孫威怡

（瑞安市馬嶼鎮(zhèn)公共服務中心，浙江 溫州 325208）

1 前言

農(nóng)產(chǎn)品是人類賴以生存的物質(zhì)基礎，其安全關(guān)乎民生健康，嚴抓不怠。近年來，人民對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題關(guān)注度逐年上升，2018 年“中央一號文件”明確提出了“走質(zhì)量興農(nóng)之路”，“加快推進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效”等要求，全國農(nóng)業(yè)工作會議也將 2018 年確定為“農(nóng)業(yè)質(zhì)量年”。因此，切實維護人民群眾“舌尖上的安全”，夯實農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管“最后一公里”，必須對政府實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作提出更高的要求。

根據(jù)我國《食品安全法》以及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)定，我國的食品監(jiān)管職能分多部門承擔。根據(jù)2018年《國務院機構(gòu)改革方案》以及相關(guān)部分的規(guī)定，目前中國國家層面承擔食品安全監(jiān)管職能的主要機關(guān)為國家市場監(jiān)督管理總局、國家衛(wèi)健委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等。我國的食品安全監(jiān)管體系仍然屬于多部門監(jiān)管體系，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督監(jiān)管，因農(nóng)產(chǎn)品與食品概念的交錯重疊，使得在行使職能上也與其他相關(guān)職能部門產(chǎn)生了重疊。

基于此體制下，本文將圍繞瑞安市的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管這一主題展開研究，根據(jù)瑞安市的基本情況，分析現(xiàn)狀中所存在的問題，進一步探討后續(xù)發(fā)展的問題。

2 瑞安市基本情況

2.1 農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟概況

瑞安市位于中國黃金海岸線中段，地處上海經(jīng)濟區(qū)和廈漳泉金三角之間，屬江南，轄12個街道、2個鄉(xiāng)、9個鎮(zhèn)，陸域面積1350km海域面積3037km戶籍人口125.92萬人，2019年全市糧食播種面積達1.57萬hm，總產(chǎn)9.848t。2021年末戶籍人口125.63萬人，2021年全市實現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值42.11億元，國民經(jīng)濟三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為2.4∶46.4∶51.2，按常住人口計算，全市人均生產(chǎn)總值75442元。

2.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀

瑞安市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理以及動植物疫病防控、畜禽屠宰環(huán)節(jié)、生鮮乳收購環(huán)節(jié)質(zhì)量安全的監(jiān)督管理。市場監(jiān)督管理局負責食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)督管理。兩部門形成監(jiān)管合力。2019年，瑞安市全面實施合格證與追溯碼證碼合一的“智慧云碼”新機制。2019年內(nèi)，全市539 家規(guī)模生產(chǎn)主體納入智慧云碼系統(tǒng)，消費者通過掃描二維碼，可隨時查看農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)信息以及主體基本信息，實現(xiàn)從田頭到餐桌的閉環(huán)追溯。制定實施 23項農(nóng)業(yè)地方標準，全市標準化面積2.53萬hm標準化生產(chǎn)率63%。加大執(zhí)法力度和懲治力度，持續(xù)保持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域高壓嚴打態(tài)勢。制定網(wǎng)格化“田長制”，落實屬地責任，明確任務清單，涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）均配備農(nóng)產(chǎn)品快速檢測室，配備監(jiān)管員、檢測員。2020年累計出動執(zhí)法人員2282人次，立案查處187起，移送公安12起，罰沒款0.45萬元，涉案案值662.52萬元。今年以來，出動人數(shù)696人次，一般程序67起，簡易程序11起，移送司法機關(guān)3起，涉案案值224472.4元，罰沒款140277.34元。2021年，瑞安市被評為“國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”也是當年溫州市唯一的食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出試點市（縣）。

3 存在問題

3.1 監(jiān)管資源重復配置

由于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管在職責范圍中與其他部門出現(xiàn)的重疊、模糊，以及我國建立在食藥監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、出入境檢驗檢疫等多個部門共同負責基礎上的食品安全監(jiān)管體系，監(jiān)管也難免出現(xiàn)監(jiān)管資源重復配置現(xiàn)象。各部門下屬或者內(nèi)設有相應的檢驗機構(gòu)、人員并不互通。例如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門下屬的質(zhì)量檢測中心、快檢室，市場監(jiān)督部門的檢測中心、食品藥品監(jiān)督管理局下設的快檢室等，這種重復管理的模式使得檢驗資源出現(xiàn)重復配置，雖然農(nóng)產(chǎn)品與其他食品的檢測各有側(cè)重點，但在檢測設備、人員配置等方面完全可以共享互利。另外，檢驗機構(gòu)出現(xiàn)已配置的人員或檢驗設備運用不足或者緊缺的不均衡現(xiàn)象，也難免帶來重復檢驗的現(xiàn)象。這種問題是監(jiān)管模式不合理造成的。這種多頭管理，導致監(jiān)管效能降低，產(chǎn)生監(jiān)管環(huán)節(jié)間隙，甚至可能造成監(jiān)管真空，讓不良企業(yè)有機可乘，同時交叉監(jiān)管造成監(jiān)督成本過高，監(jiān)督效果不理想的情況出現(xiàn)。受困于我國人口基數(shù)大、各地發(fā)展不均衡、貧富差距較大、公眾對于食品安全的期望值不同，存在參差不同的多元化需求，我國實行單一機構(gòu)監(jiān)管成本高，困難多。2013年3月我國啟動了機構(gòu)改革，整合了原食品安全辦公室、原食品藥品監(jiān)督管理部門、工商行政管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的食品安全監(jiān)管職能，組建了新的食品藥品監(jiān)督管理部門，對食品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。2015年4月24日，第十二屆全國人大常委會第十四次會議修訂通過新的《食品安全法》，以法律的形式確認了這一改革成果，但在實踐過程中協(xié)調(diào)機構(gòu)存在“虛化”與“重疊”現(xiàn)象，效果較差。

3.2 監(jiān)管相關(guān)系統(tǒng)效益差

一是生產(chǎn)者參與追溯管理的積極性差。生產(chǎn)者的平均文化程度較低，對“智慧云碼”追溯平臺這一新平臺操作有畏難情緒，且追溯系統(tǒng)上報內(nèi)容操作繁瑣、信息收集效率差，與原有市場要求黏貼的標簽功能重合，加之生產(chǎn)者缺乏品牌意識，難以直接觀察到對產(chǎn)品的銷售的顯著效益，導致落實追溯工作困難。二是銷售者普遍文化程度不高，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品銷售人員未進行從業(yè)培訓，缺乏農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理知識，索證索票、進貨查驗意識不強；通過基層檢查發(fā)現(xiàn)，不少商戶在保存農(nóng)產(chǎn)品進貨憑證方面存在不規(guī)范、殘缺不全的情況，有的甚至未按要求留存單據(jù)。三是消費者了解程度低。消費者對于追溯系統(tǒng)不了解，甚至不知道該平臺的建立，無法監(jiān)督、要求生產(chǎn)者和銷售者使用追溯系統(tǒng)。四是追溯平臺相互獨立、功能重合而數(shù)據(jù)不共享、使用價值低。國家平臺、省級平臺和部分縣級平臺均已建立，卻各立一戶，數(shù)據(jù)不能共通，不同省份、縣市追溯標準不統(tǒng)一，使用情況也不均衡，應用價值低。

3.3 基層治理能力有限

一是社會層面，瑞安市人民的人均教育水平、收入水平相對一二線城市有顯著差距，對于食品的要求還較多停留在數(shù)量需求，還未發(fā)展到食品安全需求層面，對于相關(guān)法律法規(guī)不了解，維權(quán)意識差，維權(quán)能力弱。越到農(nóng)村，許多生產(chǎn)、經(jīng)營者主體責任不強、法制觀念不高，責任意識淡薄，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中藥品投入不規(guī)范、不合法，貪便宜、圖省事，抱著不被發(fā)現(xiàn)就沒事，打擦邊球的心態(tài)得過且過。而消費者因缺乏法律教育，較難在權(quán)益受損時根據(jù)法律保護，食用導致的安全問題受多因素，溯源確定為農(nóng)產(chǎn)品為原因有較大難度，這方面需要更多有資質(zhì)的第三方鑒定機構(gòu)的建立，目前這類鑒定機構(gòu)可能僅在較發(fā)達城市存在，鄉(xiāng)村部分長期缺位，更導致了鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題維權(quán)困難。二是基層法治治理力度弱。在縣市農(nóng)業(yè)局中保有農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊，而到了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分下放的執(zhí)法權(quán)由所在執(zhí)法中隊進行執(zhí)法，未下放的權(quán)限需要上報到縣市農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊，層層審批，過程繁瑣復雜，因農(nóng)產(chǎn)品對新鮮度的講究，層層上報引起的遲滯讓農(nóng)戶的配合意愿也降低。與此同時，基層執(zhí)法中隊由于承接各線執(zhí)法，上面千條線、下面一根針，也很難針對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的違法行為開展密集的定期檢查執(zhí)法?；鶎訄?zhí)法力度不足，各種監(jiān)督檢查多流于形式，專項整治不徹底。三是農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管人員無執(zhí)法權(quán)。瑞安市農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管人員共35人，其中市局工作人員5人，人員身份組成中，事業(yè)編制為12人，其余均非體制內(nèi)工作人員。事業(yè)編制人員所屬并非執(zhí)法大隊，無執(zhí)法權(quán)，非體制內(nèi)人員更是不能執(zhí)法，這導致了直接進行監(jiān)管的人員并無執(zhí)法權(quán)，通常只能做口頭勸說，而無法進行處罰。農(nóng)戶對于沒有執(zhí)法權(quán)的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管工作難以形成重視。四是基層農(nóng)產(chǎn)品快檢制度成果有限。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、產(chǎn)量大，許多生產(chǎn)過程中的不合法行為被稀釋，現(xiàn)瑞安市的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抽檢是在從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)時進行抽檢，已經(jīng)較難發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)過程中存在的不合法行為，加之基層設備落后、試劑單一、人才流失嚴重，抽檢效果極為有限。

4 發(fā)展建議

4.1 加強協(xié)調(diào)監(jiān)管部門間協(xié)作

目前我國在食安方面于組織結(jié)構(gòu)、法律建設上還有許多有待完善的空間。近年來，有多地進行現(xiàn)有機構(gòu)合并、實行食品安全監(jiān)管大部制改革的試點，也有不少合并現(xiàn)有機構(gòu)、實行食品安全監(jiān)管大部制改革的呼聲，但瑞安市作為浙江沿?？h城，受限于經(jīng)濟與文化，建議仍以協(xié)調(diào)為主。首先，要調(diào)動各部門協(xié)作積極性，讓各部門單位在合作中收到正反饋，組織交流會，對一些難點或者重疊問題進行合作探討，對一些共同問題協(xié)同合作解決。二是要進一步明確細化各部門職責，如農(nóng)產(chǎn)品與食品兩者定義間的區(qū)別，減少定義模糊導致的重疊情況下的都不管或者搶著管。清晰的定位能夠讓職能行使更順暢。第三，可以協(xié)調(diào)相關(guān)部門單位人員輪崗，加強人際關(guān)系的聯(lián)結(jié)，促進部門間的協(xié)作，從而最終實現(xiàn)以科學配置增量資源，堅持節(jié)約高效，避免重復建設，統(tǒng)一調(diào)配檢驗儀器設備，集中對重難點項目進行攻克。

4.2 完善系統(tǒng)應用

第一，完善系統(tǒng)內(nèi)容信息錄入。目前瑞安市農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)可錄入內(nèi)容豐富，但由于內(nèi)容全部需要生產(chǎn)主體手動錄入，操作復雜，導致錄入結(jié)果不規(guī)范、效率低?？煽紤]引入物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，減少信息采集與處理方面的工作量，降低人工成本，激勵政府與企業(yè)構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)平臺。第二，擴大系統(tǒng)應用范圍。孤立的農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)能起到的作用微乎其微，生產(chǎn)者與銷售者的應用積極性不高，但以此為數(shù)據(jù)基準，輻射各個方面能發(fā)揮極大效用，如：（1）作為生產(chǎn)企業(yè)信用分類的數(shù)據(jù)基礎，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用分類模式，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者進行評分確定其信用等級，根據(jù)信用等級的高低確定不同的監(jiān)管要求。（2）將其作為準入準出市場的依據(jù)，提出更高的市場要求，也方便了消費者行使監(jiān)管權(quán)。（3）食用農(nóng)產(chǎn)品可追溯信息化建設有助于提高交易數(shù)據(jù)的客觀性，推動實現(xiàn)動態(tài)的大數(shù)據(jù)分析。從政府決策角度看，可從宏觀角度調(diào)控、穩(wěn)定貨量和物價等方面，為監(jiān)管部門和從業(yè)者提供數(shù)據(jù)分析信息，促進產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。平臺數(shù)據(jù)還能為平臺內(nèi)經(jīng)營者提供金融配套服務。

4.3 加強基層治理

建議結(jié)合本地狀況完善地方性法規(guī)、技術(shù)規(guī)范，農(nóng)產(chǎn)品有明顯的地域特征，國家法律法規(guī)無法完全適配地方特色，需要地方及時填補相應空缺，開展相應的專項檢查。廣泛開展法制宣傳與培訓，增強公眾的法治意識與參與監(jiān)管的理念。強化監(jiān)管人員責任意識，加強倒查監(jiān)督。當農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)安全問題，追究農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者的責任同時，要嚴格倒查各個環(huán)節(jié)監(jiān)督執(zhí)法人員是否存在失職行為，如有失職，絕不姑息。四是提高執(zhí)法人員數(shù)量，對外擴招執(zhí)法人員用于農(nóng)業(yè)執(zhí)法等，彌補目前執(zhí)法人員人手不足的現(xiàn)象。