電價(jià)飛漲，歐洲一半的先進(jìn)鋁業(yè)和鋅產(chǎn)能已關(guān)停，行業(yè)面臨巨大壓力，所以如果CBAM納入間接排放，會(huì)更有利于進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)者，可能也會(huì)帶來更高的碳排放量。歐洲鋼鐵行業(yè)和玻璃行業(yè)協(xié)會(huì)也發(fā)布了聲明，要求更加謹(jǐn)慎決定減少免費(fèi)配額和納入間接排放。

綜上，歐洲議會(huì)6月22日投票順利通過碳市場(chǎng)改革和碳關(guān)稅提案，在歐盟Fit for 55立法流程上實(shí)現(xiàn)了又一個(gè)里程碑，將繼續(xù)推動(dòng)氣候政策的發(fā)展，到最終完成立法?？墒?，能源困局下的歐盟，還得考慮實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)減碳和綠色雄心之間的平衡。所以我們需要客觀對(duì)待議會(huì)通過的提案，這一提案需要所有歐盟成員國(guó)的一致批準(zhǔn)，一切還有變數(shù)。

（編輯：韓舒淋）