孫 穎，尹少華

（中南林業(yè)科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

關(guān)鍵字：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；生態(tài)一體化；多層級(jí)協(xié)同；治理體系

“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”是推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略發(fā)展的重要導(dǎo)向。2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院明確要求長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)，依托長(zhǎng)江黃金水道，推動(dòng)上、中、下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和沿江地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)騰飛的主戰(zhàn)場(chǎng)，橫跨我國(guó)東中西三大區(qū)域11 省市，人口和生產(chǎn)總值均超全國(guó)四成以上，各地自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)人口等現(xiàn)實(shí)條件差異較大。流域沿線工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟(jì)化程度較高，生態(tài)環(huán)境污染跨區(qū)擴(kuò)散現(xiàn)象嚴(yán)重，行政區(qū)碎化且跨區(qū)綜合治理難度較大[1]，生態(tài)治理體系呈相對(duì)“結(jié)構(gòu)化割裂”特征[2]。目前，“生態(tài)系統(tǒng)的整體性與生態(tài)治理的分散性”是貫穿該區(qū)域生態(tài)治理的主要矛盾之一[3]。近年來(lái)，習(xí)近平多次考察長(zhǎng)江流域，主持召開長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)要將修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，構(gòu)建綜合治理新體系。

一、生態(tài)一體化協(xié)同治理:多層級(jí)視角及理論梳理

多層級(jí)治理是多中心治理的主要形式之一，涉及多個(gè)管轄權(quán)層面，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性與網(wǎng)絡(luò)狀，最早被運(yùn)用于解釋歐洲一體化現(xiàn)象[4]。自20世紀(jì)90年代伊始，“多層級(jí)治理”已逐步成為歐盟治理的主流理論與實(shí)踐方式[5]，其將歐盟治理框架構(gòu)建為“歐盟、次地區(qū)、成員國(guó)、地區(qū)、地方”等五個(gè)層級(jí)間的互動(dòng)與聯(lián)合，實(shí)踐成果可歸納為“一體化”“分權(quán)化”與“社會(huì)化”的同向促進(jìn)是推動(dòng)區(qū)域一體化成功的關(guān)鍵[6]。目前，多數(shù)學(xué)者將多層級(jí)治理界定為多個(gè)管轄權(quán)層面上的政府行為體與非政府行為體為解決公共問(wèn)題而進(jìn)行的持續(xù)互動(dòng)的制度安排，是跨越縱向政府科層關(guān)系與橫向“政府力—市場(chǎng)力—社會(huì)力”的多維度綜合性治理模式[7-8]。現(xiàn)有多層級(jí)治理研究多強(qiáng)調(diào)網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)，以及跨層級(jí)互動(dòng)應(yīng)是一種在垂直層面和水平層面的治理融合[9-10]，為生態(tài)一體化協(xié)同治理奠定了理論基礎(chǔ)。

生態(tài)一體化屬于區(qū)域一體化范疇，生態(tài)環(huán)境治理則是公共治理的重要組成部分?，F(xiàn)有生態(tài)治理機(jī)制研究主要聚焦于多中心環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制[11]、“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”多元治理機(jī)制[12]、整體調(diào)控機(jī)制[13]、生態(tài)治理長(zhǎng)效機(jī)制[14]等；關(guān)于生態(tài)治理體系方面，當(dāng)前主流研究包括政府主導(dǎo)性治理體系[15]、多元主體共治體系[16]、區(qū)域互惠互利發(fā)展體系[17]、跨部門協(xié)同持續(xù)治理體系[18]、生態(tài)治理行動(dòng)體系[19]、多層級(jí)氣候治理體系[20]等。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地域遼闊、涉及行政區(qū)域較多、資源稟賦差異較大、生態(tài)治理問(wèn)題復(fù)雜且由來(lái)已久。

目前可查的關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境方面的研究始于1964年，主要集中于具體區(qū)域的生態(tài)問(wèn)題調(diào)查。近年來(lái)，針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理的研究主要集中于“生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境治理方法、生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制”等三方面。關(guān)于治理機(jī)制方面的研究則主要聚焦在立法機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、協(xié)同治理機(jī)制、協(xié)商共治模式等方面[21]，治理體系研究相對(duì)欠缺，且出現(xiàn)冗雜與碎片化的研究現(xiàn)象。對(duì)于流域生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制方面則主要集中于單一治理向多元治理的轉(zhuǎn)變研究[22]。政府在生態(tài)環(huán)境治理方面承擔(dān)著重要責(zé)任，中央政府與地方政府在生態(tài)治理問(wèn)題上形成了一種“委托—代理”關(guān)系,但由于不同層級(jí)政府間利益訴求具有一定的差距，且中央政府不能完全監(jiān)督地方政府與企業(yè)行為,導(dǎo)致中央政府提倡的生態(tài)保護(hù)原則在現(xiàn)實(shí)中可能被地方政府與企業(yè)所背離[23]。因此，生態(tài)治理更需要形成“政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公眾”間多元協(xié)同的治理模式，實(shí)現(xiàn)在政府主導(dǎo)下最大程度引導(dǎo)多元社會(huì)力量參與和監(jiān)督。目前研究普遍認(rèn)同生態(tài)治理應(yīng)是政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同作用的過(guò)程，但尚未形成完善的治理體系。

通過(guò)梳理文獻(xiàn)可得，現(xiàn)有研究主要集中于多元協(xié)同治理模式，但未從多層級(jí)治理視角對(duì)協(xié)同治理主體進(jìn)行層級(jí)結(jié)構(gòu)構(gòu)建，多層級(jí)協(xié)同治理研究有待進(jìn)一步提升。然而，生態(tài)環(huán)境治理與多層級(jí)治理間具有極強(qiáng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。生態(tài)環(huán)境治理實(shí)際上是一種打破行政邊界、重塑城市與區(qū)域治理關(guān)系的融合過(guò)程，具有跨區(qū)域、多主體、多訴求以及權(quán)力交叉等現(xiàn)實(shí)特征，其發(fā)展邏輯充分體現(xiàn)在多層次、多主體的治理關(guān)系之上，更是多層級(jí)協(xié)同治理的綜合地域表達(dá)。從某種程度上而言，生態(tài)治理進(jìn)程反應(yīng)了多層級(jí)治理體系形成的過(guò)程。從多層級(jí)視角對(duì)生態(tài)治理體系進(jìn)行疊加研究，系統(tǒng)構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶多層級(jí)生態(tài)協(xié)同治理體系具有一定的創(chuàng)新性與研究意義。

二、多層級(jí)協(xié)同：生態(tài)治理框架構(gòu)建

多層級(jí)氣候治理體系是西方學(xué)者對(duì)多層級(jí)治理框架下環(huán)境氣候的拓展研究，該框架對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)治理體系構(gòu)建具有較強(qiáng)的啟示意義。長(zhǎng)江是世界第三大流域，自然資源豐富，地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，流域內(nèi)大部分區(qū)域開發(fā)建設(shè)歷史悠久，人口密度較大，人類活動(dòng)對(duì)流域自然生態(tài)系統(tǒng)干擾強(qiáng)烈，導(dǎo)致沿線區(qū)域生態(tài)環(huán)境壓力失衡[24]。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)治理框架應(yīng)充分考慮其治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、跨區(qū)治理特征、治理現(xiàn)狀，為長(zhǎng)江流域生態(tài)治理體系的形成奠定基礎(chǔ)。

（一）長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)治理元問(wèn)題

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)治理面臨的三大難題為“水土流失與污染物擴(kuò)散、自然生態(tài)空間不足、跨區(qū)治理行政壁壘”。首先，由于長(zhǎng)江流域生態(tài)治理總體投入不足且跨區(qū)投入不均，致使金沙江下游、嘉陵江和岷江沱江中下游、烏江和赤水河上中游以及三峽庫(kù)區(qū)等區(qū)域水土流失面積嚴(yán)重，占流域土地總面積19.36%[25]。流域沿線分布我國(guó)五大主要鋼鐵生產(chǎn)基地、大量化工產(chǎn)業(yè)基地以及糧食生產(chǎn)基地。污染源可能會(huì)隨生態(tài)資源的流動(dòng)在相鄰的行政區(qū)域或多地集中爆發(fā)，造成了該流域點(diǎn)面型跨區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理特征。其次，沿線自然生態(tài)空間不足。長(zhǎng)江上游大規(guī)模的水電水利工程建設(shè)以及中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)沿岸兩側(cè)建設(shè)用地均已超過(guò)用地總量的三分之一，工程建設(shè)剩余自然岸線不足百分之十[26]。由于長(zhǎng)江流域上下游河流功能定位差異、水環(huán)境差異、沿線濱岸土地利用差異，以及上游突發(fā)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接導(dǎo)致下游取水安全無(wú)法保證等原因，導(dǎo)致該流域形成了典型的上下游跨區(qū)生態(tài)環(huán)境治理特征。

歸納而言，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶面臨的跨區(qū)生態(tài)治理主要特征為“上下游”“點(diǎn)面型”“交叉型”[27]，其治理現(xiàn)狀可分為三個(gè)方面。其一，省際合作協(xié)議的全面簽署。目前，各省市簽署的合作協(xié)議多為以流域不同區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的“方案、意見、協(xié)議、備忘錄、宣言”等[28]。其二，省際生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的全面簽署。長(zhǎng)江上中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異決定了不同區(qū)域生態(tài)治理目標(biāo)的明顯不同，當(dāng)前治理工作主要聚焦于省際生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的簽署[27]。其三，省際生態(tài)法治行動(dòng)的全面合作。長(zhǎng)江流域法治化工作已由跨區(qū)協(xié)同治理階段步入國(guó)家層面協(xié)同治理階段?！吨腥A人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》的正式實(shí)施標(biāo)志著長(zhǎng)江流域全面步入跨界法治時(shí)代。

（二）多層級(jí)氣候治理體系框架啟示

從《京都協(xié)定書》到《巴黎協(xié)定》的簽署，均反應(yīng)出全球氣候治理的必要性與急迫性。多層級(jí)氣候治理體系是西方學(xué)界應(yīng)對(duì)全球氣候變化的治理結(jié)晶，已形成橫縱向相結(jié)合的多層級(jí)治理模式。該體系縱向?qū)蛹?jí)建立了“全球?qū)蛹?jí)、區(qū)域?qū)蛹?jí)、國(guó)家層級(jí)、省級(jí)層級(jí)、城市層級(jí)、社區(qū)層級(jí)”等六個(gè)層級(jí)；橫向?qū)蛹?jí)構(gòu)建為“社會(huì)—政府—市場(chǎng)”治理主體結(jié)構(gòu)，并結(jié)合工信部、能源局、交通運(yùn)輸部、住建部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等政府職能部門，全面形成了多層級(jí)、多主體、多部門聯(lián)合的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)氣候治理結(jié)構(gòu)。其中，由于社會(huì)公眾行為對(duì)氣候治理的影響顯著，該框架將“社會(huì)”位于治理主體的引領(lǐng)位置，“政府”則始終位于治理主體的核心位置，“市場(chǎng)”位于治理主體協(xié)同位置。三者聯(lián)合發(fā)揮各層級(jí)上的“先行者”激勵(lì)氣候治理行動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)縱向?qū)蛹?jí)間與橫線層級(jí)內(nèi)的強(qiáng)化作用。此外，該體系指出在一定特定情況下，國(guó)家應(yīng)讓渡一定權(quán)力給區(qū)域一體化組織[29]，推進(jìn)氣候治理一體化的特定自治發(fā)展進(jìn)程，具體治理框架結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 多層級(jí)氣候治理體系示意

（三）長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶多層級(jí)協(xié)同生態(tài)治理框架構(gòu)建

借鑒多層級(jí)氣候治理體系，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)治理框架可從三個(gè)方面構(gòu)建。首先，根據(jù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的現(xiàn)實(shí)狀況與治理特征，縱向?qū)蛹?jí)可調(diào)整為四個(gè)層級(jí)：國(guó)家層級(jí)（中央）、長(zhǎng)江上中下游層級(jí)、省級(jí)層級(jí)、基層（社區(qū)）層級(jí)。其中，長(zhǎng)江上中下游層級(jí)是由中央政府牽頭、上中下游各級(jí)政府參與組成的專門性權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體治理政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行監(jiān)督等工作。其次，由于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶排污量巨大、沿線各生產(chǎn)基地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的污染排放“自治”與治理經(jīng)費(fèi)“投入”能效。橫向?qū)蛹?jí)的治理主體結(jié)構(gòu)可調(diào)整為“市場(chǎng)—政府—社會(huì)”，倡導(dǎo)“市場(chǎng)引領(lǐng)、中央統(tǒng)籌、社會(huì)參與”三者間主體疊加效應(yīng)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)縱向?qū)蛹?jí)間的強(qiáng)化作用與橫線層級(jí)內(nèi)的交互作用。再者，針對(duì)長(zhǎng)江流域“水土流失與污染物擴(kuò)散、自然生態(tài)空間不足、跨界治理行政壁壘”等三大現(xiàn)實(shí)難題，可將縱向?qū)蛹?jí)的職能部門調(diào)整為“資源保護(hù)（水土流失與污染物擴(kuò)散）、生態(tài)修復(fù)（自然生態(tài)空間不足）、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)（跨界治理行政壁壘）、績(jī)效評(píng)估（跨區(qū)治理行政壁壘）”等四方治理任務(wù)，結(jié)合“市場(chǎng)—政府—社會(huì)”三大治理主體，形成生態(tài)一體化多層級(jí)協(xié)同治理體系框架，具體如圖2所示。

圖2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化多層級(jí)協(xié)同治理體系框架

該框架符合長(zhǎng)江流域“上下游”“點(diǎn)面型”與“交叉型”的治理特征，并可通過(guò)網(wǎng)格化結(jié)構(gòu)破解治理模式中“結(jié)構(gòu)化割裂”的治理困境，其構(gòu)建工作應(yīng)考慮以下三點(diǎn)。一是明確縱向與橫向?qū)蛹?jí)間權(quán)力、主體、任務(wù)的網(wǎng)絡(luò)對(duì)應(yīng)關(guān)系，形成多元主體共治的多維度綜合性生態(tài)治理網(wǎng)格框架，最大程度促進(jìn)層級(jí)間各主體的互動(dòng)與聯(lián)合。同時(shí)，通過(guò)明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)所擁有的生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)權(quán)益，構(gòu)建“有為政府、有效市場(chǎng)、有機(jī)社會(huì)”三位一體的生態(tài)協(xié)同治理新格局。二是確定協(xié)同治理主體間多階段博弈機(jī)理，構(gòu)建博弈關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)分析政府、市場(chǎng)、社會(huì)等治理主體間的博弈關(guān)系與期望收益，解決主體間的利益不協(xié)同問(wèn)題，鼓勵(lì)將社會(huì)資本引入生態(tài)建設(shè)與政府生態(tài)購(gòu)買之中，構(gòu)成生態(tài)治理經(jīng)費(fèi)的多方來(lái)源渠道，進(jìn)一步調(diào)節(jié)各主體對(duì)經(jīng)費(fèi)投入與預(yù)期收益間可能產(chǎn)生的差距問(wèn)題。三是識(shí)別生態(tài)治理過(guò)程中的執(zhí)行協(xié)同。梳理、識(shí)別、分解生態(tài)治理執(zhí)行中各實(shí)施環(huán)節(jié)間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，將其歸納至“資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、績(jī)效評(píng)估”等方面，嘗試從根本上解決治理執(zhí)行的不協(xié)同，全面完成治理協(xié)同體系的盲區(qū)審視。

三、生態(tài)一體化多層級(jí)協(xié)同治理體系的分權(quán)模式

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)治理體系的權(quán)力與組織配置應(yīng)充分考慮我國(guó)多層級(jí)核心政治體制特色，系統(tǒng)構(gòu)建主體與過(guò)程的全面協(xié)同體系。

（一）統(tǒng)分結(jié)合：生態(tài)治理府際競(jìng)合權(quán)力配置

政府是生態(tài)治理中權(quán)力統(tǒng)籌與責(zé)任分配的主體機(jī)構(gòu)，明確中央與地方間權(quán)力分配的層級(jí)關(guān)系是構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化多層級(jí)協(xié)同治理體系的關(guān)鍵。國(guó)家層級(jí)與其他層級(jí)的治理權(quán)力隸屬于包含與被包含的上下級(jí)關(guān)系，同時(shí)各層面應(yīng)具有一定程度的跨層級(jí)決策權(quán)。該框架下實(shí)施的中央統(tǒng)籌分配可較好應(yīng)對(duì)由生態(tài)資源的公共性所導(dǎo)致的供給與分配不均，逐漸分權(quán)有利于行政管理并符合我國(guó)現(xiàn)有政治制度，跨層級(jí)決策權(quán)則是為了根據(jù)不同治理任務(wù)動(dòng)態(tài)調(diào)配治理權(quán)力，促使生態(tài)治理方案的落實(shí)與執(zhí)行更加高效，保證治理體制的靈活性。此外，同級(jí)不同政府間應(yīng)形成“競(jìng)合一體”的府際關(guān)系，通過(guò)倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)的方式倒逼地方政府積極作為，通過(guò)任務(wù)驅(qū)動(dòng)的方式鼓勵(lì)各政府主動(dòng)合作，重塑府際生態(tài)治理權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，提高生態(tài)公共服務(wù)效益。同時(shí)，為確保權(quán)利分配與下放的有效性，治理體系應(yīng)由中央牽頭在“資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、績(jī)效評(píng)估”等任務(wù)部門分設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)各層級(jí)政府、市場(chǎng)、群眾共同參與監(jiān)督。然而，“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分”的治理思想在生態(tài)治理實(shí)踐中往往難以嵌入。為解決“統(tǒng)分”嵌入難題，應(yīng)建立具體的生態(tài)治理問(wèn)題庫(kù)，交由具體機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)調(diào)配事權(quán)并具體執(zhí)行，進(jìn)一步提高“統(tǒng)分結(jié)合”的現(xiàn)實(shí)契合度。

（二）網(wǎng)格化協(xié)同：“四層級(jí)+三主體”的組織結(jié)構(gòu)

多層級(jí)治理具有兩種基于不同維度之上的治理特征，分別為：基于宏觀維度之上的行政地域管轄權(quán)治理特征與基于微觀維度之上的問(wèn)題任務(wù)型功能性治理特征[30]。從宏觀行政地域來(lái)看，經(jīng)濟(jì)帶沿線行政權(quán)力涉及長(zhǎng)江上中下游層級(jí)、省級(jí)層級(jí)、基層（社區(qū)）層級(jí)等三個(gè)層級(jí)均需國(guó)家層級(jí)（中央）統(tǒng)籌管理，清晰的行政邊界與權(quán)力分工可較好維護(hù)治理體系的穩(wěn)定[31]。從微觀治理問(wèn)題來(lái)看，長(zhǎng)江流域生態(tài)治理問(wèn)題復(fù)雜且涉及“政府、市場(chǎng)、社會(huì)”等多個(gè)主體，要求主體間形成網(wǎng)格化協(xié)同互動(dòng)機(jī)制，將“四層級(jí)+三主體”全面結(jié)合，才能最大程度彰顯生態(tài)治理的協(xié)同能效。

該組織結(jié)構(gòu)應(yīng)充分將“中央高位統(tǒng)籌、三者協(xié)同能效、博弈關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”等三方面納入構(gòu)建考量范疇。首先，中央高位統(tǒng)籌始終是生態(tài)治理體系構(gòu)建的核心。理想的府際協(xié)同體系應(yīng)優(yōu)化中央政府與各級(jí)地方政府的關(guān)系，形成中央權(quán)威整體規(guī)劃、長(zhǎng)江沿線11 省市區(qū)積極響應(yīng)的府際協(xié)同權(quán)力體系。中央政府負(fù)責(zé)制定、發(fā)布決策，同時(shí)監(jiān)督、考核長(zhǎng)江上中下游層面、省級(jí)層面、社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面等各級(jí)政府與權(quán)力機(jī)構(gòu)，具體生態(tài)治理公共事務(wù)的生產(chǎn)與執(zhí)行則由下層政府機(jī)構(gòu)共同完成。其次，充分發(fā)揮三者協(xié)同能效。在網(wǎng)格化治理的結(jié)構(gòu)下，各級(jí)政府、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公民等各主體間應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)同治理效應(yīng)。例如，市場(chǎng)與社會(huì)各機(jī)構(gòu)應(yīng)努力降低長(zhǎng)江沿線企業(yè)內(nèi)部的交易成本，加快建立健全的長(zhǎng)江流域排污權(quán)交易和碳排放交易制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部協(xié)同與企業(yè)間的區(qū)際協(xié)同，引導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)資本共投、共建、共享。最后，還應(yīng)將博弈關(guān)系引入網(wǎng)格化協(xié)同組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)相對(duì)的主體利益協(xié)調(diào)，確保生態(tài)治理信息同步，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系協(xié)同。

（三）跨層級(jí)協(xié)同：生態(tài)治理過(guò)程中的綜合執(zhí)行力

生態(tài)治理是一個(gè)由執(zhí)行者、執(zhí)行對(duì)象和利益相關(guān)者所組成的多主體協(xié)作過(guò)程，如何促使各層級(jí)、各主體間形成跨層級(jí)執(zhí)行協(xié)同系統(tǒng)是推動(dòng)生態(tài)一體化進(jìn)程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。首先，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明價(jià)值的理念協(xié)同。各層級(jí)、各主體間應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行治理原理以及其正面效應(yīng)，從上至下樹立“全局協(xié)同”“治理責(zé)任”“綠色發(fā)展”“預(yù)防與治理并重”等生態(tài)協(xié)同發(fā)展治理理念。其次，強(qiáng)調(diào)議程設(shè)置的議程協(xié)同與生態(tài)治理方案的決策協(xié)同。生態(tài)治理應(yīng)根據(jù)具體問(wèn)題確定是否需要采取行動(dòng)，應(yīng)建立相應(yīng)的訴求表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)議程協(xié)同。再次，政府在制定生態(tài)治理決策方案時(shí)，應(yīng)充分將市場(chǎng)與社會(huì)等因素納入考量范疇，防止各主體間可能出現(xiàn)的沖突情況。最后，強(qiáng)調(diào)跨層級(jí)執(zhí)行的過(guò)程協(xié)同與治理績(jī)效的評(píng)估協(xié)同。在高位統(tǒng)籌的治理框架下，各級(jí)政府、市場(chǎng)、社會(huì)（民眾）之間應(yīng)形成三角關(guān)系結(jié)構(gòu)的執(zhí)行協(xié)同范式。通過(guò)“政治晉升、市場(chǎng)績(jī)效、生態(tài)效益”等激勵(lì)措施，將過(guò)程評(píng)估與結(jié)果評(píng)估結(jié)合起來(lái)對(duì)各主體進(jìn)行全面的整體評(píng)價(jià)，保證治理績(jī)效評(píng)估的有效性與一致性。

多層級(jí)治理理論對(duì)解決不同層級(jí)政府間執(zhí)行不徹底，以及不同主體間協(xié)同不徹底等問(wèn)題具有明顯效果，生態(tài)治理體系所構(gòu)建的“統(tǒng)分結(jié)合的生態(tài)治理府際競(jìng)合權(quán)力配置、‘四層級(jí)+三主體’網(wǎng)格化協(xié)同組織結(jié)構(gòu)、跨層級(jí)協(xié)同的生態(tài)治理綜合執(zhí)行力”，可較好處理上述執(zhí)行不徹底與協(xié)同不徹底等問(wèn)題，提升生態(tài)治理能效。

四、構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化多層級(jí)協(xié)同治理的構(gòu)想

如何科學(xué)推動(dòng)生態(tài)一體化進(jìn)程既是重要的實(shí)踐執(zhí)行問(wèn)題，又是重要的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域。根據(jù)多層級(jí)治理理論與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的現(xiàn)實(shí)狀況，結(jié)合上述權(quán)力與組織配置，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)協(xié)同治理體系可從高位統(tǒng)籌、機(jī)構(gòu)機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、人員安排經(jīng)費(fèi)投入等方面重新構(gòu)建。新的協(xié)同治理體系應(yīng)采取“正金字塔與倒金字塔疊加”方式，以公司化運(yùn)作建立多維生態(tài)治理機(jī)構(gòu)與機(jī)制，以治理問(wèn)題庫(kù)為載體構(gòu)建任務(wù)驅(qū)動(dòng)型多層級(jí)協(xié)同治理模式，創(chuàng)新生態(tài)一體化多層級(jí)協(xié)同治理體系，助推長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶快速高質(zhì)量發(fā)展。

（一）公司化運(yùn)作：多維生態(tài)治理機(jī)構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新

多維生態(tài)治理機(jī)構(gòu)應(yīng)由中央牽頭成立，采取公司化運(yùn)作的模式將市場(chǎng)、組織、公眾等多方治理主體納入治理機(jī)制范疇，組成由“上中下游區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、綠色產(chǎn)業(yè)合作推進(jìn)機(jī)制、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制、資源設(shè)施保障機(jī)制”等六機(jī)制構(gòu)成。該機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)化手段進(jìn)行生態(tài)資源調(diào)控，解決“碎片化”跨區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)狀與單一政府經(jīng)費(fèi)投入的巨大地方財(cái)政壓力。該機(jī)構(gòu)中，上中下游區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制負(fù)責(zé)規(guī)劃長(zhǎng)江沿線產(chǎn)業(yè)布局、整合多方利益主體的利益訴求、分配生態(tài)資源“使用權(quán)”等協(xié)調(diào)工作；生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行生態(tài)資源所有權(quán)登記、規(guī)范生態(tài)產(chǎn)品收益權(quán)、建立綠色金融體系，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值最大化；跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償制度的整體構(gòu)建，建立分層分級(jí)的生態(tài)補(bǔ)償模式，完善政府生態(tài)購(gòu)買方式，提高生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)購(gòu)買與生態(tài)補(bǔ)償雙方的共贏；綠色產(chǎn)業(yè)合作推進(jìn)機(jī)制負(fù)責(zé)推薦經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各區(qū)域間“飛地經(jīng)濟(jì)”的合作，制定跨區(qū)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，健全綠色績(jī)效考核體制等具體工作，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的同向發(fā)展；生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制應(yīng)大力建設(shè)生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，使用現(xiàn)代化科技建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)＋河湖長(zhǎng)制，堅(jiān)持生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督的透明化，快速推進(jìn)生態(tài)治理執(zhí)法的規(guī)范性；資源設(shè)施保障機(jī)制應(yīng)建立多渠道生態(tài)治理專項(xiàng)基金，配套成立現(xiàn)代化治理技術(shù)管理部門，嚴(yán)格落實(shí)《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》。此外，應(yīng)根據(jù)不同生態(tài)治理任務(wù)建立生態(tài)治理問(wèn)題庫(kù)，由多維生態(tài)治理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)上述六大機(jī)制具體執(zhí)行，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)效治理奠定基礎(chǔ)，具體如圖3所示。

圖3 公司化運(yùn)作的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶多維生態(tài)治理機(jī)構(gòu)示意

對(duì)于具體公司化運(yùn)作方式，可成立國(guó)有專業(yè)生態(tài)治理公司，引進(jìn)專業(yè)施工隊(duì)伍，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行專業(yè)化生態(tài)治理工作，如植樹造林、播撒草種等進(jìn)行水土流失專業(yè)化治理與生態(tài)示范工程建設(shè)。公司可根據(jù)政府生態(tài)治理清單，即下述的治理問(wèn)題庫(kù)以確定生態(tài)治理區(qū)域與治理范疇，其建設(shè)經(jīng)費(fèi)可通過(guò)部分政府財(cái)政撥款與地方企業(yè)入股等方式進(jìn)行募集，整合資金投入且收益共享。公司在統(tǒng)一施工的過(guò)程中，由上述六大機(jī)制共同進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，保證公司化運(yùn)營(yíng)的有效性。

（二）任務(wù)驅(qū)動(dòng)型：以治理問(wèn)題庫(kù)為載體的多層級(jí)協(xié)同治理模式

目前，由于長(zhǎng)江流域沿線快速的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，導(dǎo)致多區(qū)域頻發(fā)水土流失、湖群萎縮、排放污染、非法采砂等各類環(huán)境問(wèn)題，急需建立“清單式”的“生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題庫(kù)”，針對(duì)各類生態(tài)問(wèn)題逐一快速整治。

該模式將具體區(qū)域的生態(tài)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為治理項(xiàng)目嵌入多維生態(tài)治理機(jī)構(gòu)，建立矩陣式、任務(wù)驅(qū)動(dòng)型多層級(jí)協(xié)同治理模式，有效推進(jìn)問(wèn)題整治中協(xié)同合作效率，減少協(xié)同治理的實(shí)操難度（圖4）。首先，各地政府應(yīng)負(fù)責(zé)收集生態(tài)治理問(wèn)題、構(gòu)成具體的生態(tài)治理項(xiàng)目，例如：岷江沱江流域油污水違法排放治理項(xiàng)目、烏江水域違法傾倒垃圾治理項(xiàng)目、洞庭湖水域非法采砂治理項(xiàng)目等。然后，根據(jù)生態(tài)治理項(xiàng)目的具體特征與區(qū)域，將其歸屬于不同層級(jí)政府統(tǒng)籌管理，由多維生態(tài)治理機(jī)構(gòu)從六大機(jī)制與不同職能部門調(diào)配具體執(zhí)行人員組建治理項(xiàng)目組。多個(gè)治理項(xiàng)目可同時(shí)推進(jìn)，既提高了治理效率，又符合“因地制宜”“統(tǒng)分結(jié)合”的靈活性，涉及不同層級(jí)、不同主體間的權(quán)利分配與利益沖突等問(wèn)題，可交由區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制協(xié)調(diào)處理。然而，該任務(wù)驅(qū)動(dòng)型多層級(jí)協(xié)同治理模式的有效推動(dòng)需要不同層級(jí)間與層級(jí)內(nèi)各主體間達(dá)成高度協(xié)作共識(shí)意識(shí)、匹配“正確的治理人員”、實(shí)行有效的實(shí)時(shí)監(jiān)督與具有激勵(lì)性的考核制度，方能彰顯最大能效。

圖4 任務(wù)驅(qū)動(dòng)型多層級(jí)協(xié)同治理模式

（三）整體構(gòu)建：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化多層級(jí)協(xié)同治理構(gòu)想

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化多層級(jí)協(xié)同治理新體系的構(gòu)建，應(yīng)基于上述協(xié)同框架、權(quán)力配置、組織結(jié)構(gòu)、執(zhí)行系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)機(jī)制以及治理模式等方面，結(jié)合“治理目標(biāo)、治理方案、利益協(xié)調(diào)、利益主體”，全面實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理全過(guò)程的多層級(jí)協(xié)同治理體系，具體如圖5所示。

由圖5所示，新的協(xié)同治理體系采取“正金字塔與倒金字塔疊加”方式構(gòu)建整體治理體系。中央高位統(tǒng)籌結(jié)合市場(chǎng)與公眾雙方協(xié)同對(duì)“權(quán)屬、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境”等領(lǐng)域進(jìn)行全面行政聯(lián)合治理，并在微觀治理過(guò)程中強(qiáng)調(diào)政府部門、企業(yè)機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)鼐用褚约懊耖g組織的全程參與，形成“主導(dǎo)、協(xié)同、參與”相結(jié)合的共同治理方式。宏觀層面，以中央統(tǒng)籌與市場(chǎng)公眾協(xié)同的方式構(gòu)建多維生態(tài)治理機(jī)構(gòu)與生態(tài)治理問(wèn)題庫(kù)，確定具體治理目標(biāo)與治理方案。微觀層面，針對(duì)具體領(lǐng)域?qū)泳唧w組織、治理機(jī)制與治理模式，協(xié)調(diào)不同利益主體的利益沖突。整個(gè)體系應(yīng)在多層級(jí)、多主體協(xié)作間著重考量以下三個(gè)方面。第一，允許政府職能與事權(quán)在一定范圍內(nèi)縱向跨層級(jí)與橫向?qū)蛹?jí)內(nèi)動(dòng)態(tài)調(diào)配。經(jīng)濟(jì)帶沿線各級(jí)省市政府可根據(jù)自然資源確權(quán)登記，明確生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)責(zé)歸屬，合理界定各級(jí)政府在生態(tài)治理方面的事權(quán)，動(dòng)態(tài)調(diào)配各級(jí)政府治理權(quán)力。例如，中央將一定范圍的生態(tài)治理權(quán)下放至長(zhǎng)江上、中、下游生態(tài)治理聯(lián)合委員會(huì)，允許生態(tài)治理權(quán)在上中下游層級(jí)、省級(jí)層級(jí)以及基層（社區(qū)）層級(jí)間動(dòng)態(tài)流動(dòng)。第二，明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)在生態(tài)治理活動(dòng)中的供需關(guān)系結(jié)構(gòu)。生態(tài)產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品重要的組成部分，是人類生存的基本前提，其第一提供者與生產(chǎn)者理應(yīng)為中央與各級(jí)政府，市場(chǎng)應(yīng)為其共同生產(chǎn)者，其消費(fèi)者則為社會(huì)民眾。在同級(jí)政府、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織之間應(yīng)鼓勵(lì)產(chǎn)生績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)，形成生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者競(jìng)爭(zhēng)體系，提高生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)供給效率。第三，中央應(yīng)充分發(fā)揮干預(yù)作用，降低生態(tài)治理的交易成本。從協(xié)同學(xué)意義而言，多層級(jí)協(xié)同治理體系應(yīng)構(gòu)建為上下結(jié)合的多元互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化參與結(jié)構(gòu)，內(nèi)部建立縱向權(quán)力分配系統(tǒng)與橫向協(xié)作行動(dòng)系統(tǒng)，形成正式與非正式結(jié)合的多維協(xié)作關(guān)系立體化范式。在縱向與橫向?qū)娱g的不同主體間尋找、分配、整合、協(xié)同的具體實(shí)施路徑，不斷提高治理能效。

圖5 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化多層級(jí)協(xié)同治理體系構(gòu)想

五、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境一體化是保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶快速發(fā)展的基本前提條件，體現(xiàn)了綠色發(fā)展、人民為先的生態(tài)文明理念，更是維護(hù)長(zhǎng)江流域沿線人民健康生活的基本利益所在。長(zhǎng)江流域沿線土地開發(fā)強(qiáng)度較高、資源與能源消耗量巨大、環(huán)境污染現(xiàn)象嚴(yán)重，且不同區(qū)域間生態(tài)環(huán)境差異突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)沖突較大、生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻。相應(yīng)的生態(tài)治理體系建設(shè)應(yīng)針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“水土流失、生態(tài)空間不足、跨區(qū)行政壁壘”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，基于“上下游”“點(diǎn)面型”與“交叉型”的治理特征，以多層級(jí)氣候治理體系為啟示，從我國(guó)特有的多層級(jí)核心政治體制出發(fā)，重構(gòu)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化多層級(jí)協(xié)同治理新體系。

生態(tài)治理的復(fù)雜性要求多主體、多層級(jí)的相互協(xié)作，將多層級(jí)治理與協(xié)同共治等理念融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中，有利于推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程。新的治理體系應(yīng)縱向建立四個(gè)不同層級(jí)，強(qiáng)調(diào)層級(jí)間的交互關(guān)系；橫向建立“市場(chǎng)—政府—社會(huì)”治理主體結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)層級(jí)內(nèi)的協(xié)作關(guān)系，形成多元主體共治的多維度綜合性生態(tài)治理網(wǎng)格框架，最大程度促進(jìn)層級(jí)間、層級(jí)內(nèi)各主體的互動(dòng)與聯(lián)合。新體系應(yīng)基于統(tǒng)分結(jié)合的生態(tài)治理府際競(jìng)合權(quán)力配置、“四層級(jí)+三主體”的網(wǎng)格化協(xié)同組織結(jié)構(gòu)、生態(tài)治理過(guò)程中跨層級(jí)執(zhí)行協(xié)同系統(tǒng)，形成公司化運(yùn)作的多維生態(tài)治理機(jī)構(gòu)，擴(kuò)寬生態(tài)治理經(jīng)費(fèi)投入渠道。在具體實(shí)施層面，該體系采取以治理問(wèn)題庫(kù)為載體的形式建立任務(wù)驅(qū)動(dòng)型多層級(jí)協(xié)同治理模式，全面融合“治理目標(biāo)、治理方案、利益協(xié)調(diào)、利益主體”，有效協(xié)調(diào)多方利益訴求，實(shí)現(xiàn)主體協(xié)同與過(guò)程協(xié)同的全面聯(lián)動(dòng)。然而，層級(jí)間與層級(jí)內(nèi)的多主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)涉及方面較廣且關(guān)系復(fù)雜，仍有較多實(shí)踐與執(zhí)行問(wèn)題有待進(jìn)一步深化研究，或?yàn)槲磥?lái)研究的重要方向。