何代欣

財(cái)政政策已成為穩(wěn)住中國經(jīng)濟(jì)基本盤、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間的關(guān)鍵抓手之一。這是在經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大、許多市場主體十分困難的局面下，財(cái)政貫徹黨中央、國務(wù)院部署，堅(jiān)定信心，果斷應(yīng)對，加快落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和《政府工作報(bào)告》確定的政策安排并加大實(shí)施力度，按照總體思路和政策取向采取的一攬子針對性強(qiáng)、有力有效的政策調(diào)控舉措。2022年5月23日，中央計(jì)劃實(shí)施的6方面33項(xiàng)宏觀政策措施中，財(cái)政政策史無前例地體現(xiàn)了組合式舉措特點(diǎn)，并在不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)設(shè)定了差異化的預(yù)期目標(biāo)。

事實(shí)上，傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，財(cái)政政策發(fā)端于凱恩斯主義的宏觀經(jīng)濟(jì)總量調(diào)節(jié)，是政府通過需求管理來解決市場失靈的問題。而在中國實(shí)踐中，財(cái)政政策功能不斷進(jìn)化、作用方式不斷創(chuàng)新、調(diào)控目標(biāo)不斷明確。首先，創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式要求供需兩端發(fā)力。供給側(cè)旨在化解有效供給不足的問題，需求端又明確擴(kuò)大內(nèi)需的重要性。其次，財(cái)政擴(kuò)張兼顧總量調(diào)節(jié)與結(jié)構(gòu)調(diào)整。這是充分發(fā)揮財(cái)政政策作用效果、推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。再次，財(cái)政政策重視分類實(shí)施和工具搭配使用。中國的積極財(cái)政政策從增加政府投資和財(cái)政支出起步，逐步進(jìn)化為致力于擴(kuò)大社會(huì)有效投資與組合式稅費(fèi)支持政策并舉。最后，政策目標(biāo)再單一瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)增長。雖然穩(wěn)增長始終是中國財(cái)政政策的主要目標(biāo)，但穩(wěn)就業(yè)、保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)、防風(fēng)險(xiǎn)都是財(cái)政政策需要考慮甚至直接參與的內(nèi)容。預(yù)期目標(biāo)的多元化令財(cái)政政策功能定位得到擴(kuò)展。

本文將基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和過往政策經(jīng)驗(yàn)，分析財(cái)政政策穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤的組合式舉措及其預(yù)期目標(biāo)，以更好地理解時(shí)局進(jìn)展。

一、不斷增強(qiáng)的組合式稅費(fèi)支持政策支撐力度。組合式稅費(fèi)支持政策是運(yùn)用退稅、緩稅和減稅（費(fèi)）等方式，面向市場主體，為國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減負(fù)增效。組合式稅費(fèi)支持政策力度是“十三五”時(shí)期減稅降費(fèi)政策的升級版。從規(guī)模上看，“十三五”時(shí)期，我國累計(jì)減稅降費(fèi)超過了7.6萬億元，其中減稅4.7萬億元，降費(fèi)2.9萬億元。2022年《政府工作報(bào)告》提出“實(shí)施新的組合式稅費(fèi)支持政策。堅(jiān)持階段性措施和制度性安排相結(jié)合，減稅與退稅并舉?！?022年退稅減稅總量約2.5萬億元，其中主要的措施是留抵退稅，規(guī)模約1.5萬億元。減負(fù)規(guī)模從年均約2萬億元，開始邁向3萬億元的規(guī)模。從靈活性上看，組合式稅費(fèi)支持政策靈活度更高。為了穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，2022年5月23日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定“在更多行業(yè)實(shí)施存量和增量全額留抵退稅，增加退稅1400多億元，全年退減稅2.64萬億元。將中小微企業(yè)個(gè)體工商戶和5個(gè)特困行業(yè)緩繳養(yǎng)老等社保費(fèi)政策延至年底，并擴(kuò)圍至其他特困行業(yè)，預(yù)計(jì)今年緩繳3200億元。將失業(yè)保險(xiǎn)留工培訓(xùn)補(bǔ)助擴(kuò)大至所有困難參保企業(yè)。”新增幅度之大、決策之果斷，前所未有。從覆蓋面上，組合式稅費(fèi)支持政策所涉及領(lǐng)域更廣、作用效果也更明顯。這有利于充分發(fā)揮財(cái)政政策工具面向市場主體實(shí)施精準(zhǔn)調(diào)控的優(yōu)勢，以確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)運(yùn)行。

二、以加快財(cái)政支出進(jìn)度推進(jìn)積極財(cái)政政策盡快起效。財(cái)政支出和政府投資是財(cái)政政策支持穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤工作的重要手段。就財(cái)政政策起效過程看，加快財(cái)政資金運(yùn)行速度，提升資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率需要從體制內(nèi)開始推進(jìn)，再輻射到經(jīng)濟(jì)社會(huì)中。有鑒于此，一方面，中央財(cái)政將督促盡快下達(dá)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)要求各地強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，切實(shí)把支出進(jìn)度提上來。在財(cái)政收支矛盾十分突出的情況下，2022年中央對地方轉(zhuǎn)移支付近9.8萬億元，比上年增加約1.5萬億元，規(guī)模和增幅都是歷年最大的。同時(shí)，中央加快下達(dá)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，具備條件的5月底前已全部下達(dá)，盡早發(fā)揮資金使用效益。另一方面，致力于一覽解決基層財(cái)力困難和項(xiàng)目支持進(jìn)度偏慢的情況。通過中央財(cái)政資金直達(dá)市縣兩級地方財(cái)政的常態(tài)化機(jī)制，補(bǔ)充地方財(cái)政經(jīng)常性支出不足。同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目資金支出督導(dǎo)，運(yùn)用數(shù)字化手段加緊推進(jìn)已納入年度計(jì)劃的重大工程建設(shè)，加大存量資金盤活力度，盡早發(fā)揮資金和政策效益。這些工作既是為了確保各級政府尤其是基層政府穩(wěn)定、可持續(xù)，還是為了政府投資盡快形成實(shí)物工作量，真正發(fā)揮財(cái)政政策在供需兩端兜底經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的作用。

三、專項(xiàng)債擴(kuò)圍與加速的發(fā)行、運(yùn)行管理。作為穩(wěn)增長、穩(wěn)投資的主要工具，過去3年我國地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行總額呈上升趨勢。各地發(fā)行專項(xiàng)債的積極性持續(xù)提高。2020年全國專項(xiàng)債發(fā)行總額為4.14萬億元，其中新增專項(xiàng)債3.6萬億元，再融資專項(xiàng)債0.54萬億元。2021年全國專項(xiàng)債發(fā)行總額為4.92萬億元，其中新增專項(xiàng)債3.58萬億元，再融資專項(xiàng)債1.34萬億元，實(shí)際發(fā)行額超千億的省市共有17個(gè)，分別為北京、天津、河北、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南，與2020年持平，相比2019年增加了10個(gè)省份。專項(xiàng)債發(fā)行額中位數(shù)669億元。2022年政府工作報(bào)告提出計(jì)劃發(fā)行新增專項(xiàng)債為3.65萬億元，與2021年基本持平。同時(shí)，為了穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤，專項(xiàng)債發(fā)行的運(yùn)行效率不斷提升。發(fā)行層面看，2022年用于項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)債券額度已于3月份全部下達(dá)完畢。各地加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度，保證財(cái)政支出強(qiáng)度，1至5月，各地已累計(jì)發(fā)行新增專項(xiàng)債券2.03萬億元。國務(wù)院要求，今年新增專項(xiàng)債券要在6月底前基本發(fā)行完畢，并力爭在8月底前基本使用完畢。運(yùn)行管理看，中央要求各地加快資金使用，做到8月底前基本使用完畢。為了擴(kuò)大專項(xiàng)債穩(wěn)經(jīng)濟(jì)作用的發(fā)揮，已將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目納入重點(diǎn)支持范圍。從財(cái)政體制上，省級財(cái)政部門加強(qiáng)對市縣兩級財(cái)政支出專項(xiàng)債資金的指導(dǎo)幫助，提供必要的信息支持，及時(shí)處理資金支出遇到的梗阻。

四、全方位保市場主體、保就業(yè)的財(cái)政政策“套餐”。直接惠及市場主體的積極財(cái)政政策是新發(fā)展格局下，創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的主要內(nèi)容之一。穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤的核心工作是保市場主體、保就業(yè)。財(cái)政政策以“套餐”的方式盡可能滿足各方需要。具體來看，一是優(yōu)先為中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶和特困行業(yè)提供了全方位減負(fù)。比如在更多行業(yè)實(shí)施存量和增量全額留抵退稅，緩繳養(yǎng)老等三項(xiàng)社保費(fèi)政策延至年底，并擴(kuò)圍至其他特困行業(yè)，預(yù)計(jì)今年緩繳3200億元。二是通過保企業(yè)來穩(wěn)就業(yè)。中央決定將失業(yè)保險(xiǎn)留工培訓(xùn)補(bǔ)助擴(kuò)大至所有困難參保企業(yè)。對中小微企業(yè)吸納高校畢業(yè)生的，加大擴(kuò)崗補(bǔ)助等支持。各地要加大小微企業(yè)、個(gè)體工商戶水電氣費(fèi)、房租等支持。三是強(qiáng)調(diào)整合宏觀政策部署、形成政策合力來保市場主體、保就業(yè)。各地在政策實(shí)施中，注意統(tǒng)籌運(yùn)用政府性融資擔(dān)保、政府采購、社保費(fèi)緩繳、援企穩(wěn)崗等政策，為中小企業(yè)注血紓困，支持它們健康發(fā)展。對于長期困擾中小企業(yè)的融資難題，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤的財(cái)政政策中包含了督導(dǎo)完成國家融資擔(dān)保基金嚴(yán)格落實(shí)再擔(dān)保合作業(yè)務(wù)規(guī)模不低于1萬億元的要求。繼續(xù)實(shí)施小微企業(yè)融資擔(dān)保降費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)政策至2023年。下達(dá)小微企業(yè)融資擔(dān)保降費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)資金30億元，支持?jǐn)U大融資擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模、降低擔(dān)保費(fèi)率，進(jìn)一步緩解小微企業(yè)融資難、融資貴問題。

五、明確增投資和擴(kuò)消費(fèi)的重點(diǎn)領(lǐng)域。財(cái)政政策是宏觀政策中為數(shù)不多的具有結(jié)構(gòu)性功能的調(diào)控工具。而且從過往的政策效果看，財(cái)政政策在增投資和擴(kuò)消費(fèi)的重點(diǎn)領(lǐng)域曾經(jīng)發(fā)揮過巨大作用。當(dāng)前穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤依然有必要充分發(fā)揮財(cái)政政策的上述特點(diǎn)。第一是基建投資和水利建設(shè)投資成為近一段時(shí)間增加投資的重點(diǎn)。主要方式是配合相關(guān)部門加快下達(dá)基建投資、水利發(fā)展等預(yù)算，推動(dòng)盡早形成實(shí)物工作量。同時(shí)，繼續(xù)以政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資和民間投資，2022年6月15日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出要在“十四五”規(guī)劃102項(xiàng)重大工程和國家明確的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域，選擇一批示范項(xiàng)目吸引民間資本參與。已確定的交通、水利等項(xiàng)目要加快推進(jìn)，在招投標(biāo)中對民間投資一視同仁，并盡快推出以工代賑具體措施。對于水利發(fā)展預(yù)算支出方面，重點(diǎn)加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，發(fā)揮水利基礎(chǔ)設(shè)施防汛抗旱、生態(tài)環(huán)保的作用。數(shù)據(jù)上看，2022年1月至5月，全國水利建設(shè)全面提速，取得了明顯成效。在推進(jìn)項(xiàng)目開工方面，新開工10644個(gè)項(xiàng)目，投資規(guī)模4144億元；其中投資規(guī)模超過1億元的項(xiàng)目609個(gè)。第二是以促進(jìn)提振汽車消費(fèi)為抓手，釋放內(nèi)需潛力。汽車產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)鏈長、就業(yè)面廣、消費(fèi)拉動(dòng)大。穩(wěn)定汽車消費(fèi)，對穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)就業(yè)具有重要戰(zhàn)略意義。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，提振汽車消費(fèi)，國務(wù)院決定階段性減征部分乘用車購置稅600億元。此次政策優(yōu)惠對象明確為單車不含稅價(jià)格不超過30萬元的乘用車，重點(diǎn)鼓勵(lì)大眾消費(fèi)。據(jù)財(cái)政部門估算，大約870多萬輛乘用車可以享受政策優(yōu)惠。

六、重點(diǎn)關(guān)注糧食和能源安全的財(cái)政保障措施。糧食和能源安全是當(dāng)前統(tǒng)籌發(fā)展與安全中亟需高度重視的兩個(gè)內(nèi)容。做好穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤工作，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，兩個(gè)重要指標(biāo)是穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價(jià)，糧食和能源是穩(wěn)物價(jià)的基本支撐。受到俄烏沖突及國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境變化，近期主要糧食和能源價(jià)格大幅震蕩。同時(shí)，疊加世界主要貨幣匯率波動(dòng)，多數(shù)國家的糧食和能源安全形勢正急轉(zhuǎn)直下。中國作為發(fā)展中大國需要保持定力、科學(xué)部署。財(cái)政在保障糧食和能源安全中有如下兩個(gè)層面的工作。一是繼續(xù)為糧食安全生產(chǎn)、儲(chǔ)存和流通提供資金保障。夏糧收購在即，糧價(jià)上升期更需要收糧資金充裕。夏收夏種時(shí)節(jié)，糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼及時(shí)就位也要各方加快工作進(jìn)度。做好糧食收儲(chǔ)運(yùn)輸就有必要給予糧食加工和存儲(chǔ)企業(yè)充分的支持，確保預(yù)定目標(biāo)完成。二是能源保供方面財(cái)政政策應(yīng)主動(dòng)尋找發(fā)力點(diǎn)。按照國務(wù)院要求，現(xiàn)在正是迎峰度夏關(guān)鍵時(shí)期，要釋放煤炭先進(jìn)產(chǎn)能、能開盡開，落實(shí)長協(xié)煤供應(yīng)，進(jìn)一步加強(qiáng)電力保供，堅(jiān)決防止拉閘限電，保障經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和基本民生。為此，與煤、電生產(chǎn)企業(yè)相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，確保企業(yè)滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。中長期看，我國還要通過擴(kuò)建、改造有序增加高效清潔煤電產(chǎn)能，加快建設(shè)抽水蓄能項(xiàng)目，既增加電力保供能力，也為發(fā)展風(fēng)光電等新能源、提高消納能力提供支撐。這是財(cái)政政策支持綠色發(fā)展中的新任務(wù)，需要及時(shí)消化落實(shí)。

七、在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈視野下暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)。暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)是新發(fā)展格局下宏觀調(diào)控的長期目標(biāo)。保持產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定不僅是暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)的要求，也是當(dāng)前穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤的任務(wù)。與之前面向市場主體的支持政策不同，財(cái)政政策支持產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈視野下的暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)工作，需要針對物流運(yùn)輸企業(yè)所面臨的困難，有針對性地給予幫助。一是民航業(yè)開始受到財(cái)政政策關(guān)注。受到疫情影響，民航企業(yè)在過去三年中運(yùn)營壓力急升，資金及各方面成本快速增加，且無法通過自身運(yùn)營消化。為此，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)方面出臺(tái)多項(xiàng)財(cái)稅政策，包括：暫停航空企業(yè)分支機(jī)構(gòu)預(yù)繳增值稅，退還航空運(yùn)輸業(yè)企業(yè)留抵稅額，對國內(nèi)客運(yùn)航班實(shí)施階段性財(cái)政補(bǔ)貼，等等，進(jìn)一步促進(jìn)民航業(yè)安全穩(wěn)定和紓困發(fā)展。二是加大對物流樞紐和物流企業(yè)的支持力度。中央已安排約50億元，擇優(yōu)支持全國性重點(diǎn)樞紐城市，加快推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)融合發(fā)展，降低綜合貨運(yùn)成本。同時(shí)，還安排63.6億元資金支持加快農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈體系建設(shè)、實(shí)施縣域商業(yè)建設(shè)行動(dòng)，安排約50億元資金支持農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地冷藏保鮮設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步夯實(shí)物流暢通的基礎(chǔ)。上述內(nèi)容，直指產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，旨在支持打通產(chǎn)業(yè)鏈的“斷點(diǎn)”和供應(yīng)鏈的“堵點(diǎn)”，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通。

八、面向個(gè)人和家庭的民生福利財(cái)政工作更加系統(tǒng)。我國財(cái)政政策保障個(gè)人和家庭民生福利的經(jīng)驗(yàn)還不多，尤其是直接給予普惠式現(xiàn)金幫助的渠道還在建立過程中。當(dāng)前穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤工作中，財(cái)政政策積極探索新手段確保困難群眾、受困家庭能夠順利渡過難關(guān)。是財(cái)政民生資金下?lián)苓M(jìn)度提速。今年一次性安排的支持基層落實(shí)減稅降費(fèi)和重點(diǎn)民生轉(zhuǎn)移支付1.2萬億元已全部下達(dá)地方，困難群眾救助等民生補(bǔ)助資金已基本下達(dá)到位，為地方保障基本民生提供充足財(cái)力。二是認(rèn)識(shí)到確?；鶎迂?cái)力穩(wěn)定是保民生的前提。為此，2022年，中央財(cái)政進(jìn)一步擴(kuò)大中央直達(dá)資金范圍，將符合條件的惠企利民資金全部納入直達(dá)范圍，資金總規(guī)模約4萬億元。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化直達(dá)資金監(jiān)控管理，嚴(yán)格執(zhí)行臺(tái)賬制度，對資金分配、下達(dá)和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)資金下達(dá)和監(jiān)控同步“一竿子插到底”，防止資金擠占挪用，確保資金精準(zhǔn)用于基本民生。三是從財(cái)政體制和管理上明確了省、市、縣各級責(zé)任。省級財(cái)政部門切實(shí)擔(dān)負(fù)起民生保障的主體責(zé)任，統(tǒng)籌中央補(bǔ)助資金和自有財(cái)力，加大對下轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)向財(cái)力薄弱市縣傾斜；市級財(cái)政部門要加大財(cái)力下沉力度，對所轄縣區(qū)民生保障工作給予幫扶；縣級財(cái)政要把基本民生作為預(yù)算安排重點(diǎn)，優(yōu)先安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算，兜牢兜實(shí)基本民生底線。中央還補(bǔ)充提出視情及時(shí)啟動(dòng)社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制。